八 减少盲目性，科学实施节能减排

转变管理模式是转变发展方式的重要方面，然而至今没有受到足够的重视。从根本上讲，节能减排是针对市场失败而对能源消费和污染物排放的规制和管理。其成效如何直接取决于管理水平。毋庸讳言，缺乏长期战略、追求短期政绩、决策盲目、管理粗放的问题在中国尚十分普遍。这些问题在节能减排上同样存在。除了对节能减排存在的问题有不少讨论外，本研究还对有关“十一五”规划中节能减排目标设置上所存在的若干问题进行了探讨。

（一）以能源消耗强度作为节能指标存在明显局限性

从理论上对能源消耗强度指标的局限性进行的讨论表明，能源消耗强度作为节能指标存在着明显缺陷。一般来讲，能源消耗强度不宜作为能源效率的指标来使用。能源消耗强度的降低并不能很好地反映全社会能源的节约程度。简单地将其作为节能考核指标并将其下降作为节能率使用存在明显弊端。

一方面，能源消耗强度反映的只是当期经济活动对当期能源消耗的依赖程度，并不适合作为节能考核指标。应该看到，能源消耗强度仅仅是当期能源消耗与当期GDP的比值。而能源消耗与GDP之间在时间上是存在错位的。这表现在对于当期能源消耗来讲，其不但对当期GDP做出贡献，而且还会对未来GDP做出贡献。这样，当期GDP仅反映了当期能源消耗的部分贡献，当期能源消耗对未来GDP的贡献没有被包括在内。显然，用当期能源消耗与当期GDP之比来反映能源效率是不全面的。同时，与前面讲的当期GDP不能反映当期能源消耗的全部产出的情况类似，当期能源消耗并不能反映当期GDP的全部能源消耗。实际上，当期GDP的创造不仅要依靠当期能源消耗，而且还要依靠过去的能源消耗。历史上消耗的大量能源通过凝结在基础设施和其他固定资产以及人力资本中对当期GDP做出贡献。使用只反映当期能源消耗的能源消耗强度指标来考察创造当期GDP的能源效率，必定使发达国家的能源效率被高估而发展中国家的能源效率被低估。显然，能源消耗强度不能正确地反映所处不同发展阶段国家之间能源效率的差别，而在很大程度上仅是一个反映一个国家发展水平的指标。

能源消耗强度指标的这一局限的直接弊端是使人们容易过度注重短期的效益，而忽视能源消耗的长期效益。对此指标的过度约束对中国的长远发展不利。高能源消耗强度阶段是实现低能源消耗强度的必要前提，是无法超越的。对此必须有清醒的认识。“十一五”期间，尽管中国的能源消费量伴随经济增长仍呈逐年增长的趋势，2010年能源消费量已达到32.5亿吨标准煤（已是2002年和2003年两年的能源消费量之和），但是，能源消耗强度呈现逐年下降的趋势，表明经济发展对能源的依赖程度有所降低，而这样的趋势的取得离不开前期较高的能源消耗。过度追求能源消耗强度在短期内的大幅度下降必然影响能源消耗强度在长远的进一步下降。

另一方面，不同区域和不同经济体的能源消耗强度之间缺乏可比性，做简单比较缺乏合理性。从空间维度上对不同局部的能源消耗强度所定义的投入产出关系进行跨域分析，可以看到，能源消耗和GDP之间在空间上也存在错位。很容易发现，能源消耗强度指标无法正确反映不同局部之间的能源消耗与产出的联系。实际上，每个地区的能源消耗不仅是本地区GDP的来源，而且也是其他地区GDP的来源。某个地区的能源消耗强度指标既无法反映该地区的能源消耗对其他地区GDP的贡献，也无法反映其他地区的能源消耗对该地区GDP的贡献。所以，简单地用这样一个指标去考核某地区的能源效率和不同地区的能源消耗水平是片面的，缺乏合理性。

