第一篇 理论与比较

第一章 文献与研究综述

在政府间对公共产品和服务实行的分权管理，可以有助于提高公共产品和服务的效率，实现资源优化配置，促进社会福利水平的提高。同时，在政府间财政分权管理过程中，由于政策选择的作用，这种管理体制也会导致不同的激励效果。本章作为全书的理论基础，系统阐述和分析了财政分权理论在经济发展中的演变逻辑和主要思想。

第一节 传统财政分权理论缘起

财政制度变迁和体制演变是国家发展战略在一定生产力前提下进行调整的内生变量，其转变不仅与特定条件相符合，还需要遵循历史经验和相对清晰的理论。Nelson and Winter（1982）认为，如果对传统理论的批评者被指责为没有正确认识到一个脉络清晰的理论结构的重要性以及没有正确领会到盛行的传统理论的伸缩性和包容性，那么，对传统的辩护者就被指责为试图否认现象的重要性以及过高地估计了用传统理论框架构造的模型包容现象的潜在能力。西方经济学理论对财政分权的研究大多以对公共产品的分析作为切入点，对政府责任与财政职能等做了经典论述，为进一步分析政府间财政关系以及分权治理模式等提供了较为丰富的理论依据。

一 公共产品供给“市场解”：争论的出发点

在诸多经典文献中，一些学者针对公共产品供给进行了一系列研究，具有代表性的如Musgrave（1939）和Samuelson（1954）等都针对财政职能及其实现机制提出了各自的观点。Musgrave在Marco（1936）的研究基础上，提出了将“收入—支出过程”列入“高度复杂的问题”。他认为，公共产品供给过程不存在类似于市场中自愿交换所产生的结果，公共产品的收入和支出的“两方面都可以发现自愿交换理论的反对者，因此证实了它的有限的意义”。Musgrave没有对地方财政在公共产品供给效率方面给出明确答案，但是他从一个宏观的视角对财政职能进行了非常重要的概括，提出了政府职能通过资源配置、收入分配和经济稳定三个方面来贯彻。财政的存在，首先在于满足公共产品供给；其次在于实现社会分配公平；同时要促进经济稳定，奠定了现代财政职能的理论基础（Musgrave, 1959）。Samuelson基于新古典经济学的研究方法得出结论，认为由于偏好显示、社会选择以及公共产品管理三个问题的存在，在公共产品的支出水平上具有“分散自发的不可能性”，即公共产品供给不存在“市场解”。

对公共产品供给体制和模式的研究至少应该回答两个问题：第一，政府财政在公共产品和服务中的作用和地位；第二，如何有效率地提供公共产品和服务。就第一个问题而言，福利经济学的基本框架给出了一个比较合理的解释。目前，较多的研究在市场力量与非市场力量的互补性上做出了比较好的回答，认为国家（政府）通过包括财政在内的公共政策，以适当方式干预市场经济行为，促进社会福利最大化；同时，在市场出现“失灵”时，通过适当政府政策予以必要的纠正。针对这一问题的系统分析虽然也是本书十分重要的理论逻辑基础，但是鉴于作者与目前已有文献的主流观点意见相同，故不在此赘述。就第二个问题而言，笔者认为，Musgrave和Samuelson等并没有对其做出比较好的回答。首先，现实社会对公共产品和服务的需求是多元化的，而鉴于信息不对称、交易成本等原因，单一政府的财政职能作为供给主体的效率是值得怀疑的。其次，公共产品供给是市场经济中优化资源配置的比较复杂的运行过程，一味通过“收入—支出”作为衡量财政制度效率的尺度同样会是简单化的理想模式。再次，财政在提供公共产品和服务过程中，由于政府财政的科层结构、公共产品和服务的供求双方等诸多参与者之间的利益关系，必然面临着对运行效率评价的困难以及一系列公共选择问题。最后，随着开放程度的不断深入，政府财政对公共产品的提供会产生实施效果的外溢，区域之间基于公共产品使用必然存在着资源配置的动态化不确定趋势。

在一个社会中，经济条件是由社会中的制度决定的，经济条件本身与制度变迁密切相关（Field, 1979）。财政制度变迁及其管理体制随着经济条件的改变而不断变化，并随着经济条件的变化进一步解释经济发展。正如Bromley（1985）所言，经济的制度结构决定了什么是有效率的。可见，财政体制作为经济发展过程中一个不可或缺的解释变量，以不同方式对其深入研究在相当长的时期内都具有现实意义。

二 蒂伯特模型：理想假设下地方性公共产品供给

蒂伯特（Tiebout）分析了地方政府财政支出的合理性及其供给效率。他认为，在一定假设下，人们可以将地方公共产品和服务的供给看成类似于完全竞争市场上的产品供给，即如果社区间的竞争使各种不同的公共产品被提供出来，居民将通过用脚投票（迁徙）的方式显示他们对公共产品的偏好，导致一个有效率的结果。蒂伯特模型的提出，为财政联邦主义提供了一个较好的分析视角和思路，成为现代西方财政分权理论的标志。Fischel（2000）认为，蒂伯特“第一个证实，迁徙和地方政府有可能成为解决与某种特殊公共产品有关的问题的手段”。

（一）蒂伯特模型及其假设条件

如前所述，蒂伯特模型提出之前，一些学者针对公共产品供给进行了一系列研究，得出结论在公共产品的支出水平上不存在基于自愿交换原则的“市场解”。蒂伯特模型分析了社区间流动、自愿社区形成和公共产品有效提供之间的关系，认为“尽管他们的分析对联邦支出是适用的，但不适用于地方支出”（Tiebout, 1956），如果考虑上述三个问题，则分权的经济效率可以得到比较好的提高，社区之间流动能力是提高地方公共产品供给效率的市场方法。

