第八章 中国社会保障制度发展的内在张力——以东莞市社会养老保险统筹改革为例

我国的社会养老保险制度（下文中的“养老保险”如无特殊说明均指社会养老保险）自20世纪80年代中期开始进行改革以来，虽然逐步扩大覆盖面、努力提高统筹层次、完善制度建设，但分散化、分割化一直是我国社会养老保险制度的弊病。养老保险制度的地域分割、人群分割、城乡分割、养老保险政策和立法的分散、政府在基金管理权上的分散，都是我国当前养老保险制度碎片化和低层次统筹的表现（郑功成，2008c；张剑雄、吴湘玲，2005；吴湘玲，2005；Frazier, 2004a、2004b；Zhao and Xu, 2002）。在我国养老保险制度改革和发展的过程中，中央政府赋予了地方政府较大的自主权，使各地根据自身情况制定养老保险政策，这使养老保险在我国迅速推广建立，但也同时产生了无数不同的方案，制度和管理的高度分散化、覆盖面的大小不一迫切要求我国整合养老保险制度，提高统筹层次。

“统筹”一词含有综合协调、归集和调度资金之义，它是与片面、分散、隔离等含义相对的。在我国养老保险制度内，“统筹”一词在不同情境下有不同的具体涵义，自我国1998年打破行业统筹等非属地统筹后，当前我国的养老保险统筹目标主要分为城乡统筹与统筹层次提高（以城镇职工基本养老保险省级统筹为主）两类。

为了完善社会养老保险制度，各地政府因地制宜地推行社会养老保险统筹，学者们也针对城乡统筹或城镇职工基本养老保险（以下简称“城保”）省级统筹提出了方案建议。由于“城乡统筹”开展较晚，至今还没有形成统一的界定。城乡统筹的关键在于农村社会养老保险（以下简称“农保”）制度，一些学者认为城乡统筹的重点在于对农村的覆盖，而保险方案要适应农村特点，建立灵活多样的新型农保制度（景天魁，2003；潘楠、钱国荣，2008；杨翠迎，2004；杨一帆，2009）；而另外一种观点认为城乡统筹不仅要覆盖农村，还应以与城保制度统一为目标（郑功成，2008b；胡鞍钢，2001；戴卫东，2009；王国军，2000）。因此，无论是在学术研究还是现实操作中，城乡统筹主要存在覆盖统筹（制度覆盖农村，同时制度具有特色）、统一统筹（制度覆盖农村，同时便于与城市制度对接）两种理解方式。考虑到未来城乡一体化的发展，以及中央政府在2009年“新型农村社会养老保险”试点中对于农保制度与城保制度衔接的重视，文中所述的“城乡统筹”既指社会保险制度对农村地区的覆盖，也指农保与城保的统一协调，将前者视为初级目标，后者视为高级目标。

“省级统筹”是从提高城保统筹层次的角度而言的，我国当前提高统筹层次的主要问题是实现城保的省级统筹，这也就是当前最普遍意义上的“省级统筹”含义。城保的省级统筹标准较为明确，学者们的关注点主要在统筹层次低、个人空账问题、各级政府责任分担不明确、地区利益竞争等问题上。在统筹如何实现的问题上，也存在“分步走”（高红岩、吴湘玲，2009；王凡等，2004；杨翠迎，2004）观点、“一步到位”（郑功成，2008a；吴湘玲，2005）观点，而如何分步走，如何一步到位，学者们也各有见解。这些探讨为社会保险一体化发展提供了非常宝贵的建议。

然而，大部分学者的研究是在城乡统筹与城保省级统筹中二者选一，而地方政府在实际中是两种统筹同时运作，统筹政策在何种程度上化解了原有的碎片化？这两项以不同途径同时实施的统筹政策是否会产生互斥、造成冲突？要回答这些问题，必须综合考虑以地域（主要是地级市）为导向的城乡统筹和以群体为导向的省级统筹和中央政策，分析两种统筹的互动和冲突。这里选取东莞为个案，以期代表部分积极探索社会养老保险政策创新、率先在地区内推行（实现）统筹的地区，探讨其在发展地域内社会保险一体化过程中的发展与挑战。

一 我国社会养老保险的变迁及统筹现状

（一）我国社会养老保险的变迁

1．城镇职工基本养老保险改革

城镇企业职工基本养老保险是在中国出现最早、发展最完备的社会养老保险制度，它的改革始于1986年。20世纪80年代中期开始的城市经济体制改革推动了城镇企业职工基本养老保险的改革。1986年7月，国务院发布《国营企业职工实行劳动合同制暂行规定》，明确规定劳动合同制工人的养老保险费由企业和工人本人分担缴纳，使养老保险由退休制过渡到真正意义上的社会养老保险制度。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了个人缴费原则、基本养老金省级统筹的目标，统筹体制在全国范围内开始正式实施，也成为今后社会养老保险推进的方向。