在中国不同地区之间，能源消耗强度存在着巨大的差距，但决不意味着不同地区在能源效率上存在的差距同样巨大。能源消耗强度在地区之间的差距，与发展水平和技术上的差距有关，但主要还是产业结构的不同决定的。一个地区的产业结构偏重一些还是偏轻一些以及能源密集与否是资源在全国进行配置的结果，与地区的区位特点、资源禀赋以及全国的产业布局密切相关。所以，不同地区的能源消耗强度不具有可比性。毫无疑问，用此指标进行调控不利于资源在全国的合理配置。实际上，经济活动的复杂性也使我们无法准确地判断各个地区能源消耗强度的合理数值应该是多少。目前，基本上仍然是以全国能源消耗强度降低目标为基础做一些小的调整来分配各地区的能源消耗强度降低目标，这种层层分解的办法显然不够科学。这样实现的节能减排难以取得有效合理的效果。其结果往往是鞭打快牛，使一些能源效率较高的地区和企业不得不付出高昂的代价。

严格地讲，当作为能源效率的度量时，能源消耗强度仅在具有同质性或可替代的产品之间才具有可比意义。因而，考核能源效率或节能效果的正确方法应该是使用实物量能耗指标在产品层次上或行业层次上进行。显然，这需要一系列完善的行业标准和产品的能耗标准以及良好的能源核算的基础。“十一五”期间，中国在完善行业层次和产品层次的能耗考核方面进行了大量工作。例如，制订和修订了27种高能耗限额强制性国家标准和44项用能产品的能效标准，制定了一大批节能管理通则和行业节能设计规范。毫无疑问，大力推进能源审计制度，加紧制订和完善耗能设备国家标准，完善企业节能计量、台账和统计制度，是实现由粗放式管理向科学、规范、精细化管理转变的基础性工作。

“十一五”以来，中国通过“上大压小”、启动重点节能工程等一系列举措，在降低单位产品能耗方面取得了巨大成绩。以火电为例，2006～2010年在关停7200万千瓦小火电的同时，新增大型机组27093万千瓦，每度标准煤耗由2005年的374克降至2006年的366克，2007年的357克，2008年的349克，2009年的340克，2010年的335克，5年降低10.4%。美国2008年为360克，中国火电的煤耗已达到国际先进水平，至少与发达国家不相上下。这意味着，中国与发达国家在能源消耗强度上的差距主要是由产业结构和发达程度上的差距带来的。因而，中国在“十二五”继续采取严厉的行政手段大力降低单位产品能耗时，有必要对其经济性做更充分的论证，切忌盲目性。

总之，能源消耗强度指标主要是反映一个经济体发达程度的指标，不宜作为能源效率指标来使用。当把能源消耗强度作为能耗总量控制指标使用并进行趋势管理时，应加深对能源消耗强度指标内涵及其变动规律的理解。能源消耗强度绝非越低越好，不宜过度追求能源消耗强度短期内的大幅度下降。

（二）过度追求能源消耗强度的大幅度下降不利于中国投资有效性的改善

对于处在原始积累阶段的中国，投资率较高是阶段性特征。而原始积累是一个能源密集的过程，因此，能源消耗强度较高属正常现象。目前，中国经济发展的主要问题不是投资率高，而是投资的有效性较低，由于管理不善，存在着相当严重的投资结构不合理（过度与不足并存）、决策失误较多、工程质量不高、经济效益较差等问题。例如，中国城市规划水平较低，城市建设追求华而不实，喜欢做表面文章，搞大拆大建；同时，诸如城市的环保设施、公共交通、地下工程等公共设施以及水利设施等发展明显滞后；大量的建筑物质量不高、节能差、寿命短；中国生产能力淘汰过快；表面看来，GDP增长很快，但积累起来的财富相当有限。毫无疑问，改变这些、提高投资的有效性是提高中国能源效率、减少浪费的最重要的方面。对减小我国金融风险的意义同样不能忽视。

改变这种状况的前提之一是要求我们有更多的长远观点。应该在一个更长的时间跨度里考察当期投资和当期能源消耗的效益。能源消耗强度指标的这一局限的直接弊端是使人们容易过度注重短期的效益，而忽视能源消耗的长期效益。目前中国采取的硬性规定大幅度降低当期能源消耗强度的做法，很容易造成对投资的长期效果及其有效性的忽视，客观上在助长短期行为，为降低建设标准（包括节能标准、环保标准）、偷工减料制造机会。其结果不但不利于我国投资有效性较低、结构不合理问题的解决，而且很可能会加剧这一态势。表面上看，当期的能源消耗强度暂时降下来了，但从长远的、总体的角度来看会耗费更多的能源。为此，我们的后代要被迫付出更多的代价，包括能源消耗的代价（见第十章）。

