前言 完善社会政策 建构社会中国

新的政治话语

自2012年11月中共十八大以来，“美好生活”“人民福祉”“公平正义”“社会政策”等概念在我国广泛流行，成为重要的政治话语。2012年11月15日，在当选为总书记后的首次记者见面会上，习近平同志饱含深情地谈论“美好生活”。他指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。习总书记的讲话深刻揭示了我国经济社会发展的根本目的就是让人民过上美好的生活。

2013年4月5日，国家主席习近平在俄罗斯圣彼得堡举行的二十国集团领导人第八次峰会第一阶段会议上作了题为《共同维护和发展开放型世界经济》的发言。他在发言中指出，“宏观微观经济政策和社会政策是一个整体，各国要用社会政策托底经济政策，为宏观微观经济政策执行创造条件”。这是我国领导人首次在国际层面阐述“社会政策托底”这一重要观点。

2013年4月25日，中共中央政治局常务委员会召开会议，研究当前经济形势和经济工作。会议提出，面对新形势，要按照稳中求进的要求，未雨绸缪，加强研判，宏观政策要稳住，微观政策要放活，社会政策要托底。这是我国最高领导层首次在国内提出“社会政策托底”的重要观点。这一新的提法，揭示了在全面深化改革的过程中社会政策与经济建设的关系，也突出了社会政策对我国社会稳定发展的重要意义。在2013年7月30日召开的中共中央政治局会议上，新一届领导班子再次重申“社会政策托底”这一重点观点，并指出了要“坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底，努力实现三者有机统一”。

2013年10月7日，国家主席习近平出席在印度尼西亚巴厘岛召开的亚太经合组织（APEC）第二十一次领导人非正式会议并发表重要讲话。在讲话中，习近平主席再次阐述了“社会政策托底”的观点。他指出，“要防范风险叠加造成亚太经济金融大动荡，以社会政策托底经济政策，防止经济金融风险演化为政治社会问题”。

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》，进一步突出了“公平正义”“人民福祉”等重要概念。《决定》指出，全面深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”，要“建立更加公平可持续的社会保障制度”，要“促进共同富裕”，要“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。《决定》虽然没有使用“社会政策”概念，也没有提及“社会政策托底”观点，但是，如何增进人民福祉，如何更好地保障和改善民生，如何实现美好生活，如何促进社会公平正义，如何促进共同富裕，如何让发展成果更多更公平地惠及全体人民，这些问题实际上都与社会政策的改革和发展密切相关。

社会政策及其内在冲突

制定并实施社会政策是现代国家的主要职能，也是国家治理现代化的重要手段和工具。作为一个概念，“社会政策”既指各国政府制定和实施的各项具体社会政策，又指研究这些社会政策的一门学科，也就是“社会政策学”。作为一门独立的社会科学学科，社会政策学成熟于20世纪下半叶。从定义上讲，社会政策学是关于人类福祉的研究，它研究的是人类福祉所必需的社会关系，以及可能增进或损害人类福祉的体制。从历史上看，社会政策是工业化的结果，是工人阶级政治动员的产物。从功能上讲，社会政策是推动市场经济发展的重要条件，也是驯服市场的重要力量，甚至可以说是推动人类从野蛮走向文明的重要保障。没有好的社会政策，就不会有成功的市场经济。从公众的角度看，社会政策与每个人的个人生活和日常生活密切相关，事关我们如何实现美好生活。美好的生活需要医疗卫生和教育这些必不可少的服务，需要工作这样的生存手段，需要爱情、亲情、安全这些无形但重要的东西。没有这些东西，就谈不上美好生活，谈不上人类福祉。因此，社会政策关心的主要就是如何去安排这些对人类福祉有重要影响的事务。

就国家而言，社会政策本身一直存在着一个内在的冲突：一方面，从“需要满足”的角度看，为了更好地满足个人的需要，社会政策应该尽可能地方化。一般来说，越接近基层的决策越能贴近个人的实际需要。换言之，地方化的社会政策决策具有信息优势，更接地气。另一方面，“地域正义”则要求一个国家之内不同地方的公民在基本公共服务和社会权利方面应该得到大体同等的待遇，不会因为地方经济发展水平与地方财政实力的差异而出现很大的差别。换言之，前者要求社会政策的地方化、个别化，后者要求社会政策的一体化、普惠化。要在中国这样人口众多、地域辽阔的超大型国家消除社会政策的内在冲突，绝非易事。

