第四篇 社会服务

第十章 社会服务与福利国家：对我国社会保障制度的启示

我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。中共十七大报告明确指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，满足广大社会成员的基本需要，是现阶段解决我国社会矛盾的必然要求。

一个完整的社会保障（福利）体系，既需要为民众提供基本的经济福利（benefit-in-cash），又需要提供各类“个人导向”的具体服务（service-in-kind），也就是社会服务（personal social services）。社会服务，也称社会福利服务、个人社会服务或社会照顾服务（social care），是西方国家公共服务的重要内容，也是福利国家的重要组成部分。然而，在我国，由于缺乏社会政策学术传统和政策实践，长期以来，社会服务作为一项重要的人类服务或公共服务，不论是在概念上还是实践上，一直都没有得到足够的重视。在很长时间内，我国社会保障的政策重点一直是社会保险，社会服务则没有提上重要政策议程。在政策实践中，社会服务被理解为民政系统中的社会福利事业。在社会服务问题上存在的这种局限性，严重制约了我国社会保障事业的发展，不能适应不断变化的家庭结构、人口结构和社会经济转型的需要。

社会服务是公共服务中最人性化的一种服务，它关心个人如何应付人生中可能遭遇的各种各样的困难（Baldock, 2003）。每个人在自己从出生到死亡的人生历程中都需要社会服务。随着科学发展观的落实、服务型政府建设的推进，以及普惠型社会福利制度的建设，我国急需在完善社会保险和社会救助制度的同时，积极推广和普及社会服务概念和实务，大力发展社会服务，并且确立社会服务在我国社会保障体系中的战略地位。

一 社会服务概念

在社会政策和福利国家的英文文献中，有三个与服务有关的常用概念，即human services, social services和public services。一般来说，public services（公共服务）这个概念比较宽泛，一般泛指政府及公共部门的职能，而social services（社会服务）则比较具体和专门，通常指的是除教育、医疗、住房和社会保障等基本公共服务之外为有特殊需要的个人，尤其是为弱势群体提供的具体服务，如老人服务、残疾人服务、青少年服务等，也就是社会服务。human services一词的使用，可以超越前述两个概念的边界，不过，它似乎没有适切的中译，按字面意思，可以把它译为“人类服务”。它的内容包括“社会服务”和“公共服务”两方面的内容，而且可以与“人类需要”（human needs）相对应。

在西方，社会服务是现代福利体系中最古老但也是规模最小的成员，其源头可以追溯到前工业社会中通常由教会和神职人员提供的施舍和照顾工作，到第二次世界大战后，这些工作大部分由国家接管（Baldock, 2003）。在英国，最早使用“社会服务”一词的是英国伦敦政治经济学院社会行政学系教授理查德·蒂特玛斯（Richard Titmuss）。1951年，蒂特玛斯第一次把“社会服务”作为一个学术词语提出来。他认为，社会服务和以现金支付的社会保险是截然不同的概念（潘屹，2008）。到20世纪60年代后半期，“个人社会服务”取代“社会服务”成为英国常用语（Baldock, 2003）。

尽管“社会服务”是一个常用的概念，也是各国社会政策的重要内容，但不同国家和地区提供的社会服务的具体类别和数量存在很大的差异，而且也缺乏国际公认的社会服务定义。造成这种局面的原因是多方面的，宗教、政治意识形态和行政管理的不同都是导致分歧的原因（Alber, 1995）。此外，社会政策和福利国家学术研究对社会服务的忽视也是一个重要的原因。长期以来，社会政策和福利国家研究，不管是理论上的概念化，还是经验上的分析，都偏向于社会保险，特别是养老体制的研究，而不重视对社会津贴和服务的分析；关注的重点是国家与劳动力市场之间的关系，而不是国家与家庭的关系（Orloff, 1993; O'Connor, 1993）。这方面的典型代表是艾斯平-安德森划时代的著作《福利资本主义的三个世界》。该书提出了“去商品化”（Decommodification）、“逃出工作”（exit out of work）等概念，划分了资本主义福利体制的三种模式，开启了福利国家体制和社会政策比较研究的新时代。然而，他对福利体制的分类建基于工薪劳动者（主要是男性）对正规劳动力市场的依赖程度（如对养老金的依赖），没有涉及对妇女和家庭具有重要意义的社会服务领域，因而也受到了广泛的批评，特别是来自女性主义的严厉批评（迪安，2009）。对社会权利和公民资格的狭隘理解自20世纪90年代初以来受到了广泛的批评，因而也推动了对社会服务的学术研究。