1995年，国务院颁布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）的模式，开始转向现收现付和部分完全积累的组合模式。虽然明确了统账结合的原则，但各地养老保险改革的具体内容却各不相同，存在管理高度分散化、统筹层次参差不齐、覆盖面大小不一等问题，造成了制度统一的障碍。因此，国务院于1997年发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求各地在保持企业职工养老保险制度改革已有成果的基础上，针对目前仍存在的基本养老保险制度不统一、企业负担重、统筹层次低等问题，进一步加快改革步伐，建立统一的企业职工基本养老制度。在具体内容上，既规定了标准，又允许地方自主性的存在。例如在对企业缴纳基本养老保险费的比例上规定“企业缴纳基本养老保险费（以下简称企业缴费）的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定”。这份决定的实施标志着我国养老保险制度开始逐步走向统一。1998年，养老保险制度打破行业统筹等非属地统筹，朝着统一的方向又前进了一步。

2001年，党中央、国务院决定在辽宁省开展完善城镇社会保障体系试点工作，2004年又将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省。在试点的基础上，国务院于2005年下发了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），扩大基本养老保险覆盖范围到城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员。为了与做实个人账户相衔接，规定从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。同时继续强调扩大养老保险覆盖面、做实个人账户、提高统筹层次等重点问题。

2．农村社会养老保险的发展

随着农村经济的发展，部分富裕农村自发地建立起了小社区型的退休养老保险或补贴制度，这种群众自发的行为为政府着手推行农村社会养老保险提供了动力。从1986年起，民政部开始对农村社会保障进行研究，1991年，农村社会养老保险制度开始试点。1992年民政部将《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》印发全国，其中指出了农村社会养老保险制度的原则，即从实际出发，实行低标准的养老保险制度；以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主、互济为辅；坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。

农村社会养老保险的产生在一定范围内为农业劳动者提供了养老基本保障，具有重要意义，然而，由于各地的农村社会养老保险出现诸多问题，1999年中央政府基于暂不具备实施条件的理由，决定暂停各地的农保试点，对已有业务实行清理整顿，停止接受新业务。之后，农村社会养老保险的发展陷入全面停顿的状况。但同时政府也开始探索新型的农村社会养老保险形式，2006年中央一号文件再次强调“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保证措施相配套的农村社会养老保险制度”。各地开始积极探索建立多种形式的农村社会养老保险，个人、集体、政府三方共同筹资的新型农村社会养老保险逐渐成为主导形式。与此同时，随着经济和社会的发展，农民工、失地农民等特殊群体的社会养老保险制度也受到关注。2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），尝试为农民建立有政府补贴的普惠型农村社会养老保险制度。

3．我国社会养老保险制度发展的特点

（1）劳动力市场和城乡户籍二维分割。我国的社会养老保险从设立之初就以劳动力市场内外以及城市乡村这两个标准将社会养老保险制度分割开来，被这两个标准划分的各个群体所享有的社会保障存在着巨大的差异。尽管经过了多年的探索和努力，社会养老保险制度碎片化的格局依然十分明显（见图8-1）。

（2）社会保险发展与地方政府财力密切相关。我国社会养老保险制度由于制度不完善以及制度转变等因素，很多地方的保险基金不能有效运转，广泛存在着个人账户空账化的现象。这类问题只有在财政的支持下才能得以解决。然而，由于全国各地的缺口总数巨大，中央政府只对试点地区（如东三省）进行补贴，大部分地区的社会养老保险发展依赖地区自身的财力，这就使得各地的社会养老保险发展与其经济发展状况密切相关，越是经济不发达的地区就越难以获得有效的社会保障。

（3）中央的“统一”目标与地方的政策多样并存。中国各地在经济发展水平、人口结构、城市化进程等各方面都存在着巨大的差异，这决定了中国在短时间内难以推行统一标准的社会养老保险制度。因此，尽管中央政策一直朝着打破碎片化的方向发展，但是这样的发展过程是艰难的。中央政策已有规定的部分，往往在给出标准的同时也允许地方自主性政策的存在（例如城保缴费率），以使各地政府能够因地制宜；而暂时无法规定的部分，则只能鼓励各地自行制定政策、进行政策创新（例如农民工养老保险），以保障相应群体的利益。

（二）我国社会养老保险统筹的主要模式及分析

1．地域导向：城乡统筹

由于城镇职工养老保险建立时间早、发展相对完善，因此城乡统筹重点是农村社会养老保险的建立与完善。尽管农村社会养老保险在建立之初遇到了很多问题，但近年来，各地都积极开展新型农村社会养老保险（简称“新农保”）工作，产生了多种不同的“新农保”模式，并取得了一定的成效。以下从覆盖群体和运行模式两方面来分析。

（1）覆盖对象：农民及城市居民

“新农保”自然覆盖了行政区域内的农业户口人员，但是很多地区的新农保又不仅仅针对农业户口人员。或是为增强保险基金的抵御能力，或是为了扩大覆盖面，很多地区的新农保还覆盖了一部分的城镇户口人员，也因此命名为“城乡居民养老保险制度”，但其主体还是农村养老保险。