在我国，传统的城乡分割一直影响着社会政策和社会保障制度的发展。经济改革虽然推动了我国城乡的经济发展以及一定程度上的经济整合，但是，社会整合却没有得到相应的推进。农民工问题的出现就是城乡社会整合失效的表征。我国社会政策不仅存在着巨大的城乡差异，而且存在着明显的地方化倾向，各地社会福利水平差距极大。可以说，一个城市、一个区县就有一套社会政策体制。以往在计划经济体制下，城乡流动、跨地区流动程度低，因而跨越地方政府辖区边界而异地生活的人很少。现在，到处都是流动人口，在很多地方，特别是一些沿海城市，甚至出现了外来人口超越本地人口的倒挂局面。而这些占多数的异地而居的人口却被排斥在当地的社会福利和服务体系之外，使得社会福利的地域不平等和地域不公平问题日益突出。

一国之中不同地区的福利差异，或者说福利国家福利供给的空间差异，是社会政策和福利国家研究中的一个重要主题。地域公平和地域正义是用来考察福利国家空间维度的两个主要概念。不同于传统福利分配研究中以社会阶层、性别为角度，地域公平关注福利国家的地理背景，提供了空间研究的角度。地域正义强调在待遇方面的横向公平，认为每一地区都应当依据需要的水平来提供福利，即不论在哪个地区，相同的需要应当得到相同的满足，对需要分配的比例应当在每一地区相同，而非主要考虑各地的税收贡献和财政状况等因素。除了需要机会相等，地域公平的内涵和规则也有多种“平等”含义的目标，包括各地区的投入相等、对相同需要的投入相等等。

由于我国地域辽阔，城乡和区域间发展不平衡，加上户籍制度的分割，我国的社会政策一直存在着地方化的特色，导致各地社会保障具体制度和实际福利水平存在着明显的差异。从全国层面看，城乡之间、地区之间、劳动力内部与劳动力外部之间存在差异，而且这种差异在城市或区县层面也得到小规模的复制。换言之，我国的社会政策体制和社会福利制度安排存在着严重的“地域不公平”和“地域不正义”。可以说，从社会政策和社会福利的角度看，不存在一个统一的“中国”，也不存在统一的“中国人”的身份，而只有以城市或县区为单位的基于户籍制度的居民个体，如广州人、东莞人等。

在改革开放最初的二十多年，随着中央政府在社会保障和社会福利中角色的弱化甚至退出，以及地方社会政策创新的强化，各地社会保障制度安排和福利水平的差距进一步扩大，福利的地方化趋势更加明显。如果说在20世纪90年代之前我国社会福利制度主要是一个“以全国疆域为经、城镇/农村界线为纬的二元式社会保障体系”的话，那么，90年代之后，随着社会政策的地方化，我国出现了众多的“以地域为经、不同社会（职业）身份类别为纬的新形态多元式社会保障体系”，也就是进一步碎片化的社会保障制度。

长期以来，我国地方政府一直承担着实施社会政策、提供社会福利与服务的责任，这种情况自20世纪90年代中期分税制实施以来，尤为突出。而各级地方政府由于财政状况各不相同，提供社会福利与服务的能力各不相同，因而在全国形成了以地方行政区域为边界的众多分散的“福利地区”，导致社会意义上的中国进一步碎片化。随着福利地区的出现，我国的公民身份呈现以地域为基础的新的空间分割。如果说在计划经济时代，我国公民身份界定分割为“城镇居民/农村居民”，那么，在福利地方化的趋势下，我国公民身份界定为以“本地/外地”为主轴、更多元的区分。在GDP的地方政府竞争中，地方政府关心的更多的是如何吸引外来投资，促进本地经济增长和地方财政收入的提升，而不是为本地居民提供福利与服务。这种情况与全球经济竞争中各国政府竞相压低劳动成本和降低环保标准的“向下竞争”一样，地方政府缺乏提升居民福利与服务的动力，其结果是普遍的公共福利与服务提供的不足。