当然，蒂伯特模型建立在比较严格的假设前提基础上。虽然在蒂伯特的论述中没有对其进行明确的阐述，但是，众多学者对其结论进行了大量研究，试图寻找一组“精确的充分条件”。按照Rosen（2005）等人的归纳，蒂伯特模型的假设前提至少包括：一是社区居民具有消费者和投票人的双重身份；二是政府活动不产生外部性，社会的溢出效应导致无效率；三是社区居民完全流动，每个人可以无成本地找到最适合的社区，就业和收入没有限制和影响；四是居民对社区内公共服务和税收具有完全信息；五是社区数量足够多，并且具有多样化的特征；六是公共服务的单位成本不随社会规模增加而发生变化；七是公共服务用比例财产税筹资，税率在社区间可以不同；八是社区可以颁布排他性区域规划法规。正是建立在上述假设前提下，蒂伯特得出的研究结论在于“如同私人领域经济的一般均衡解一样，如果偏好和资源禀赋既定，地方政府提供公共产品就是最优的，而且可解”。“这个解可能是不完美的，但这并没有降低它的重要性”。基于此，“地方政府代表了一个在公共产品的配置上（作为对居民偏好的反应）不逊于私用品的部门”。（Tiebout, 1956）

（二）对蒂伯特模型的争论与研究拓展

大量的文献对蒂伯特模型提出的地方政府效率问题进行了讨论，也提出了不同的观点。一方面，支持的意见在承认该模型的理想化前提下肯定了其见解的独到性。如Stiglitz（1983）认为只有在非常特殊和不合理的假设下，居民在社区间的选择过程才导致帕累托最优，该模型对选择在政治过程中的重要性的认识十分重要等。另一方面，一些学者对蒂伯特模型提出了质疑。Bewely（1982）认为如果没有更多的真实性，蒂伯特模型不会成为一般化理论，而只存在一种需要经验检验的可能性；Buchanan和Goetz（1972）认为，即使通过概念上的理想化形式进行解释，蒂伯特模型也因为忽视了两个导致无效率的特征而依然内在的存在无效率；Rosen（2005）从政策研究的角度认为，蒂伯特模型显然不能完全描述现实情况。

更多的学者则试图进一步修正蒂伯特模型。其中，Oates的贡献是显著的。Hamilton（1975）推进了蒂伯特模型和Oates的一系列研究，认为地方土地使用法规能够排除搭便车者，即通过分区法来防止看重公共产品价值的居民建造低于平均水平的住房。而Fischel在此基础上进一步讨论了“重新分区”和“过度分区”的问题，认为地方公共产品的质量和成本系统地影响了当地的住房价值，如果不进行分区或采取其他类似方式，在一个成功的城市内拥有一处住所的收益将很快被机会主义入侵者侵蚀掉，因此，重新分区和过度分区是没有效率的，需要进行合理的补偿。同时，还有一些学者试图将蒂伯特模型进一步扩展，Rubinfeld, Shapiro and Roberts（1987）在蒂伯特模型基础上对地方性学校的需求模式进行了研究；Rogowski（2000）则试图以蒂伯特模型对社区间竞争的解释路径，研究全球化背景下国家之间公共产品供给的竞争。

（三）蒂伯特模型的启示

传统的财政联邦主义理论是关于公共职能部门合理分配和不同层次的政府间资源优化配置的理论。蒂伯特首次提出了解决财政分权、地方政府职能、搭便车、财政竞争的问题以及相互间的内在联系，在一定程度上拓展了Musgrave提出的财政职能，并进一步提出了政府间财政划分的基本内容。同时，蒂伯特模型描述性地分析了居民基于双重身份前提下的“进入”和“退出”问题，将公共选择与财政分权理论有机结合，对于进一步分析和研究政府间财政分权、地方政府行为以及国有企业激励体制等内容都具有一定的理论意义。虽然蒂伯特模型的假设条件过于理想化，但是，其“具有丰富的政策含义”的“伟大的见解”（Stiglitz, 1983）在实证研究中不失为“对现实的一个良好的（理论）概括”（Rosen, 2005）。

蒂伯特模型的提出，改变了学术界此前对公共产品提供的理解。在笔者看来，它的学术贡献主要体现在以下四个方面：首先，蒂伯特模型认为地方政府对地方性公共产品的供给效率可能比单一（中央）政府要高，从而进一步修正了新古典经济学关于公共产品供给体制的理论研究，丰富并拓展了这一研究领域的内容。其次，蒂伯特模型提出了地方政府在地方性公共产品供给过程中，可以通过社区之间的竞争，实现资源配置效率，从而得出了政府公共产品和服务也许并不是没有“市场解”的结论。再次，蒂伯特模型建立了传统财政分权理论的基本框架，揭示了财政分权体制改革理论与实践的研究路径和发展方向，提出了在其之后众多学者趋之若鹜并苦苦思索的一个问题——财政分权促进经济发展的效率研究。最后，蒂伯特模型隐含的一个结论在于，围绕地方性公共产品供给，存在来自于中央和地方财政、地方财政与管辖范围内企业、区域（社区）之间甚至社区内居民（双重身份所有者）与当局等诸多方面基于政治或经济利益的多方博弈，也必然导致了分权化改革的财政绩效不仅体现在制度构建上，还需要关注制度的运行机制及其带来的结果。

三 奥茨的财政分权理论与发展

奥茨（Oates）通过一系列的经验研究完善了蒂伯特模型，进一步分析了地方财政与公共产品的关系。值得研究的是，Oates对蒂伯特模型的完善是一个渐进过程，对模型的理解和假设条件也存在着保留意见，甚至在很多方面进一步修正了原有的前提假设。