2007年实施的嘉兴市城乡居民养老保险其实质就是对“旧农保”进行改革而建立的新型农村社会养老保险，但是“为扩大农村养老保险基金‘蓄水池’”（米红、杨翠迎，2008），制度在覆盖对象上吸纳了城镇中无能力参加城镇职工养老保险的弱势群体。又如，2009年的重庆市城乡居民社会养老保险试点规定参保范围如下（重庆市人民政府办公厅，2009）: a．年满16周岁以上的农村居民（不含在校学生）； b．年满16周岁以上的城镇灵活就业人员（不含在校学生）； c．城镇年满60周岁以上且没有享受基本养老保险（退休）待遇的人员。上海、浙江等地允许农村户口的企业职工在参加“城保”和“农保”之间做出选择（杨翠迎，2007: 141）。

目前，越来越多的新农保在覆盖对象上兼顾城镇户口人员，使这项社会保险取消了城乡户籍限制，增强了其功能性，成为有效补充城镇职工基本养老保险的居民保险制度。

（2）运行模式：自成体系或与城市统一

旧农保的特征是以个人自助为主的制度，坚持“以个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则，而各地开展的新农保则大多进行财政补贴，但在运行模式上则有所不同。当前各地政府在农保运行模式的选择上，存在着自成体系的单纯覆盖模式以及与城保制度对接的统一模式。

自成体系的农保模式

城镇职工养老保险遵循统账结合的模式，因此，个人账户型的农保模式成为最不同于城保的形式。完全个人账户储备积累制的农保模式基本延续了“旧农保”的保障模式，以个人自助为主，不同于城镇职工养老保险具有共济性。例如，山东省招远市于2006年实施的新型农村社会养老保险制度，采取“个人交费为主，集体补助为辅，财政给予适当补贴”，实行储蓄积累的模式，个人缴纳的保险费与集体、政府的补贴一并计入个人账户。

与城保一致的农保模式

尽管中央政策对农保模式的建议长期停留在个人账户制，但在实际中，推行新农保的很多典型地区（如江苏、广东的部分地区）都实行了“统账结合”的模式。这种模式注重社会养老保险的城乡一体化趋势，以城乡社会保障制度的统筹安排为原则，与城保账户模式保持一致，为今后的对接提供了方便。不仅如此，一些地区（例如江苏常熟、广东东莞）已经基本实现了农保与城保的统一，不仅在模式上采用统账结合的方式，在具体的缴费基数、缴费比例等内容上也实现了与城保的统一。

2009年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），确定“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资模式，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，在制度设计上与城镇养老保险的模式非常相近，而且考虑日后制定与城镇职工养老保险的衔接办法。可见中央政府已经将统一的养老保险制度作为发展目标，“统一统筹”这一更高层次的发展模式成为未来的政策发展方向。

（3）农民工养老保险模式

农民工群体是养老保险城乡统筹过程中最受关注和争议的一个群体。他们的身份兼有城镇职工与农村居民的特征，又介于二者之间，因此，对于农民工养老保险问题，也就有了几种不同的处理方法，主要分为以下几种。①农保模式，即农民工参与新农保，例如云南省。②城保模式，即农民工参与城镇基本职工保险，例如广东省。③综合保险模式，即依据农民工的特殊情况而设计，将医疗保险、养老保险和工伤保险合并，统一缴费，例如上海。④“双低”模式，即农民工参加城保，但是“低门槛进入、低标准享受”，这也是为了适合农民工的情况而设计的，例如浙江省一些地区实行这种制度（吴晓欢等，2005）。此外，还有很多地区设计了灵活多样的农民工养老保险制度。

2．群体导向：省级统筹及中央政策

省级和中央的社会养老保险政策也在追求统一，尤其是更大地域上的统一，但与地方政府以地域融合目标的政策不同，省级和中央政策往往是以群体为导向的。

首先，长期以来推行的为克服地域分割状况的“省级统筹”并非是指省域内全体居民的社会保险统筹，而只是城镇职工基本养老保险制度的省级统筹。也就是说，城镇职工这一群体的社会养老保险在发展上领先于其他群体，而其他群体在制度设计等基本问题上仍不明确，在短期内，这种群体导向的发展途径还很难转变。

另外，中央对于社会养老保险尽管一直没有忽略统筹的重要性，但是从实际问题和现实情况出发，往往是关注某一具体群体的情况，例如，农民、农民工、失地农民等群体。这些群体自身具有特殊性，对待这些群体的政策态度也具有特别的政策含义，因此，中央政府不得不既坚持统一的方向，又关注特殊群体的问题解决。例如，劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要中就提到，应“采取适合不同群体特点和需求的方式，着力推进被征地农民社会保险工作……抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法”。但事实上，很难在短期内制定出既适合不同群体，又与现行制度相衔接的办法，于是中央政府往往先针对某一群体推行政策，而衔接办法的设计就要待日后出台。因此，中央从群体导向来解决问题的发展途径并没有改变。