“社会中国”概念及其意义

我国福利地区化发展中也存在另一种情况。一些富裕地区的政府，尤其是在沿海发达地区，以及一些资源丰富的内地市县，在改善民生、加强社会建设的政策感召下，大力推进本地的社会保障制度建设，特别是推进城乡统筹、城乡一体的社会保障制度建设，为本地居民提供不分城乡户籍区隔的社会保障制度。这些努力的结果是形成了若干具有整合意义的“福利地区”。例如，在东莞，不仅实现了一个制度覆盖所有人的基本医疗保障制度，而且也建立了城乡一体的社会养老保险制度。换言之，东莞已经建立起一个以东莞市辖区为边界，以东莞地域身份为本位的，具有福利国家性质的“福利地区”。

整合性的“福利地区”的形成，是在一定的地域范围内建立了统一的社会福利制度，这种不分户籍身份、不分职业群体的社会福利制度有利于形成“地域公民身份”。这种“地域公民身份”无疑是形成全国性的公民身份的一个重要起点和基础。然而，在地级市或区县一级形成的地域公民身份其空间范围过于狭小，而且在地方政府的政策创新下只会产生越来越多样化的地域政策。而多样化的地方政策的发展与固化，不利于建立统一的全国性的政策体系。因此，从长远来看，为了推进这种地域公民身份在空间上的不断扩张，进一步缩小社会福利服务的地区差距，实现全国意义上的基本公共服务均等化，我们还需要在社会政策发展中建构起更为宏大的视野。本书认为，我国社会政策和社会福利发展的宏大视野和愿景是建构“社会中国”。

所谓“社会中国”（Social China），其着眼点就是中国整体的社会体制与社会模式，特别是社会政策体制与社会福利模式。与经济中国、政治中国这些概念一样，“社会中国”是对中国社会福利模式的历史、现状以及未来的高度抽象。“社会中国”既是一个具有时间/历史内涵的概念，也是一个具有空间内涵的概念。它既指涉具体的社会福利和服务的提供，更涉及抽象的公民社会权利的建构。因此，“社会中国”概念涉及时间（历史）、空间、制度和理念四个维度。透过“社会中国”概念，我们可以回顾中国社会发展（主要是社会保护制度）的历史，分析其现状，展望其未来。

从历史维度看，“社会中国”为我们审视自新中国成立以来我国社会政策、社会福利和社会权利的演变与发展提供了新的视角。在这一视角下，我们可以看到自1949年以来的中国社会政策发展呈现三个阶段：前改革阶段、20世纪80～90年代的改革阶段，以及2002年以来的新阶段。在这三个阶段，由于国家在社会福利和服务中的角色变化，“社会中国”呈现不同的图像。在前改革阶段，国家在社会福利与服务中扮演着“垄断者”角色，在城乡分割的制度背景下，呈现二元“社会中国”特征。在20世纪80～90年代的改革阶段，为了配合经济发展，国家从社会公共服务中全面退却。随着国家的“退却”，教育、医疗等基本公共服务领域出现了市场化、产业化的趋势。从二元社会结构派生出来的庞大的流动人口群体基本上没有成为社会政策的目标群体，他们游离在城市与农村之间，得不到任何社会保护。相应的，二元“社会中国”的格局进一步分化，呈现三元（农民工是第三元）“社会中国”的特征。进入21世纪后，党和政府充分认识到经济增长与社会发展不平衡的危机和后果，开始调整国家职能，出现了把国家带回社会政策领域的趋势，为建构统一的“社会中国”带来了希望。