（一）对需求方的研究与奥茨分权定理

Oates（1969）以税收资本化对地方公共产品的影响为视角，通过地方公共预算对社区内财产价值的影响进行经验研究，发现以财产税为代表的地方税和公共产品的质量差异反映在居民的住房价值中。在选择地方居住时，潜在居民确实会对地方公共产品进行衡量。在Oates的研究中应用了横截面研究，为了避免可能出现的联立方程偏差，运用了两阶段最小二乘法。研究结果表明，地方财产价值与实际税率之间表现出显著的负相关，而与社区公立学校学生的平均支出之间表现出显著的正相关。Oates在对蒂伯特模型稍做修正后认为，理性消费者在选择社区居住时，将对地方性公共产品所带来的收益与其成本（支付的税收）进行比较。如果社区公共产品的质量较高，居民存在支付递增预期。可见，Oates对蒂伯特模型的财政需求予以支持，认为分权化的地方财政责任（更好的公共产品服务）有助于达成蒂伯特提出“以足投票”（居民进入）的选择。在此之后，Oates对政府间财政支出效率的研究夯实了这一结论。其“分权定理”认为，与中央政府相比，地方政府更接近居民，更了解其所管辖区选民的效用与需求。对某种公共产品而言，如果对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，并且公共产品单位供给成本在中央和地方之间无差异，那么，由地方财政向各自选民提供“任何特定的且一致的产出量”会实现帕累托优化，即在政府间，财政权力和责任向地方政府转移有助于提高效率（Oates, 1972）。

（二）制度供给与地方公共选择

Oates（1972）认为，“尽管蒂伯特模型得出了容易让人接受的结论”，但是，“这个纯模型包括的一组假设一点也不接近现实”；同时，“它对消费者行为的本质和制度结构所提出的要求很难让人接受”。仅仅从需求一方研究居民的选择，由于存在着太多差异性而导致“精确地反映地方服务的边际成本是不明确的”，需要加入对供给方——政府部门的研究。Oates认为，当用一个完全的经济效率标准衡量时，地方财政部门具有某种“非完美性”，但不应该对所有这些（地方政府的非完美性）做出过度反应，更不应该“全盘否定”。社区中单个家庭在消费地方政府提供的公共产品上有一定的判断力，而地方政府也的确有一些“改进效率的重要特征”，因此，财政制度从集权向分权的转变，能提高经济的长期增长率和社会总体福利水平（Oates, 1993）。可见，Oates和蒂伯特都关注财政分权带来的“竞争性”促进了社会资源配置的优化。一方面，鼓励居民充分表露自身的消费者偏好；另一方面，也对地方政府部门、官僚施加了（财政）压力，促使他们“寻找节约成本的合理生产技术”，限制（而不是彻底消除）“地方官员谋求私利的潜在行为”。也就是说，财政向地方分权强化了地方政府的竞争机制，可以迫使政府官员的财政决策更好地反映纳税人（居民或选民）偏好，进一步强化对政府行为的预算约束。

（三）财政分权与经济发展

公共产品供给效率不仅要以制度构建为依托，还需要一个相对完善的体制性框架，政府责任和财政功能在一定程度上决定了公共产品的体制性供给效率。Oates系统地研究了政府财政在公共产品供给方面的体制性构架，并分析了分权化改革与经济发展之间的关系。

Oates（1999）进一步分析了信息不对称对财政分权的影响，解释了蒂伯特假设前提下的地方财政支出效率问题。他认为“公共部门转型和权力下放并不简单等同于分权”，而随着其对“此研究领域出现的一系列新的现实问题和趋向——实验室联邦制、区域竞争和环境联邦制、财政分权的政治经济学、市场保护的联邦制以及发展中国家和转型经济体的财政分权”的关注，发现公共财政的纵向演化正在以“有趣和新颖的方式”不断继续。信息对财政分权改革的影响尤为显著。在完全信息条件下，中央政府很可能根据各地不同的需求提供不同的产出，以使社会福利最大化，此时财政分权无存在的必要性。但现实情况是，由于信息不对称的客观存在，地方政府对其辖区内居民的偏好、公共产品提供的成本比中央政府了解得多，更具有信息优势；迫于一些政治压力也限制了中央政府对某地提供相对于其他地方来说更高的公共产品和服务。在此情况下，驳斥了“政府财政的‘离心力’似乎是短暂的，而‘向心力’则是持续而长久的”（Lord Bryce, 1888）以及“联邦制仅仅是一个短暂的过程”（Edward, 1965）等观点，财政分权治理成为“一个逐渐复杂和个性化的公共部门纵向（分权）结构”的事实和发展趋势。

同时，Oates进一步阐述了财政分权和经济发展的关系。他通过比较工业化国家和发展中国家经济发展过程中所采取的财政管理体制认为，虽然财政分权具有“促进经济政治进步的潜力”，但是，促进经济发展的结果只有结合所研究样本国家（地区）的特定环境进行合理评估，才能得到理想的结论。有些研究事实表明，提高财政分权水平促进经济增长；有些研究却得到相反的结论。Oates（1999）为发展中国家财政改革提出了方向，认为需要从三个方面着手，即构建政府间转移支付体系、完善税收管理系统、降低政府债务，从而实现政府预算约束的“硬化”，同时要构建财政监督体系和民主化社会。

四 传统财政理论的启示

Oates拓展和补充了蒂伯特关于地方性公共产品提供效率方面的研究，并对财政分权所带来的经济社会影响进行了系统的理论研究和实证分析，特别是他（们）所从事的财政分权研究对发展地方经济具有启发性。社会制度的变迁依赖于制度环境，制度体系的构建、运行机制的完善和经济发展之间的“交互影响”很难分割。财政分权在经济发展过程中是否具有促进作用及其绩效，取决于样本国家（地区）的抽取结果，而这也是本书试图通过对选取样本进行检验的前提。