在英国，个人社会服务与阻碍个人社会功能最大化的需要和困难有关，它们是针对个人或群体的差异而不是相同之处量身定造的（Sainsbury, 1977）。英国早期的个人社会服务主要是健康照顾服务。后来，个人社会服务的内容不断拓展，包括老年人服务、残疾人服务、儿童及家庭服务等。个人社会服务与社会工作有密切关系。在英国，个人社会服务有时被称为“第五项”社会服务（the fifth social service，排在医疗、教育、社会保障和住房之后），并且常常被看作“灰姑娘服务”（the Cinderella services，英国俗语，指在一段时间内被人忽视了的服务）（迪安，2009）。

在北欧，社会服务被称为“社会照顾服务”（Social Care Service）。北欧国家的社会照顾服务强调个人自主性（personal autonomy），特别是女性的自主性，充分体现了马歇尔的社会公民权原则。社会照顾服务被视为降低对“照顾依赖”（care dependence）的一种方式。按照Anttonen和Sipila（1996）的分析，社会照顾服务是旨在增强自主性的组织化服务的一个领域，是由政府当局控制和补贴的服务。它不包括非志愿性的干预，例如由社会福利机构强加的旨在控制个人行为的非志愿干预行动；不包括纯粹的商业性服务，尽管很多服务是由政府资助并由私人机构提供；不包括非正式照顾（informal caring），尽管它很重要。在北欧，政府及公共部门为老人、儿童、肢体残疾人、智力障碍人、受虐待者、药物滥用者、贫困的人以及所有有需要的人提供特殊的帮助和服务，包括以下几方面：①日常照顾：为老人和残疾人建立俱乐部、日常诊所、老年人弱智训练中心、残疾人日常护理学校和健康中心等。②家庭护理服务：给老年人和肢残人、盲人、聋人提供家庭服务或教育。③儿童家庭服务：接收儿童，收养儿童，抚养儿童，监督儿童父母对儿童的抚养，保护儿童不被冒犯。给儿童提供财力和物质帮助，提供送餐到家。④咨询服务：建立咨询中心，提供家庭财产计划、年轻人医疗咨询等，还有由健康家访员、家庭护士、接生员、心理工作者提供家庭护理知识和教育。

在欧盟，社会服务发挥着预防和社会融合的作用，如社会援助、就业和培训、社会住房、儿童照顾以及长期护理。这些服务在社会中发挥关键作用，为实现欧盟的基本目标如社会、经济和领土整合，高水平的就业，社会和经济增长做出了重要贡献。欧盟社会保护委员会还使用“普遍利益社会服务”（Social Service of General Interest, SSGI）的概念。普遍利益社会服务指的就是那些使社会权利得以实现的服务。按照这一概念，社会服务的作用不应局限于对最弱势群体的帮助，它应关系到所有人的社会保护，而且这些服务也扮演了预防角色。普遍利益社会服务关注的对象是全体人群（个体或家庭），它关系到社会政策目标的实现。它是社会性的，而不是经济性的社会服务。“普遍利益”这一概念包含的要素有：①服务的对象是全社会；②服务和资金的供给者包括国家、半政府组织和非政府组织；③强调公共利益、营利性是次要的；④体现团结性、可及性、有效性、平等、民主等原则。