可见，在保险制度城乡一体化的目标下，市、县级政府致力于缩小不同群体间的政策差异，使不同的保险制度逐渐融合或统一。然而，省级统筹与中央政策则主要以群体为导向，重视解决特定群体的现实问题，也因此制定出针对不同群体的政策。地域导向政策与群体导向政策会产生怎样的关系？下面以东莞市为例进行探讨。

二 东莞市社会养老保险地域化的发展

（一）东莞市社会养老保险的制度概况

1．东莞市企业职工基本养老保险

东莞市于1984年7月开始正式实施企业职工养老保险制度，首先在全民所有制、县集体所有制（包括全民带集体）的企、事业单位中开展。

随后，东莞市在与全国的社会养老保险制度保持协调发展的同时，也在不断扩大覆盖面，积极进行制度完善的尝试。1994年1月，东莞市贯彻《广东省职工社会养老保险暂行规定》（粤府〔1993〕83号），改变历年来企业离退休人员养老金的计发办法，养老待遇水平与缴费年限长短和缴费工资高低挂钩。1994年7月，市政府按规定为参保人建立养老保险个人专户，实行社会统账结合的养老保险模式。同年12月，市政府结合本地情况，对暂时未参加职工养老保险的人员，按职工工资总额的3%征收养老保险共济基金，征得资金划入社会养老保险基金，后来共济金的征收标准也发生过几次调整，并于2000年1月起取消。1998年5月，市政府颁发《贯彻国务院和省人民政府关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定的通知》，自1998年7月起，东莞市职工养老保险制度与全国养老保险制度统一并轨。

在扩大养老保险覆盖范围方面，1995年7月，在企业职工基本养老保险制度的框架内将镇办集体企业、外商投资企业、民营企业的员工纳入参保范围。至1997年7月，东莞市实现了职工养老保险全市统筹；此外，还规定全市所有企业（含国有企业、集体企业、股份制企业、“三资”企业、“三来一补”企业、民营企业和企业化管理的事业单位）和个体户参加职工养老保险。1999年12月，市政府颁发《关于贯彻实施〈广东省社会养老保险条例〉若干问题的通知》，规定从2000年1月起，外商投资企业必须统一按不低于企业员工总人数的25%参加养老保险，以后逐步扩大覆盖面。2004年7月，市局下发《关于灵活就业人员参加社会保险有关问题的通知》，解决了本市户籍灵活就业人员的养老问题。

2006年，东莞市建立了地方养老保险。广东省政府下发《关于贯彻国务院完善企业职工基本养老保险制度决定的通知》（粤府〔2006〕96号）后，按照国家相关规定将全省企业职工基本养老保险个人账户规模从本人缴费工资的11%调整为8%，同时单位缴费不再划入个人账户。由于东莞市单位缴费比例原本就较低（东莞市单位缴费比例为8%，全国平均水平是20%左右），为了做实个人账户，保障养老保险待遇水平，东莞市于2006年7月1日起建立了地方养老保险。地方养老保险全部由企业支付，缴费比例为3%，全部划入个人账户。

2．东莞市农（居）民基本养老保险

东莞市从2001年1月起在全市范围内实施农（居）民养老保险制度（以下简称“东莞农保”）。其主要内容是：实行社会统筹与个人账户相结合，社会保险与集体福利相结合，农民养老保险费由市、镇（街）、村（居）委会和个人四方共同承担，农（居）民基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩，建立合理调节机制。

实施农保制度的第一年，缴费基数按每人每月400元核定。从2002年1月起，缴费基数每年递增2.5%。农民养老保险费以当年缴费基数的一定比例按月供缴。2001年1月至2005年12月，农民养老保险费率为当年缴费基数的11%，其中，集体承担6个百分点，个人承担5个百分点，并按8%的比例建立个人账户；个人缴费部分全部记入个人账户。农民养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金标准为每人每月150元，从2006年1月起调整为200元/人/月。参加农民养老保险的男性年满60周岁，女性年满55周岁，按月领取农民养老金，直至终老。

东莞市农保自实施以来，经过不断调整和摸索，于2006年7月1日开始与职工基本养老保险制度并轨。这次制度并轨主要有以下改革：（1）全市农保参保人（含正享受农保基本养老金人员）应当以村（社区）为单位并入职保，农保基金同时全部并入职保基金；（2）新的制度在缴费基数设定、费率设定、缴费年限规定、退休年龄和待遇核发方式等方面与企业职工养老保险制度现有规则基本相同；（3）改革后农保待遇水平提高，基本养老金标准将从每人每月200元增加到至少300元，而且女性农民可以在50周岁开始享受养老待遇，比原制度提前了5年（见表8-1）。