正如Oates（1999）所言，“现有关于财政分权的文献可以提供在这一研究领域的一般性的指导，而我的感觉是，当我们这些从事这一领域研究的人在纵向财政与政治结构方面提供政策建议的时候，（我们）并不比别人知道多少。我们还有很多东西需要学习”。与此同时，Oates试图对其多年来的研究情况予以总结，并试图深化对财政分权的研究。Oates（2005）认为，从一个更广的范围看，“第二代财政分权理论”提出了一个十分新颖的视角，深入研究这些理论对于构建财政制度体系具有启发性。

第二节 财政分权理论的深化

以Musgrave, Tiebout和Oates等为代表的第一代财政分权理论（The FGTs）成为20世纪50年代以来“嵌入于公共财政理论的主流思想”，其核心在于通过竞争解决地方政府的辖区与居民偏好不相符的问题（刘晓路，2007），提出了一个关于财政分权的简明扼要的标准化理论框架。但是，由于将政府作为理想化的“黑箱”，仍旧有一些（关于财政分权的）要素需要进一步研究（Oates, 2005）。在Oates看来，相对于“第一代”，第二代财政分权理论（The SGTs）打开了这一“黑箱”，进一步研究了多级政府之间、政府与企业（选民）之间的激励相容问题。这一理论主要有两方面的突出贡献：一方面，与以往假定政府提供公共产品供给不存在与被服务对象（居民或选民）有差别的偏好不同，第二代财政分权理论更加关注行政过程和政治代理行为，认为政府官员不仅关注委托人（选民）福利最大化，还关注其本身的“基于政治制度的具体化的行为选择”；另一方面，与以往财政分权理论的完备信息假定不同，“第二代”认为公共产品供给存在着信息不对称则必然导致与预期不同的分权结果。近几年来，以Qian and Weingast（1997）, Qian and Gerard（1998）等为代表，对财政分权一系列问题进行了深入研究，丰富了财政分权理论的文献。

一 地方经济发展中的公共政策选择

分权化的财政目标和实现过程产生公共政策选择。中央或地方政府在制定管辖区经济政策的时候，面临着多元化的偏好或利益选择。政策选择可能来自不同社会价值观念与多种社会政策目标的实现，也可能来自公共部门内部“经纪人”的理性选择。Arrow（1951）认为，在一定社会状况下，从个人选择中推导出符合某些理性条件的社会选择，一般是办不到的，将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益存在着内在困难。因此，如果从一个“仁慈”政府的角色考虑，地方政府无法满足辖区内所有居民（选民）的偏好，理想的第一代财政分权需要进一步深化。同时，政府也是理性人，Buchanan（1975）认为，在公共政策制定过程中，并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益集团之间的“缔约”过程。财政分权体制下地方政府对管辖区内企业的激励机制导致不同的行为选择。

（一）地方政府利益与财政政策选择

在财政分权体制框架下，地方政府需要推动辖区内社会福利政策目标的实现。地方政府部门从自身利益出发，一方面，在所辖区域内需要获得更多的选票以“当选”；另一方面，从中央政府争取到更多可以用来支配的资源，因此，力求提供更加具有竞争力的地方性公共产品和改善地方福利，以实现地方政府目标。可见，地方财政背负着政策压力，一方面，假定存在着成本—收益约束，地方政府需要获得丰厚的可供支配的税收收入，以满足地方性公共产品的资金需求；另一方面，地方政府作为上一级政府的代理人，在辖区“经营”上为握有“政治资源”的“投资人”生产更多的“税收利润”。为了缓解财政政策压力，地方政府存在着干预企业生产经营的激励。

地方财政政策与企业经营目标存在差异。单纯的企业经营目标在于实现利润的增长和效率的提高，而地方财政目标是多元化的，效率仅仅是其中的组成部分。分权框架下地方政府干预企业经营的动因更多地来自政策偏好。如果地方政府为了实现自身利益最大化而干预企业经营（特别是国有资本比例相对较大的企业），那么企业经营业绩会与效率严重背离，甚至会使企业演变成为地方财政的“提款机”；如果地方政府也追求效率目标，政府和企业的关系则更加关注“承诺”，地方政府“背诺”也会导致企业背负社会负担，成为地方政府“无效率干预的根源”。地方政府官员们“本质上不在乎效率，他们脑袋里装的是其他目标，除非对政治的看法非常天真，这种观点很难反驳”。（Persson, Roland and Tabellini, 2002）可见，在财政体制框架下如果加入了公共选择的制度性变量，分权化的预期效果能否实现变得很不确定。不同政策反映了利益集团不同的利害关系，关键之处取决于他们的利益是否“可以部分地与效率相吻合”，如果是这样，“代表这些力量的政府在服务于他们的特殊利益的同时，也可能做出提高效率的决策”。（热若尔·罗兰，2002）

（二）政府干预与效率

与中央政府相比较，地方政府掌握着更加丰富的信息资源，对辖区内的企业相对比较了解。地方政府无论是出于对地方性公共产品支出成本——税收的考虑，还是出于对自身利益最大化的考虑，都存在着对企业各种形式的干预，并且这种对企业的“渗透”能力相对于中央政府而言，更加具有优势，其“监督”强度也比较高。在管辖区内，按照所有制形式不同，主要包括国有企业和非国有企业。国有企业的所有权归属于政府，地方政府掌控了企业的控制权，企业不得不承担以地方政府为代理人所“摊派”的一系列社会责任，这种社会责任导致国有企业经营一定程度上偏离了效率目标。同时，管辖区内还存在着非国有企业，它们虽然具有相对独立的所有权，但是，政府也通过各种干预，试图对企业扩大影响力。可见，无论是何种所有制形式的企业，在地方政府辖区范围内，都会受到来自政府的显性或隐性程度不同的干预。