尽管社会服务的内容在不同的国家或地区存有差异，社会服务构成一国或一个地区社会政策基本内容或社会福利体制的重要组成部分则是没有疑问的。英国社会政策学者迪安（2009）把社会政策涉及的服务分为四类：第一类是那些被视为“基础性”的人类服务，如医疗卫生和教育；第二类是有关收入维持和就业的服务，借助于它们，可以确保社会安全和经济生产力；第三类是有关住房和环境的服务，它们可以确保人类生存的自然环境；最后一类是所谓的“个人”社会服务，旨在为社会中最弱势的成员提供照顾或保护。

二 社会服务与当代福利国家

任何社会福利体制都包含经济福利和福利服务两大基本内容。福利服务也就是社会服务，与教育服务、医疗服务、就业服务、住房服务一样都是当代福利国家的重要组成部分。西方福利国家发展的经验表明，在福利国家发展的初期，政府关注社会保险和各种收入维持项目；随着福利国家的发展，政府把更多的资源用于社会服务。在当代福利国家中，政府在社会服务的筹资、递送和监管方面发挥着重要作用，而且政府倾向于与公民社会在社会服务的提供中建立伙伴关系。这里简要介绍美国、英国和中国香港的社会服务发展情况。

在美国，社会服务与公共救助、社会保险共同构成了社会福利体系。社会服务主要指的是为儿童、独自生活的老年人、残疾人和其他有特殊需要的人提供照顾、咨询、教育或其他形式的援助。儿童保护服务、日常照顾、早期教育、家庭主妇服务、职业培训、精神健康照顾和职业恢复等都属于社会服务的范畴（迪尼托，2007）。

根据戴安娜·迪尼托（2007）的总结，美国的社会服务具有以下特点。首先，美国的社会服务包括为不同社会成员提供的众多内容，包括以个人、家庭和社区为对象的各种服务。以个人为对象的服务主要是指为儿童、老年人和残疾人提供的服务，如社区青年中心、保护儿童的服务机构、成人保护服务和长期护理等。以家庭为对象的服务有家庭计划、婚姻和家庭咨询等。此外，还有各种由社区组织开展的服务，如为社区居民、外来劳工、新移民、酗酒者和滥用毒品者提供的服务。

其次，美国的社会服务是由各种不同类型的专业组织提供的，包括①公共机构，②私人非营利性组织，③私人营利性组织，④自助群体，⑤宗教组织。有些服务是各种组织都能偶尔参与提供的，而有些服务则只能有某一类组织提供。像日托这样的服务可能会由以上所有的组织提供。其他服务，如儿童和成人的保护，可能只能由公共机构或其他指定机构提供，因为这些机构有法律权利介入忽视或虐待的案件。承担社会服务职能的公共机构依据有关法律建立，并由联邦、州或地方政府管理。

最后，政府是社会服务所需资金的主要提供者。20世纪60年代是美国社会福利迅速发展的时期，政府在社会服务资金提供方面非常慷慨。到1976年，《社会保障法》为社会服务支出设置了上限，并确保联邦资金的大部分都用来为穷人提供服务。在里根时代，《社会保障法》有关社会服务专项拨款的规定保证了政府对社会服务责任的承担。另外，对于其他类型的社会服务机构，政府也承担了一定的拨款责任，如从私人机构购买一些服务，来满足客户的需求。

美国社会服务的以上特点表明，即使在美国这样市场化程度很高，自由主义、个人主义意识极为突出的社会中，政府在社会服务领域还是承担了制定法律、提供资金、实施管理等主要职责。同时，在政府承担主要职责的前提下，具体的社会服务项目的递送是由各种类型的组织来承担的。具体服务递送方面的社会化有利于通过不同类型的社会服务组织之间的竞争来提高服务效率，也有利于具体服务项目提供的多样性和灵活性，以便使社会服务适应不同的社会成员的不同需要。也就是说，个人社会服务的社会化不等于政府从社会服务领域中退出，政府不承担必要的责任。