可见，东莞市通过发展基本养老保险的城乡统筹形成了地域化统一的基本养老保险制度。在发展过程中，主要表现为以下几个特点。（1）打破户籍限制和劳动力市场分割，实现全面覆盖。东莞市首先在职工养老保险中突破本市和外市户籍的差异，对本市城镇职工和外来劳工实施统一的养老保险政策。而后，在建立新农保制度时打破了城乡户籍和就业的差异，涵盖了农民和未参加城镇职工养老保险的城市户籍居民，实现了地域内的全面覆盖。（2）坚持城乡一体，促进制度统一。东莞市的基本养老保险制度并没有经历太多的整合过程，而是一直以一体化为发展方向。农保自建立时就与城保保持一致的模式，并设计了逐步并轨的方案，因此东莞在短时间内实现了城保和农保的并轨。（3）进行政策创新，适应政策变化。东莞的社会养老保险是在自身的政策创新与适应上级政策的调试中不断发展的。东莞根据自身特点，发展出以一体化为特色的“东莞模式”，也在上级政策与自身产生冲突时通过政策创新来适应变化。东莞市地方养老保险金的设立就是为了适应中央对个人账户缴费比例降低的变化。

（二）东莞市实行统筹政策创新的动因分析

1．经济动因

东莞市是一座新兴的工业城市，以外向带动起步、以制造业立市，国民经济发展迅速。东莞市拥有良好的经济发展基础，而作为新兴城市又没有过多的历史包袱，这些都为东莞市发展社会保险事业提供了有利的条件。另外，东莞市的城乡一体化和发展战略目标也在促进社会保险的改革。近几年，东莞市经济迅速工业化，城乡一体化进程也不断加快，“二元经济社会结构”正逐步消亡，社会发展要求社会保险的城乡一体化。而产业升级和双转型的发展战略则对东莞市社会保险事业的发展提出了更高的要求。一方面，东莞市通过扩大职工社会保险覆盖面，推动企业提高自生能力，促进企业转型和产业升级；另一方面，通过完善社会保险制度创造良好的用人环境，为企业职工提供保障。

东莞市的产业特征和劳动者结构要求东莞市以一体化作为社会保险发展的着眼点。以工业立市的东莞聚集着大量的外来劳务工人（主要是农民工）, 2008年末，东莞市全市户籍人口174.87万人，常住人口为694.9万人，外来劳工有数百万人，劳动者结构较为复杂。另外，东莞市以对外的制造业起步，企业性质也比较多元，拥有众多三资企业等。这样多元的企业和劳动者状况决定了东莞市在社会保险发展初期就要着眼于全局，以兼顾、融合的一体化为发展方向。

2．政治动因

社会保险是对民众生活的重要保障，具有重要的社会意义，也是一个地区发展水平的标志性指标。社会保险的发展水平也蕴含着公平的内涵，社会保险的覆盖面、不同群体的缴费水平和待遇都体现着政策的公平程度。尤其是对于农民、农民工等弱势群体而言，社会保险政策具有重要的政治意义。

虽然中央没有出台具体的政策，但一直都在鼓励各地通过发展社会保险来保障不同群体的利益，在这种形势下，各地方政府都积极推进社会保险的改革和发展，经济发达的沿海地区显然不甘人后，出现了在全国具有影响力的“江苏模式”“北京模式”等。东莞市也是这其中的一员，以鲜明的一体化特征和良好的运行状况被称为“东莞模式”。

3．医保政策的榜样激励

东莞市社会养老保险一体化的发展在很大程度上受到东莞市基本医疗保险（以下简称“医保”）制度的激励。东莞市从1992年实施医保制度改革以来，一直以建设同经济发展水平相适应的城乡一体的全市医保体系为着力点，走出了一条很有特色的医保改革发展道路。到2008年7月，东莞市已实现对全体城镇职工和本市户籍农（居）民的全覆盖，医保基金筹支运行稳健，成功实现了城乡基本医疗保险的一体化。医保的成功发展为基本养老保险发展带来了鼓舞，东莞社保人员希望采取与医保相似的方法来发展基本养老保险，在基本养老保险改革上取得成就。

三 东莞市社会养老保险地域化的制约

（一）省级统筹的利益重构

城镇职工基本养老保险的省级统筹自1991年起开始逐步推行，是我国重要的社会养老保险政策，实现省级统筹的标志是实现4个统一，即制度统一、标准统一、管理统一、基金统一调剂使用。当前已有25个省实施省级统筹，但是真正实现省级统筹的省份却不多，省级统筹的困难重重。

与全国各省相比，广东省的省级统筹方案推行得较晚，一直实施的是社会保险调剂金制度。广东省省级养老保险调剂办法于1998年开始实行，规定各市、县（区）以企业养老保险基金征收总额（不含个人缴费）为基数，按3%向省上解养老保险调剂金，省本级养老保险基金也按此比例缴纳调剂金，用于全省养老保险调剂。市、县（区）申请养老保险调剂金的标准为：养老保险以上年养老金月支付量为标准，基金滚存不足2个月支付量时，进入支付临界线。调剂金制度可以视为省级统筹的预备阶段。