地方政府干预对辖区内企业和地方经济增长的影响存在差异。对企业，地方政府的干预，无论是来自制度内还是制度外，都对辖区内企业的经营构成影响。一方面，成为了企业利润增长的减项；另一方面，企业凭借其对地方政府的贡献度与政府有关部门讨价还价，谋求尽可能多的“租”，企业最终的经营绩效取决于二者的衡量结果。在财政预算框架下，地方政府通过各种干预和制度规则，增加了对辖区内企业的经济负担；在预算外，仍旧存在着出于地方政府自身利益考虑的、不规范的财务负担。这种地方政府的经济行为导致的低效率在经济转型国家尤其存在。“干预的权利是低效率的直接根源”。（热若尔·罗兰，2002）虽然很多文献表明，财政分权有利于地方政府对辖区内企业的扶植，但是不可否认地方政府在实现本地区经济增长的同时，促使企业承担了不同程度的社会责任；同时，在缺少事前承诺的前提下，棘轮效应的潜在影响也会抑制企业的经营动力，导致资源配置效率的降低（Schmidt, 1995）。这种程度究竟有多大，需要实证检验。王文剑、覃成林（2008）的研究表明，分税制改革后，各个地区的地方政府都更加强烈地极力扩大预算外收入，加大对地区经济的攫取。但由于东中西部地区在产业结构、所有制结构等存在显著差异，地方政府行为在不同地区也表现各异，主要表现为非农产业和非国有制经济越发达，地方政府的“攫取之手”就越少。因此，在非农产业和非国有经济相对发达的东部地区，当前的财政分权体制有利于地区经济增长，在中西部地区则相反。

地方政府为了实现自身利益，通过对企业的干预获得更多的可利用资源，不但可以为地方公共产品提供更多的资金，而且可以弥补上级财政转移支付的不足，一定意义上可以为地方政府实现经济增长目标创造条件。Oates（1972）认为，财政权力和责任向各级地方政府的转移有助于提高经济效率，其理由在于和中央政府相比较，各级地方政府在资源配置上具有信息优势，即地方政府可以更好地提供各种公共产品的服务以满足本地需要。Oates（1993）预计，财政制度从集权向分权的转变，能提高经济的长期增长率和社会总体福利水平。然而，地方政府在关注经济增长和经济效率的同时，也具有经纪人的主要特征。地方政府出于自身利益的考虑，会将掌控资源投放到更加有利于自身利益最大化的分配结构中。对于中国而言，财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争，造成了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲；并且，政府竞争会加剧财政分权对政府支出结构的扭曲，竞争对支出结构的最终影响取决于分权程度，中国式分权在推动市场化和激发地方政府“为增长而竞争”的同时，与之伴随的成本可能正在上升（傅勇、张晏，2007）。这种情况潜藏在地区经济“繁荣”的包装之下，似乎也造成了社会福利的优化。但是，其长远影响值得研究。Qian等人借助新厂商理论打开了政府这个“黑箱”，认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明分权的机制。事实上，政府和官员都有自己的利益，只要缺乏约束就会有寻租行为，有效的政府结构应该使官员与辖区选民（企业或居民）的福利激励相容。

二 预算约束与财政分权

以Qian and Roland（1998）为代表的第二代财政分权理论学家，系统分析了中央和地方政府及其各级官员之间、地方政府和企业之间的相互关系，提出建立适宜的机制以实现经济行为主体之间激励相容和社会福利最大化，使之能够形成一种有助于保护市场的地区间财政竞争，从而硬化地方政府预算约束，促进经济发展。

（一）集权条件下的软预算约束问题

在市场经济下，对市场机制的理解不应当局限于资源配置，还应该看到供给与需求背后的激励约束机制，这是市场经济活力的根本原因。其中，如何抑制软预算可以被看做是市场规范性的一个重要约束性变量。软预算约束（Soft Budget Constraint）是一般性动态承诺问题，即当事人由于知道他会得到追加资金而不采取有效行为，或从事无效行为。在一定程度上，软预算约束具有特定体制的内生性。一方面，对投资人而言，所有的前期投资都已成为沉淀成本，把当事人解救出来而不是清算他的经济活动似乎是事后最优的选择；另一方面，对企业而言，意料到会有追加的预算，在经营过程中存在着道德风险。因此，软预算约束是一种无效率行为，表现为零和博弈前提下缺少事前承诺的再融资。

Qian（1998）等将软预算约束模型置于公共财政框架内，分析了财政体制与企业的预算关系，构造了政府与（国有）企业的约束博弈。在他们看来，政府与辖区内企业存在一个基于时间流程的基本博弈。如图1-1所示。在零期，有N个（国有）企业项目，其中，好项目的比例为α，坏项目的比例为（1-α）。假定项目种类等相关信息不对称。第一期，好项目获得可征税收收入Rg和私人收益Bg（可视同为经理人薪酬和工人工资收入）；而坏项目只有在付出高努力水平eh情况下才能得到相同结果（Rg, Bg）。假定私人收益Bg是扣除努力之后的净收益，如果在第一期选择低努力el，则产出为（0, 0）。在此情况下，政府面临的选择，或者中止项目，使产出结果为（0, 0）；或者注入补贴1来拯救该项目。若采取拯救策略，第二期产出将是（Rp, Bp）。若政府拯救后Rp=0，假定Bp＞Bg＞0，即坏项目如果知道政府会拯救它，宁愿付出低努力（而得到扣减努力成本后的高于Bg的净收益）；相反，如果它预期政府会中止项目，则会有动力实行结构重组。