在英国，社会服务称为个人社会服务，它是排在医疗、教育、社会保障和住房之后的第五项社会服务，是需要由专业社会工作者提供和管理的服务。英国的个人社会服务不只是剩余式（residual）的服务，也不只是众多比较边缘的“社会福利”服务的混杂。所有人，不论是青少年儿童，还是成年人，都是个人社会服务的受益者。在英国，针对儿童和青少年的个人社会服务的首要目的是保护儿童和青少年免受身体、精神或者性方面的剥削或虐待；确保他们能够正常成长；帮助管教那些可能是“违法者”或有行为问题的人。为儿童提供的个人社会服务包括：①向那些有小孩的家庭，特别是那些小孩被认为有需要或有风险的家庭，提供支援和辅导；②对各种形式不是以家庭为基础提供的儿童看护服务进行监督；③把儿童从有危险的家庭或境况中转移出来；④为儿童组织或提供替代性抚育或住宿照顾；⑤对参与非法或危险活动的儿童进行监管（迪安，2009）。

在成年人方面，个人社会服务关注的是“社会照顾”（social care）的提供。社会照顾包括向那些不能自理的人提供院舍照顾或日间护理中心，或者包括提供有助于推动现时被称为“社区照顾”的各类服务。社区照顾，一方面，它可以指为年青残疾人士或学习障碍者提供的小组家庭，在那里，他们得以照顾自己，而只需要不多的监护。另一方面，它也可以指向在自己家中居住的孤寡老人提供的居家照顾服务（迪安，2009）。

在香港，社会服务是社会福利体系中的重要组成部分，内容十分丰富，包括：家庭及儿童福利服务（儿童服务中心、家庭服务中心）、医务社会服务、安老服务、青少年服务、残疾人士康复服务、专业辅助和其他支持服务、违法者辅导服务（罪犯感化服务）。从性质上看，社会服务可分为：①法定社会福利服务，如惩教服务、社会保障服务、青少年保护；②志愿社会福利服务，由志愿机构（受资助团体、非牟利机构）提供的各种社会服务，如社区服务、老年人服务、伤残人士服务等；③非正式照顾服务，由家庭提供的对儿童、老人和伤残人士的照顾服务（通常由家人提供或由亲戚、邻居提供）； ④私人服务，牟利性服务，如私人养老院服务。从对象上分，社会服务可以分为：①老年人服务，其内容和方式包括老年活动中心、老年综合服务支援、老年日间护理中心、家务助理服务、义务工作计划、老年义工计划、老年社区网络服务等方面；②残疾人服务，包括展能中心、庇护工场、辅助就业、残疾幼儿照顾和训练、辅助医疗服务；③青少年服务，包括儿童及青年中心、学校社会工作服务、外展社会工作服务、综合服务以及为青少年举办的专项活动；④家庭服务，包括家务指导服务、受虐待妇女住宿服务、临床心理服务、家庭生活教育、露宿者服务、医务社会服务以及禁毒服务等。

香港的非政府民间机构在社会服务事业上扮演着重要角色。香港社会福利制度的一个最大特点是民办官助，民间机构作用巨大。香港政府非常注意发挥民间机构在开展社会服务方面的特殊作用。香港政府认为，民间社会福利机构灵活自如，专业程度高，应变能力强。充分发挥民间社会福利机构的作用，可为社会和有需要者提供较完善、较丰富和质量较高的社会福利服务。为此，香港政府通过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方式，大力扶持和发展社会团体和民间社会福利机构。在1973年的《社会福利白皮书》中还明确提出，政府与民间社会福利机构是“合作伙伴”关系，并正式表示将与民间志愿社会福利机构携手，共同为市民提供福利服务。目前，非政府社会福利机构已成为香港个人社会服务的重要角色。如不将社会保障服务计算在内，非政府社会福利机构通过政府拨款获得用于社会服务的开支，已占社会福利总开支的2/3左右，其雇用的专业社会福利人员已占全部社会福利人员的80%。