从2009年开始，广东省开始全面推进省级统筹。广东省首先于2008年11月印发了《关于改革完善省级养老保险调剂办法的通知》，将省级养老保险调剂金上缴比例调高到9%，并在改革完善收缴程序、完善分配下拨办法等方面进行了规定。2009年2月25日，广东省印发了《广东省企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》（粤府办〔2009〕15号），正式开始推进省级统筹，建立养老保险基金预算管理制度，实行省级调剂与预算管理相结合的省级统筹模式。实施方案的主要措施为：制定和执行全省统一的养老保险政策，逐步统一全省基本养老保险单位缴费基数和缴费比例，统一基本养老金计发办法和统筹项目，提高省级养老保险调剂比例，建立省级养老保险基金预算制度等。广东省的省级统筹必然遇到省级统筹的共性问题：原有的相关制度不完善带来的制约，地方发展不平衡及各地区的利益竞争阻碍省级统筹顺利推行等。

地方发展不平衡及各地区的利益竞争是省级统筹过程中存在的一个较为普遍的问题。对市县级政府而言，城保省级统筹有“劫富济贫”的色彩，对于社会养老保险发展较好、基金结余较多的地区来说，这种“不公平”的意味就更明显。东莞市也面临同样的问题。随着调剂金比例的增加及广东省省级统筹的全面实施，东莞市对自身的社会养老保险也有担忧。于是，省级统筹一方面打击了东莞市推进养老保险改革的积极性，另一方面也给省级统筹的实施带来了一定的阻碍。如果中国的养老保险制度仍然按群体导向逐渐提高统筹层次，那么每一次统筹层次的提高都将遇到相似的问题。

（二）中央政策的群体导向途径

由于中央常常针对某一群体出台相应的社会养老保险政策，这种以群体为导向的社会保险发展途径与东莞市整合区域内不同群体的发展途径差距甚远。下面以中央对农民工和农民的养老保险政策为例讨论两种途径的互动及冲突。

农民工的养老保险。农民工群体因其身份的特殊性，其养老保险制度呈现“国家统一政策缺失，地方不同政策割据”的情况。2009年，国家人力资源和社会保障部面向全社会对《农民工参加基本养老保险办法》（以下简称《办法》）征求意见，这表明中央即将出台有关农民工的养老保险制度。《办法》主要从解决“缴费难”和“转移难”这两个问题入手，降低农民工参保的缴费要求，制定资金跨统筹区域转移的基本方法，以保障农民工在养老保障方面的权益。

新型农村养老保险（普惠式农民养老金）。新农保制度将于2009年覆盖全国10%的县，新农保不同于旧农保的重要一点就在于旧农保是单纯的储蓄账户，而新农保由个人、集体、政府分担责任，新农保基本养老金的基础养老金部分由政府支付。目前中央确定的基础养老金最低标准为55元，即每年660元，有条件的地方可在此基础上提高当地基础养老金标准。也就是说，今后60岁的农民都可以享受普惠式的养老金待遇。

这些以群体为导向的中央养老保险政策必然与东莞市地域一体化的发展产生冲突，途径差异的矛盾主要表现在以下两个方面。

1．再碎片化效应

实际上，中央对于农民和农民工的社会养老保险政策都坚持属地管理，给予各地方政府比较大的发挥空间，使各地政府可以在坚持中央原则的前提下，因地制宜地进行政策设计。但是，中央政策的群体导向必然和地方政府的区域导向产生冲突。对于东莞市这样经济比较发达、社会保险发展较快的地区，这种冲突表现就更加明显。对于一直积极追求社会保险一体化的东莞市而言，中央群体导向的政策无疑割裂了原有的统一性，使成为一体化的东莞市社会养老保险再次出现碎片化。

《办法》为了扩大农民工参保，降低了其缴费比例，即用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点，农民工个人缴费比例为4%～8%，使原本统一标准的制度分为农民工和城镇职工两个群体。而新农保的实施则在一定程度上割裂了东莞市的农（居）民基本养老保险。由于东莞市农（居）民基本养老保险取消了城乡户籍的差异，涵盖了农民和部分没有能力参与城保的城镇居民，因此普惠式的农民养老金政策实际上使农（居）民基本养老保险政策再次分离成农民待遇及居民待遇。

总体而言，东莞市将不同群体统一在一起的区域一体化遭遇了中央政策的再碎片化效应（如图8-2所示）。

2．多元化效应

群体导向的中央政策往往不能取消地方政府原有的养老保险政策，而是成为并列于原有政策的一个新“选项”。

以《办法》为例，它为农民工量身定做，并且关注养老保险关系转移的做法的确为农民工群体提供了一个公平享受利益的政策基础。然而，该制度依然游走在城保和农保之间。《办法》规定农民工参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上（含15年），可享受和城保一致的待遇；农民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年，参加了新型农村社会养老保险的，可将资金转入户籍地新型农村社会养老保险并享受相关待遇；没有参加新型农村社会养老保险的，比照城镇同类人员，一次性支付其个人账户养老金。