Qian（1998）等的研究发现，集权制政府存在着软预算约束。假定社会总资本量是既定的，即，但是资本在地区之间完全流动，因此，存在着一个客观的财政竞争模型。第一期，政府收入来源是税收收入Ti，而财政支出表现为企业补贴金Si，公共基础设施投资Ii和地方性公共产品Zi。在Ti-Si=Ii+Zi=Ei的预算形式下，政府如果中止坏项目，就不会产生企业补贴Si，政府基础设施投资Ii和地方性公共产品Zi将会以最佳的方式选定，也会产生理想的社会福利。然而，由于；同时，假如政府不拯救坏项目，那么，在第二期将会损失Bp，而不拯救的收益取决于。不拯救企业的事后成本高于事后收益。由于Bp＞，政府存在，可以从拯救坏项目中获利，必然以企业补贴的形式拯救，不会出现硬化预算约束的状况。因此，在集权体制下，由于中央政府与企业的动态博弈，必然导致软预算约束的存在，硬化预算约束以提高效率的可能性很小。

（二）财政分权与预算约束

在事权—税权完全统一的情况下，财政分权可以硬化预算约束。承接上面的假设前提，Qian（1998）等进一步提出假设，即存在着理想化的财政分权，地方政府负责辖区范围内的公共支出，同时负责征收本地区所有的税收，存在着内部化的成本—收益预算机制。如果赋予地方政府这种权力，那么地方政府要促进社会福利优化，就必然导致基于提供公共基础设施和公共产品服务的地方性竞争，即会将外资从其他地区吸引到本地区来。

虽然吸引资本的财政竞争也是零和博弈，但是对于地方政府而言，竞争改变了激励机制。地方政府首先考虑如何在约束条件条件下，尽量扩大公共基础设施和公共产品服务的规模以满足好项目的高努力经营。基础设施和公共产品服务的边际收益越大，则拯救辖区内企业的机会成本就越大。地方政府为了获得区域竞争优势，存在扩大公共基础设施和公共产品服务规模的偏好。一方面，硬化了政府对（国有）企业的约束；另一方面，由于财政竞争导致了资源配置过多向公共基础设施和公共产品服务投放的扭曲。财政分权后的地方政府需要在这两方面进行权衡。

在事权—税权不完全统一的情况下，财政分权可以出现地方政府预算约束软性和硬化企业预算约束的结果。在局部财政分权情况下，地方政府仅拥有部分税权，而中央政府保留部分财政收入，以拨款方式分配给地方政府。在此情况下会产生两种结果。从中央与地方政府层面看，地方政府可能为争得拨款而相互竞争，试图比其他地方政府获得更多的拨款。地方政府所采取的策略一方面扩大对基础设施建设和公共产品服务的投资，进一步造成资金短缺和资源配置的扭曲，以吸引更多的中央拨款，导致地方政府预算约束软性；另一方面存在着向企业课税、以争取更多资金来源的倾向。

（三）硬化预算约束与制度运行效率

实践上，财政分权所导致的政府间职能交叠的复杂性可能非常之大，其与地区经济发展的关系已经超出了模型的分析结果。值得一提的是，财政分权对预算约束的硬化不仅需要完善的体制性，运行效率也是十分重要的因素。财政分权与经济效率的关联度，一方面体现在经济数字上，在经济转型国家尤为明显，竞争指标在评价官员业绩即在决定他们的仕途晋升方面起着重要作用（热若尔·罗兰，2002）；另一方面，制度的运行效率也会对财政分权是否促进经济增长予以反馈。“硬化预算约束”更多地被看成一个纯粹的政策变量或者作为外生政策变量的一个直接的选择。“政策制定人决定硬化预算约束，宣布政策之后，硬化预算约束就会出现”并不可信。关键问题不是硬化预算约束的选择，而在于是否具备硬化预算约束的制度条件。硬化预算约束不是一种简单的直接政策选择的问题，而是以制度设计和制度运行效率作为附加条件的结果。

第三节 财政分权与地方经济发展

经济学通常以研究地方财政在公共服务过程中的工具作用为视角，分析其在实现资源配置优化和促进社会福利改善方面的作用。Tiebout, Oates以及Qian等，从经济的“局部”出发，分析了财政分权与地方经济增长的关系，也提供了一个比较理想的范式和结论；然而就一般性而言，财政职能以及分权之后的政策倾向则宽泛得多，某种意义上已经超越了单纯的经济学研究内涵，而涉及社会、政治以及其他因素。

一 公共产品供给与财政分权治理

经济研究的一个重要部分锁定于政府如何参与市场经济以解决资源配置合意性和纠正市场失灵。福利经济学通过规范分析方法认为，虽然在一定假设条件下，帕累托效率的资源配置会出现比较合意的结果，自由企业制度在提供商品和服务方面“具有惊人的生产性”（Rosen, 2005）。但是，由于理想状态下社会成员无法表露其偏好；社会福利函数中不同社会价值判断标准也会导致选择结果偏离契约曲线。因此，即使经济能够产生帕累托效率的资源配置，但是为了实现“公平”的效用分配，政府干预也是必要的。不仅如此，对政府与市场的研究还关注由于市场影响力和市场不存在导致的失灵问题，表现为垄断、外部性等具体内容。虽然政府具有弥补市场失灵的条件，但是市场决定的资源配置不完善并不意味着政府可以做得更好，政府的有限理性、不完全信息等导致的交易成本也会产生并体现在管理体制、决策机制等方面。政府与市场孰优孰劣并无定论，二者都有缺陷。然而，二者之间并不完全对立，甚至可以相互补充，吸收对方的优势以改进自身效率。