从空间维度看，“社会中国”凸显了观察中国社会政策和社会福利制度的空间视角。在“社会中国”的透视镜下，我国社会政策的空间不均衡、“地域不正义”一览无遗：从计划经济时代的城乡差距和“一国两制”（城乡两个不同的社会政策体系），到改革开放时代不断加剧的城乡、区域、阶层差别和“一国多制”（每一个县级行政区都有自己封闭的社会政策体系）。“社会中国”的视野让我们可以更清晰地看到中央政府与省级政府在社会政策领域中的“孱弱”角色。正是这种孱弱，导致我国社会政策的过度去中心化和分散化。“社会中国”的视野将有助于唤醒中央政府和省级政府在社会政策领域“沉睡”的角色，推动社会政策的再集中化。

从制度维度看，“社会中国”其实关注的是中国统一的社会政策体系和统一的社会保护制度的建立。“社会中国”概念凸显了中国在社会领域，特别是在社会福利制度中缺乏整体性的一面，也就是我们常说的社会保障制度“碎片化”。在计划经济年代，基于户籍制度、单位制度和人事档案制度，我们建立了类似等级制的社会保障制度；在改革开放年代，虽然单位制度已经瓦解、户籍制度已经松懈，但是基于户籍身份、职业身份和地域身份的碎片化社会保障制度依然存在。人口的大规模流动与社会政策的地方化二者的并立，更深刻地彰显了我国社会保障制度的碎片化。有鉴于此，“社会中国”倡导建立一个在全国范围内，可以跨越城乡、区域，具有制度空间整合性的社会保障体系。

从理念维度看，“社会中国”背后的理念就是要建立统一的社会公民身份。按照马歇尔（T. H. Marshall）的观点，公民身份中的社会权利可以称为社会公民身份或社会公民权利，包括从某种程度的经济福利与安全，到充分享有社会遗产，并依据社会通行标准享受文明生活等一系列权利，其核心在于公民普遍享有国家提供的完善的社会保护。长期以来，我国的社会政策设计只有户籍身份和职业身份意识，缺乏社会公民身份意识。这种理念上的滞后，导致我国社会保障制度的碎片化。而“社会中国”所倡导的，就是要建立一个以社会公民身份为基础、以满足公民基本需要为目的的完整的社会政策体系。

在21世纪提出“社会中国”的理念不仅具有现实的必要性，而且具有现实的基础。自中共十七大以来，随着国家在社会政策领域角色的强化，我国社会政策出现了一些令人惊喜的发展：首先，中央政府加大了在教育、医疗、就业、住房等领域的投入，中央政府的社会政策功能明显强化；其次，一些地方政府，特别是沿海发达地区正在全力推动打破城乡隔阂、职业分割的社会保障制度，出现了具有地域公民身份特色的福利地方化；最后，随着城乡免费义务教育的全面实现、全民医保制度的确立、普惠型社会福利制度的建设，以及社会保障制度城乡统筹的推进，以公民身份为本的社会政策体系初露端倪。而这一切都有利于打破长期以来存在的城乡分割、职业分割、地域分割的碎片化社会政策体系，推动社会意义上的统一的“社会中国”的形成。

本书主要内容

全书共包括五篇十五章，在“社会政策扩展”与“构建‘社会中国’”的主题下，探讨了中国社会政策的历史演变、当下的发展，以及未来的趋势。本书涉及了中国社会政策的主要方面，既有对基本概念的辨析，又有对具体制度的评估；既有对政策变迁的梳理，又有对政策发展的描述；既有关于全国性政策的宏观评述，又有关于地方经验的深入剖析；既有经验材料的总结，又有抽象理念的阐述。具体来说，本书内容包括中国社会政策的历史变迁和最新发展、社会政策支出的概念和水平、社会保险制度改革、社会福利服务、社会管理体制改革，以及幸福广东建设。可以说，这是一本尝试从宏观与微观、从实证与经验维度全面描述我国当代社会政策发展的著作。

第一篇的主题是中国社会政策的演变，主要内容包括：从学理角度梳理了中国的社会政策概念和社会保障概念，以及二者之间的关系；从历史的角度分析了我国社会政策的演变过程，提出了划分我国社会政策发展过程的几个阶段；重点分析了2003年以来我国社会政策的发展，提出了中国“社会政策扩展”的概念；从社会政策学的视角评估了我国社会保障制度发展的成就和存在的问题，并指出了我国社会保障制度建设中存在的“八重八轻”现象，主张以社会政策的理念来扩展和充实我国的社会保障制度。