可见，《办法》试图设计一种可以与原有城保、农保都可衔接，但又有别于城保、农保的制度。但对于早已将农民工纳入城镇基本养老保险体系的东莞市来说，这样的政策可以说是一个“理想化的、一厢情愿”的制度，很有可能出现“一厂两制”的新的不公平。因此，尽管制度还没有正式出台，但是东莞市已经开始思考对策。东莞市社保人员提出两种应对方案，第一，通过讲道理、说事实的办法使农民工自觉自愿地留在原来的养老保险制度内；采取“新人新办法，老人老办法”的运作模式，将已参加企业职工养老保险的农民工保留在原有制度内，而尚未参加保险的“新人”，根据其本人意愿，可在城乡基本养老保险、农民工养老保险两个制度间做出选择。无论哪一种应对方案，新农保制度似乎都变成并列于原有制度的新选择，有利于多元化的发展，却不利于一体化的发展。

结语

通过前文的分析，可以更清楚地认识到当前我国公民社会福利的空间特征，即不同层级政府在推进社会公民权平等的过程中产生的横向和纵向冲突。地市级政府（尤其是沿海经济发达地区）从横向入手，推进城乡社会保障一体化，模糊了社会公民权的城乡分界，使户籍内的农村和城市公民都可以公平地享有社会福利；而省级和中央级政策则从纵向入手，完善城镇职工社会保障，促进农民、农民工的社会保障建立，力图使各类群体都可以公平地享有社会福利。

产生这种福利空间上横向和纵向差异的原因，主要有以下三点。首先是基于我国长期以来的城乡二元体制，社会保障体系的建立也必然受其影响，即使在社会保障体系不断出现新情况的今天，这种影响依然十分深刻。第二，这种差异是不同层级政府基于自身的行政层级特点所做出的必然选择，地市级政府不可能主动关注非户籍人口的社会福利状况，而中央政府一方面无法在全国范围内迅速实现城乡一体化，另一方面必须保障各类群体的权益。第三，省级和中央政府的“各地试点先行”的方针导致了政策的多元化，在社会保险发展的初期，省级和中央政府难以做出细致的规划，只能在大原则下鼓励各地方政府“因地制宜”，而因地制宜所造成的碎片化必然在未来省级和中央统一政策的出台下做出改变或调整。

地市级的横向统筹，最大的贡献是破除了长久以来存在的城乡身份差异，推动了城乡社会保障的一体化；同时突破了劳动力市场的局限，使社会保障体系覆盖了城镇无业者和农民等群体，社会保障不再是城镇职工的“特权”。地市级的横向统筹推动了“福利地区”的形成，符合当地的经济发展状况和社会现实。然而，这种“福利地区”是以本地户籍/外地户籍为界限的，对不具有本地户籍的流动就业人员尤其不公平。在社会保险关系的转移接续上缺乏灵活性，不仅强化了社会保障的地方割据，而且缺失了对流动就业人员的保障责任。此外，这种横向统筹虽然在沿海地区具有一定的相似性，但毕竟是“因地制宜”的政策结果，不仅各地区的政策存在差异，要想扩大实施范围也比较困难。

省级和中央级的纵向政策（或统筹），还无法突破传统的城乡分割，因此政策制定有明显的路径依赖，群体导向明显。这一导向不仅仅维持着传统的城乡分割，甚至在部分地区出现了强化的情形，将已经一体化的社会保障体系区分开，出现了社会福利的再碎片化。在这一导向下，劳动力市场和城乡户籍依然作为界限在社会保险领域内分割着不同的群体，不公平的现象依然普遍。然而，纵向的群体导向是破除地方利益的最有效方式，尤其在处理农民工这样的流动性群体上，中央政策提供了有效的保障政策，使政策的转移和接续成为可能，增加了社会保障体系的灵活性。此外，群体导向对于省级和中央政府而言较易实施，并可以优先关注弱势群体（见表8-2）。

社会保险所追求的共济性必然使其追求更大范围的制度一致，向着更高统筹层次而努力，虽然空间导向不同，但各级政府都在为此付出努力。由表8-2可见，很难下结论指出横向与纵向统筹孰优孰劣，而这也是不同层级的政府根据自身政策重点所做出的选择。然而，横向和纵向的矛盾与冲突也是显而易见的。通过上述分析可见，这一过程中难以协调的一个问题是，越早进行政策创新的地区就越可能面临被迫调整政策的困境，越是在社会保险一体化方面发展良好的地区，就会面对越多的与上级政策的冲突。尤其是沿海地区，由于已经在经济、社会发展方面领先于其他地区，因此必须通过政策创新摸索出适合自己的政策。这些地区按照自己的“模式”运行着，在面对后期实施的上级政策时也就产生了更多的不适应。在这样的情况下，一方面，市级政府的社会保险地域化不断强化，其取得的社会保障成果需要为适应上级政策做出牺牲，省级、中央政府的政策也因此面临很多抵制。另一方面，在省级和中央政策以群体导向不断前进的过程中，传统的城乡分割没有得到减弱，甚至出现了再碎片化的情况，社会保险的统筹及一体化依然面临着重重挑战。