三 对完善我国社会保障制度的启示

在我国，作为社会福利和社会政策意义上的社会服务概念还没有得到普遍的关注。导致这一情况的一个重要原因是，无论是在政策层面还是在学术层面，我们更偏爱社会保障概念。作为中国社会保护体系的统称，社会保障在我国是一个大概念、大系统，包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等内容。简言之，我们习惯用社会保障来指称各种有关公众福祉的项目，诸如各类社会保险、社会救助、慈善活动等。正如郑功成（2002）指出的，所谓社会保障，其实就是国家依法建立并由政府主导的各种具有经济福利性的社会化的国民生活保障系统的统称，是“各项保险制度、社会救助制度、社会福利制度及相关补充保障措施的统称”。2002年4月29日，国务院新闻办公室发表的《中国的劳动和社会保障状况》白皮书，把社会保障分为十大部分，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、最低生活保障、社会福利、优抚安置、灾害救助和社会互助（国务院新闻办公室，2002）。这一分类基本上是按照劳动和社会保障部门与民政部门的职能来划分的，前五个部分都是社会保险的范畴，属于劳动和社会保障部门的职能范围；后五部分涉及的是民政福利工作，属于民政部门的职能范围。

在这种社会保障的话语概念体系下，我国社会政策的关注点主要是公众的经济性福利，而忽视了个人所需要的各种具体福利服务。其结果是，我国的社会保障制度形成了重经济福利，轻社会服务的特点。以我国老年社会保障制度为例。我国老年社会保障制度比较重视老年人的经济保障，但是轻视老年人的社会服务需要。因此，养老服务没有得到足够重视。尽管我国传统上重视家庭养老，但是家庭养老缺乏应有的社会支援。老年人的长期护理服务没有得到有效的政策支持，也缺乏专业化的老年服务。据2008年2月全国老龄办发布的《我国城市居家养老服务研究》显示，我国城市中48.5%的老年人有各种各样现实的养老服务需求，但居家养老服务需求总的满足率只有15.9%，其中家政服务满足率为22.6%，护理服务满足率为8.3%，聊天解闷服务满足率为3.16%（国家老龄委办公室，2008）。

在中国现行社会保障体制下，社会服务被理解为民政部门的社会福利工作。在民政福利模式下，国家在社会福利提供中的作用非常有限，社会福利资源严重不足，社会福利的内容十分有限，主要包括为孤寡老人、孤儿和残疾人等弱势群体提供的老年人福利、儿童福利、残疾人福利等，社会福利受益对象十分狭窄，主要是鳏寡孤独、城镇“三无”对象、农村“五保户”等。这种补缺型的社会福利制度已经不能适应市场经济条件下社会转型和社会变迁的需要，无法满足广大公众的基本需要。

西方发达市场经济体的经验表明，一个完善的社会福利制度或社会政策体系，既要注重人民的经济需要，也要重视人民的精神需要；既要注重收入维持，也要重视福利服务。随着国民经济的发展和人民生活水平的提升，我国社会服务的需求将不断增加，需要社会保障政策做出及时的回应。事实上，在现阶段，我国大力发展社会服务具有十分重要的理论和实践意义。

第一，大力发展社会服务，可以拓展我国公共服务的范畴，加快服务型政府的建设。在我国，随着政府职能的转变以及科学发展观的落实，公共服务的概念近年来得到了广泛的普及和使用，人们日益认识到服务是政府的本质所在，是其最基本的职能。政府职能的本质就是公共服务已成为国人的共识，而构建服务型政府和实现基本公共服务均等化已成为我国公共管理改革的重要目标。建设服务型政府必须大力发展社会服务。政府除了发展教育、医疗、就业、社会保障和住房等基本公共服务外，还要通过宏观管理、政策引导、咨询培训、经费资助等方式，大力扶持社会服务的发展。

第二，大力发展社会服务，可以推动社会工作专业的发展。社会服务的提供者主要是社会工作者。他们有一种专业人员身份，不是一般的“基层干部”。他们为老人、儿童、残疾人等提供专业性的服务，就像医生对病人、律师对委托人提供服务一样。我国自20世纪90年代以来开始发展社会工作教育，也培养了不少社会工作专业的大学毕业生。然而，由于社会服务发展滞后，很多社工毕业生都找不到用武之地。