政府职能得以实现不仅体现一般性的公共产品供给，更主要在于如何有效率地满足区别于地区、偏好以及其他方面的差异性需求。建立在假设前提下的社区“集体支付意愿”通过成本—收益的衡量满足公共产品均衡。在福利经济学框架内，问题的关键在于集中抑或分权更有可能使社会福利最大化，也就是单一政府与多级政府的制度选择。制度与经济发展具有明显的互动关系，一方面，制度会影响经济发展的水平与速度；另一方面，经济发展常常导致制度的变迁。随着经济社会的发展，新古典经济学强调的单一中央政府可以在资源禀赋既定前提下实现公共产品供给和社会福利最大化的观点已经愈发显得形单影孤，更多国家选择了中央与地方多级政府基于资源配置优化和福利目标得以实现的事权与财权协调的体制模式与治理结构。制度的选择受制于国家的发展战略，财政制度变迁与财政体制同样也内生于经济发展与发展战略。

二 财政分权与经济增长：观点评述

在财政分权与经济增长的关联度方面，争议颇多。在福利经济学的框架内，主要问题在于集中制还是分权制更有可能使社会福利最大化（Rosen, 2005），在此方面，并没有形成一致意见。

一些观点认为，财政分权是一种切实可行的制度，允许地方社会自行决策，可能会增进地方公共产品提供效率。林毅夫、刘志强（2000）利用了中国省级数据来估算自20世纪80年代开始的财政分权对经济增长产生的作用并发现，在控制了同时期其他各项改革措施的影响后，财政分权提高了省级人均GDP的增长率。这与其财政分权可以提高经济效率的假说一致。另外，发现农村改革、非国有部门的发展以及资本积累也是推动中国经济在研究时间跨度内迅速增长的关键因素。Shah and Qureshi（1994）认为，当地方官员承担提供公共产品和服务的责任时，他们也就处于当地居民更严密的监督之下，从而更有动力去行使他们的财政职能为公众谋求最大利益。史宇鹏、周黎安（2007）认为，中国的经济改革始于放权，尤其是对地区的放权。他们以计划单列为例，研究整体性行政放权对经济效率的影响并通过构造省内和省外城市的对比组来估计计划单列的因果效应。并认为，总体上，放权确实有助于计划单列市提高其经济效率。Jin, Qian and Weingast（2005）等的研究得出了相同的结论。

与此相反，一些学者通过研究发现，鉴于多种原因，财政分权对于经济增长的支持还是不确定的，甚至在某些方面的表现成为抑制经济效率的根源。姚洋、杨雷（2003）认为，财政分权在多大程度上可以解释研究期内的高速经济增长，至今还是一个未知数。可以肯定的是，研究期内的高速经济增长是许多因素共同作用的结果，财政分权如果有作用，也仅仅是原因之一。中国的财政分权是在一个制度供给失衡的环境中进行的，其结果未必是好的。这个失衡表现在三个方面，即财政分权没有法律保障、财政分权和行政垂直集权矛盾以及分权制度安排本身不规范。陈抗、Hillman和顾清扬（2002）认为，中央与地方政府分配财政资源的不同方式会引起地方政府的利益机制和行为的重大变化。通过构建一个中央与地方政府的博弈模型，并且采用省级数据来说明在20世纪90年代中期伴随分税制而来的财政集权如何加剧了地方政府从“援助之手”到“攫取之手”的行为转变。研究发现，虽然中央政府从财政集权中受益，预算收入和经济增长速度确因地方政府的行为变化而显著下降。Zhang and Zou（1998）的研究发现，财政分权不支持地区经济增长。周黎安（2004）认为，由于地方官员晋升竞争是一种锦标赛式的零和博弈，受官员任期等因素影响，地方官员的政治晋升激励可能使得官员主导性的投资过度进入某个行业或项目，甚至进行“恶意竞争”。陈健（2007）认为，财政联邦制的一个潜在消极后果是地方政府竞相从事高风险投资项目等脱离中央监管的非正式财政活动，从而引起预算软约束，并导致政府债务的积累。如果地方政府都这样做，就会形成“太多而不能惩罚”的局面。郭旭新（2007）从对不同参与者的博弈过程及其约束条件的分析入手，对经济转型中财政分权化与经济稳定的关系进行了理论探讨。由于信息不透明以及缺乏有力的预算约束，经济转型过程中财政分权化导致了地方政府某些不合理的投资行为。这些负面影响并非财政分权化改革本身导致的必然结果，而是由分权化过程中未能建立相应的配套制度所引起的。M. Keen and M. Marchand（1997）等的研究也得出了相似结论。

三 财政分权改革以来地方收入差距分析

财政分权是否在平抑地区差异上发挥作用也没有一致意见。目前主要存在两种观点，一种认为，财政分权促进了区域之间的分配；另一种则持相反的观点。

支持的观点认为，财政分权在促进区域分配公平上发挥了积极的作用。沈坤荣、付文林（2005, 2006）通过对中国省际税收竞争增长绩效的格兰杰因果检验显示，公共服务水平对地区经济增长率具有显著的促进作用，并且地方政府的征税努力与其财政充裕状况直接相关。杨汝岱、朱诗娥（2007）等支持这种观点。他们利用中国社会科学院经济研究所收入分配课题组分别于1995年和2002年进行的城乡家庭与个人调查的微观数据，考察居民边际消费倾向与收入水平之间的关系。实证表明，相对于低收入阶层和高收入阶层，中等收入阶层的边际消费倾向最高，缩小收入差距不仅有利于解决社会公平与公正问题，而且有利于扩大消费需求，拉动经济持续增长，同时实现“公平”与“效率”两大目标。