第二篇的主题是社会支出。社会支出是量化的社会政策。本篇主要内容包括：利用国际文献，梳理了社会支出概念及其指标体系，并讨论了它们在中国的适用性；从学理上分析了社会支出和社会保障支出的区别与联系，并结合国际经验及我国社会保障制度的发展，尝试建构中国的社会支出指标体系；以广东为例，分析了社会保障支出的地区差异，尝试提供分析社会保障制度的空间维度。

第三篇的主题是社会保险，主要内容包括：从政策科学的角度，梳理了我国养老保险政策的历史演变，指出了我国养老保险制度的发展具有“渐进与突变”的双重特点；在个案研究的基础上，分析了东莞地域社会保障制度发展的动力与局限，揭示了在社会保障制度碎片化的状态下，地方创新与中央政策之间的张力；在比较研究的视角下，对东莞与神木的医疗保险制度进行了分析，指出了两者之间的异同，在此基础上分析了地方社会政策创新的动力与挑战。

第四篇的主题是社会服务，主要内容包括：从学理层面，分析了社会服务与福利国家的关系，梳理了西方福利国家的社会服务概念与内容，并分析了它们对我国社会保障制度发展的启示；在经验研究的基础上，对我国近年发展起来的政府购买社会服务实践进行了分析评估，指出了我国服务购买中存在的问题及原因；以广州为个案，分析了社会服务的发展及其特征。

第五篇的主题是社会管理创新与幸福广东建设，主要内容包括：在文献研究的基础上，梳理了理解社会管理及其创新的五种途径，即社会控制途径、社会政策途径、公共服务途径、社会组织途径和国家建设途径，分析了不同途径的政策方向和可能的实践结果；从社会政策学的角度，提出了社会管理体制改革的新思路；针对广东省大力倡导的“幸福广东”建设，提出了社会政策学的解读，认为应该把幸福广东建设与社会政策发展有机结合起来。

最后部分是结语，在总结我国社会政策发展的基础上，指出我国的福利国家正在成长之中，要重新认识福利国家概念，只有福利国家的成长才能真正推动我国走向公平公正的社会建设之路。

作者在本书中提出的主要观点有以下几个。

（1）21世纪以来，我国正在经历前所未有的急剧的“社会政策扩展”，中国“福利国家”开始成形。

（2）要借鉴市场经济国家普遍使用的社会政策概念来扩展我国的社会保障概念，让社会保障概念和社会保障制度更具包容性，进而完善我国的社会政策体系，推动中国特色社会主义福利国家的建设。

（3）要在经济发展的基础上，稳步提升我国的社会支出水平，缩小收入差距，增进人民福祉。

（4）社会政策是推进社会治理模式创新的重要途径，要以社会政策引导我国社会体制创新。

（5）要鼓励地方政府以地域公民身份为基础，发展统筹城乡的社会保障制度，扩大公民社会权利。

（6）一个完善的社会保障体系既包括经济保障也包括社会服务，要通过培育社会组织，大力发展社会服务。

（7）要在完善社会政策体系的基础上，发展中国特色的福利国家制度，提升人民的尊严感和幸福感。

总的来看，本书研究的主要内容，如中国社会政策的演变与特征、社会政策与社会保障的概念内涵和相互关系、中国社会支出的概念与水平、社会服务和公众福祉的发展，以及社会管理创新与幸福建设等，都是当前我国社会政策发展面对的主要问题，也是未来相当一段时间需要学术界同仁下大力气进行深入研究的问题。

需要指出的，本书只是作者近年来研究中国社会政策与社会发展的一些初步成果。由于作者水平所限，“社会中国”“中国特色福利国家”等重要概念还缺乏有理论深度的系统分析和论证。因此，希望自己能在后续研究中，结合中国社会政策的发展实践，从社会政治哲学、政治经济学等角度，深入系统地论证这些概念和观点，为增进人民福祉和实现美好生活略尽绵力。