第三，大力发展社会服务，可以促进就业，特别是大学生就业。个人社会服务是一个大行业、大部门。发展社会服务，首先可以促进社工专业学生的就业。以东莞为例，根据东莞市《关于加快社会工作发展的意见》，从2009年开始，东莞争取用5年时间建立健全社工制度。到2010年底，专职社工达到500名；到2013年底，专职社工达到2500名；从2014年开始将建立初、中、高级社会工作人才梯级结构。其次，还可以带动相关专业的发展。因为特定的个人社会服务需要有专业的技能，如心理学家。不仅如此，还需要筹资、财政、金融、项目设计、团队管理、媒体关系、公众动员等类型的专业技能（郭巍青，2009）。

第三，大力发展社会服务，可以充分开发和利用社会资本，推动公民社会的发展。社会服务涉及不同群体和个人的各种不同的特殊需要，政府和公共部门提供的服务受资源和体制的局限，无法满足这些不同的需要。发达地区的经验表明，社会服务这一领域往往大量依赖各种类型的NGO（非政府组织），以及广泛而常规的志愿服务。推动非政府组织的发展，促进政府与公民社会的合作，可以调动和重新配置民间资源以弥补政府之不足，为基层社区与公众提供混合多样的福利服务。

第四，大力发展社会服务，有利于完善社会管理体制，创新社会管理方式。在社会服务领域中，政府要承担制定法律、提供资金、实施管理等主要职责。在政府承担主要职责的前提下，积极发展政府与公民社会的伙伴关系，由各种类型的公民社会组织来承担各项具体服务的递送。这样做，有利于建立政府向社会组织转移职能制度，有利于政府向社会组织购买公共服务制度，形成多元化的公共服务供给模式。不同类型的社会服务组织之间的竞争可以提高服务效率，有利于服务提供的多样性和灵活性，有利于推动社会服务满足不同社会成员的不同需要。

第五，大力发展社会服务，有利于完善我国的社会保障制度，满足人民的需要，增进人民福祉。人类福祉不仅包括工作或金钱这些生存的手段，也包括必要的服务和情感需要。人类在生命的不同阶段需要不同的服务。在年幼时，需要日托、儿童服务；在中年时需要收入维持和就业服务；在老年时需要安老服务，甚至长期照顾服务。这些需要的满足都有赖于社会服务的发展。社会服务不仅事关儿童、妇女、老人和残疾人等群体和个人的福祉，而且也关系到劳动力市场中正规劳动者的福祉。社会服务的发展不仅可以让人民生活得更加幸福、更有尊严，可以带来“家庭友好”“妇女友好”“老人友好”“残疾人友好”的社会状态，而且也可以促进家庭与工作的平衡。

结语

以收入保障为基本内容的经济福利和以个人需要为导向的社会服务是当代社会保障体制的两大基本方面。西方福利国家发展的经验表明，在福利国家发展的早期，社会政策的重点是各类社会保险和各种收入维持项目；随着福利国家的发展，社会服务的种类日益增加，成为福利国家的重要产出。当代福利国家的基本要素包括教育服务、医疗服务、就业服务、住房服务与社会服务。这些服务构成了当代社会政策的重要内容。改革开放以来，为了配合市场经济体制的建立，我国重点发展了以社会保险为核心内容的社会保障体制。这种以社会保险为基本内容的社会保障体制主要关注的是国家与劳动力市场的关系，关注的是劳动力市场正规劳动者的收入补偿和经济福利；而在正规劳动力市场之外的其他劳动者和公众的福利与服务则没有得到足够的关注。进入21世纪，随着以人为本施政理念的倡导和服务型政府的建设，关注社会权利的实现、促进个人自主性的社会服务开始受到越来越多的关注。我国初生的民间社会开始积极动员社会资本，探索志愿性社会服务，以满足相关社会群体和个人的需要。民间社会的努力得到了政府的积极回应。政府通过推动社区服务、发展社会工作教育、政府购买服务等方式，积极地推动社会服务的发展。随着社会服务的进一步发展，我国政府将在社会服务的筹资、递送和监管方面发挥更大更积极的作用。展望未来，我们有理由相信，社会服务将成为我国社会保障体系的重要组成部分。