在上述分析的基础上，笔者对我国社会保障体系的发展提出如下建议。

（一）建立省域公民身份

对于社会养老保险的改革，学者们提出了很多建议，然而着眼于城乡融合的方案往往忽略了统筹层次提高的问题，而关注统筹层次提高的方案又具有明显的群体导向色彩，不利于公民身份差异的消除。鉴于此，笔者认为应确立省域“公民身份”的构想，即对省内户籍的各类居民实行统一的社会保险制度，而参与社会保险的唯一依据便是省域公民身份，不再对不同群体做不同区分。可以通过“省域公民身份”的建立适应当前社会保障向“福利地区”转型的现实，并化解省级政府城乡分割的政策取向。

首先，社会保险的省域公民身份消除了不同群体在社会保险上的身份差异，既涵盖了少部分易被忽略的群体，又有效整合了职工、农民、农民工等不同群体。虽然城乡差异明显，但对于经济发达、城市化进程快速的一些沿海省份而言，这样的统一是可以尝试的。

其次，确立以省级为统一层级，兼顾了社会保险的发展需求和中国的现实状况。市县级统筹很难实现社会保险的共济性，而且在地方政府的政策创新下只会产生越来越多样化的政策，不利于社会保险的长远发展。而一步实现全国统筹的构想即使是针对城镇职工群体，也是很难实现的一种方案，同时，其他群体与城镇职工群体的统一也必然面临重重障碍。中国的省级政府所管辖的地域较广、人口众多、经济发展状况较为一致，既便于推行统一的社会保险制度，又能有力增强社保基金的共济性、稳定性。

最后，通过转移、准入等制度完善省域公民身份的社会保险体系。社会保险的省域公民身份是依据公民是否属于该省户籍，要想公平地实现这一设想就需要完善社会保险转移方法。2010年1月1日起实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》关于农民工社会保险转移方案（既转移个人账户，又转移单位缴费部分）的规定就有效地保护了外地劳动者的利益。虽然该暂行办法还有待完善，但相信社会保险转移问题一定可以在不久的将来得到妥善解决。另外，省级政府应当制定政策规定公民如何才能获得本省的户籍，例如拥有优秀技能并达到一定工作年限的工人就可以申请本省户籍，以此使省内居民具有合理流动性。

（二）建立全国层面的结构框架和对接机制

在省域公民身份建立的设想下，中央政策的重点就不再是推进某一群体的“全国统筹”，而是明确社会保障体系的框架以及设计转移对接机制。

首先，侧重体系框架的构建。由于中央政府在社会保障方面长期推行“地方先行试点”的政策，因此当前全国各地的社会保障方案可谓种类繁多，并且随着时间发展不断完善，不断形成地方利益和制度壁垒。然而，全国的政策框架却始终没有建立起来。以社会养老保险为例，中央政策目前除了对城镇职工基本养老保险方案有明确的规定，对农民、农民工等其他的社会养老保险方案都没有清晰的定位，还处于一个摸索的状态。这一摸索的时间越长，之后所要破解的壁垒就越多。东莞市放弃“摸着石头过河”而选择“搭桥过河”的政策发展经验为社会保障体系的建立提供了有益的借鉴，在完善的中央政策无法出台的情况下，政策发展方向以及政策规划同样是重要的政策指引。笔者认为，中央政府不需要马上出台细致、具体、完善的政策措施，但是需要明确社会保障体系发展的方向。比如对于农民工社会养老保险，其保险模式是与职保模式统一，还是建立农民工综合社会保险，还是另辟蹊径？中央政策应当给出一个大致的发展方向，建立一个基本的结构框架。事实上，当前的企业职工基本养老保险的具体措施在各地也存在差异，但都是在国家规定下，按照“统账结合”的保险模式，以个人账户8%、统筹账户20%为平均标准。有了基本的模式，各地就比较容易应对新的政策变化，也比较容易完成不同地区的政策对接。目前各地的社会保险模式差异太大，中央政策应当说明各社会保险发展的基本框架和基本路径，使各地的模式向中央政策靠拢，或者在政策设计上预留出与其对接的接口。

其次，设计有效的对接机制，完善转移接续方法。省域公民身份的建立代表着“福利地区”的建立，这就需要中央政策在不同福利地区间建立有效的对接机制，完善转移机制和引入机制。对接机制是在公民身份发生变化时社会保障权益的接续机制，例如农民工群体，在当前城乡一体化还无法在全国范围实现的情况下，农民工进入城镇社会保险体系或农村社会保险体系就需要良好的对接机制。在社会保险关系跨地域转移方面，该暂行办法已经做出了重大突破，而且规定了连续缴费10年可以在当地享受保险待遇，这为引入机制奠定了基础。接下来的工作应当是完善转移机制和引入机制，促进劳动力的有序流动，使劳动力转出地和转入地可以均衡地分担社会保障责任。