Brown和Jackson（2000）认为，尽管分权政府的配置职能可以提高效率，但是中央政府最有能力把地方政府实行稳定政策和再分配政策时产生的外在性内在化。斯蒂芬·贝利（2006）认为，地方政府倾向于强调服务产出的数量而不是质量，而且，涉及服务质量问题的灵活性、选择性及其他方面的问题几乎无人关注。有些学者认为，财政分权导致政府对经济增长的影响在公共产品供给结构、时间、地区甚至行业类型等方面存在差异。张晏、龚六堂（2005）发现，中国的财政分权效应存在显著的跨时差异和地区差异，认为分税制改革后各级政府之间政策协调能力的加强是促进财政分权积极作用的重要原因之一；同时，体制变革的因素、转移支付的设计和政府财政支出的构成也影响了财政分权与经济增长之间的关系。张晏、夏纪军（2007）通过一个不对称资本竞争模型分析地区竞争对市场化进程地区差距的影响，并讨论了地区间市场化进程趋同的可能性。如果地区间技术水平差距过大，地区竞争不仅导致不发达地区非国有经济发展滞后，而且抑制不发达地区国有经济的市场化改革进程，导致地区间市场化进程差距的扩大。

四 均衡发展：财政职能与分权化治理

（一）代理人角色：经济发展中的地方财政

地方财政职能是财政基本职能的一个子集。按照Musgrave（1959）的研究，财政职能主要体现在资源配置、收入分配和社会稳定三个主要方面。首先，有效配置资源是经济的重要组成部分，而资源配置的核心是效率问题，效率问题又是资源的使用方式和使用结构问题（陈共，2007）。市场经济体制下，市场在资源配置中起基础性作用，具备充分竞争条件的市场，会通过价格与产量的均衡自发地形成一种资源配置的帕累托状态。但由于市场失灵，市场自发形成的配置，不可能实现最优的效率状态，因而需要政府介入和干预，以更加合理而有效地利用社会资源。其次，市场自发运行的结果所呈现的收入、财富和福利分布，经常和社会认同的公正标准相悖，造成分配不公平，使社会公众难以接受，这样，客观上要求有一种实现公平的再分配机制。财政既参与由价格形成的起始阶段的要素分配，又参与要素分配基础上的再分配，在社会产品分配和再分配过程中都发挥了不可替代的作用。最后，财政还承担着保持社会稳定的职能。

地方财政承担着发展辖区内经济的职责。地方政府的特征在于它们在地方性判断尺度这一认识中所处的位置，而不在于众多的次中央一级机构之间显著的类别划分。传统经济观点认为，地方政府只应该被限制在资源配置上，即如何纠正市场失灵，而地方政府对分配和稳定职能的追求可能导致无效率。地方政府可以代表中央政府承担干预（管制）职能，也可以不承担这一职能（斯蒂芬·贝利，2006）。Qian等的研究通过引入公共选择和委托—代理关系，深化了财政分权在促进地方经济发展中的作用。财政分权可以硬化预算约束，促进社会福利的提高。可以认为，在分权化治理过程中，地方财政处于双重委托—代理关系中。一方面，作为本地区选民（企业和居民）的代理人，承担着优化本地区资源配置和稳定社会的职能；另一方面，作为中央政府（财政）的代理人，承担着辖区范围内分配公平化和福利提高的职能。

（二）财政分权与地方经济发展

经济发展是地区多元化的变化过程，不仅包括经济增长、生产率的提高，还包括不平等和贫困的减少或消除，也包括社会结构的变迁以及大众心态的改变等。概括而言，发展是改进生活质量的过程，其基本目标是满足基本需要、提高人类尊严、扩大选择自由（毕世杰、马春文，2004）。对于地方性经济发展，不仅包括经济增长率的提高，还要关注人均收入水平的显著改善，以及与此相关的经济结构、工业（城市）化水平以及消费结构的调整等。人类追求发展的本性不仅体现在追求财物的增长，还更多地关注收入与成就之间、现实与可能之间、拥有财富多寡与按照自己的意愿享受生活的能力之间的关系。也就是说，更应该认真地思考经济社会发展和进步、效率与公平的合理搭配等诸多方面。

概括地讲，经济发展中的效率和公平是辩证统一的。首先，效率和公平存在着对立关系，提高一方要以降低另一方为代价。财政效率的提高以牺牲一定的公平为代价；相反，政府财政政策建立的再分配机制和社会保障机制，会导致效率损失。其次，效率和公平也存在统一性。财政政策不能只强调效率而忽视公平；反之亦然。如果切断效率和公平的联系，就会既无效率，也无公平。最后，效率与公平存在着地位的相互转换。二者虽然同样重要，但是在不同经济发展状况下、同一国家不同发展阶段，应该有所侧重。实现经济和社会的协调发展，经济发展层次随着整个社会的效率与公平的不断转化逐渐从低级走向高级。

中国财政分权体制改革需要在多重利益博弈中兼顾效率和公平。近些年来，中国的“渐进主义”和“试验”（即实事求是）的经济转型（庄宗明，2005）已经取得了阶段性的成就。但转型是机遇和挑战并存的发展过程，伴随经济体制改革的不断深化，势必触及既得利益者，同时也可能存在某些被忽视或者暂时无法兼顾的利益群体，所凸显出来的利益冲突和矛盾也是毋庸回避的。马克思认为，社会经济活动“首先是为了经济利益而进行，政治权利不过是用来实现经济利益的手段”。市场经济推崇对利益的追求，既存在着对不同利益的追求，也存在着如何处理好不同利益群体相互关系的问题，而这些正是促进经济不断发展和推动社会进步的关键。只有正确认识和处理不同利益群体、利益结构等相关内容，才能真正实现社会经济的和谐与进步。财政分权体制改革作为经济调控的主要杠杆，合理协调中央与地方、地方政府与企业的关系，在经济转型中“相机选择”，在促进经济发展过程中实现资源优化、促进公平分配以及维持社会稳定。