（三）减排应服务于环境质量的要求

从目前我国的环境形势看，我国环境保护面临的薄弱环节突出表现在监管上。普遍存在的有法不依、执法不严以及环境监管不力是造成我国环境形势十分严峻的重要原因。环保部门的监管工作亟待加强。另外，控制环境风险也应从提高环保部门的管理能力开始。这些都与环境管理在制度上不健全密切相关。必须把环境管理的制度建设放在更加重要的位置。应该看到，执行“十一五”规划节能减排目标对中国环境管理的制度建设起到了巨大的推动作用。

政府环境保护部门的主要职责是制订可行的环境和排放标准并进行有效的监管，其工作目标应该落实到提高环境质量上。排放标准应服务于环境质量的要求。因而，如果脱离具体的环境质量目标，减排目标的意义要大打折扣。

“十一五”规划的节能减排目标与服务于环境质量改善之间存在明显脱节的现象。比如，目前我国各大城市灰霾天气频发，说明大气中污染物特别是可吸入颗粒物的浓度已经相当高，大气质量对气象条件的依赖性和敏感性越来越强。可吸入颗粒物的吸附力极强，对人体健康危害巨大。这显然不是二氧化硫和化学需氧量降低10%就能够解决的。

另外，节能减排的相对量指标存在基数的问题。由于基数千差万别，一方面，指标分解异常困难，出现不少分解不合理的现象。一些新建的企业也要承担降耗减排的责任而叫苦不迭。另一方面，减排指标的完成常常不意味环境问题得到显著改善。各地的基础各不相同，对于一些污染较严重的地方即使实现了二氧化硫和化学需氧量降低10%的目标，其污染可能仍然相当严重；而对于一些经济发达地区即使实现了这两个目标而且企业都达到排放标准，但如果排放总量超过环境的承载能力，仍然不能很好地改变当地的环境质量。相比之下，实行因地制宜的排污总量控制要更为有效。总之，依靠设定一个降低相对量目标，采取一刀切式的管理模式，其对环境质量改善的效果常常是事倍功半。

另外，在众多同类指标中，只对个别指标赋予约束性，这实际在客观上降低了对非约束性指标的要求。对不同指标在约束性上加以区别，对环境的整体好转会产生负面影响。应从实际出发，根据具体承载能力或危害性制订适当的标准并予以全面执行。这涉及成本效益分析的问题。要讲究用较少的代价或投入获得较大的效果。要把有限的力量，用到效益最大的地方。不能够一方面投入大量人力、物力、财力在完成约束性指标上，另一方面却污染事故频发。治理对人民健康危害严重的污染以及避免恢复成本巨大或难以恢复的生态环境灾难发生应成为环境保护的优先目标。

（四）节能减排必须兼顾结构调整和经济发展成本

“十一五”期间中国淘汰落后产能的年度进展很不平衡，基本上是随年度规划的节能减排约束性目标的强化和行政性目标任务分解到位而逐步强化完成的。“十一五”时期淘汰落后产能的初期规划强调了顶层设计，但开始时并没有配套的自上而下的目标任务分解，因此，淘汰落后产能的分年度目标任务只能随着淘汰落后产能的具体实施进度而逐步追加调整；同时，“十一五”时期淘汰落后产能目标任务随进度而强化了自上而下的行政分解，但由于缺乏自下而上的市场性参与动力和创新机制，以至于有些省市地区采取拉闸限电限产政策而非市场性手段来淘汰落后产能、完成节能减排任务。

实验性模拟表明，如果过分强调节能减排的约束性目标而采用行政性任务分解和问责制，虽然其影响直接、成效显著，但会由于过高的行政性成本而难以持续，政策放松很可能带来落后产能的反弹。之所以不通过行政性任务分解和问责制，淘汰落后产能就进展缓慢，是因为淘汰落后产能隐含的结构调整成本很大，需要长效机制。因此，节能减排必须兼顾结构调整和经济发展成本，建立淘汰落后产能的长效机制，深化要素市场改革（见第六章）。