《劳动保障监察条例》修订中的若干基本问题

翟玉娟

摘要：《劳动保障监察条例》实施九年多来，暴露出许多问题，部分内容严重不能适应实践的需要。在《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》等法律颁布后，该条例的部分内容与两法存在较多的冲突，2013年《劳动合同法》修订又增加了劳动监察对劳务派遣业务的监管。为适应法律和形势的需要，该条例应尽快加以全面修订，应准确定位劳动监察，扩大适用对象，合理界定劳动争议和劳动监察的界限，规范行政处理、行政处罚的程序，赋予劳动监察部门适当的执法手段和措施，并设定劳动监察员的任职条件。

关键词：劳动监察 监察功能 监察范围 监察程序

劳动监察制度是国家运用公权力保障劳动、社会保障法律实施，保障劳动者权益实现的重要制度。中国劳动监察法律制度除了《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）等法律外，目前在实践中适用较多的法规是《劳动保障监察条例》，该条例于2004年11月1日颁布，2004年12月1日起正式施行。从当时的历史条件看，该条例是首次全面规范劳动监察的职能、范围、程序的专门法案。2006年底，国务院法制办及有关部门对该条例进行了立法后评估，认为该条例对于维护劳动者的合法权益，促进用人单位和劳动者建立和谐稳定的劳动关系，对经济社会协调和可持续发展提供了制度保障。然而，随着中国社会和经济的发展，劳动关系领域中的新情况和新问题不断涌现，条例已经不能完全适应实践的需要。尤其是在2007年后我国相继颁布了《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议调解仲裁法》）及《中华人民共和国就业促进法》、《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）等法律及其他法规，《劳动保障监察条例》作为保障劳动、社会保险法律法规贯彻执行的重要法律制度不但与新颁布的法律之间存在冲突，并且已经远远不能适应实践的需要，全面地修订该条例已经势在必行。为此，本文就劳动保障监察制度修订完善的若干问题略陈管见，供立法部门参考。

一 劳动保障监察的体制

根据《劳动保障监察条例》，劳动保障监察既包括对劳动法律、法规、规章实施的监督，也包括对社会保障法律、法规、规章实施的监督。目前，劳动行政部门的劳动监察与社会保险经办机构的监督分而治之，这种体制与我国行政机构的设置、改变有紧密联系。1993年时，劳动部先后颁布了《劳动监察规定》和《劳动监察程序规定》等多个部门规章，监察范围仅限于劳动类的法律、法规、规章。1998年3月，在原劳动部基础上组建劳动和社会保障部之后，职能范围延伸至社会保障，又在各级劳动部门增设了管理社会保险的部门，形成了当前由人力资源和社会保障部门内的劳动监察监督劳动法律的实施，对社会保险的监督依法由社会保险经办机构负责。

（一）现行监察体制的弊端

社会保险经办机构与劳动监察在职能上有重合，在执法上又有交叉，统一的人力资源和社会保障部门劳动法律和社会保险法律存有两套机构，适用两套法律法规，这种体制滋生不少弊端。

第一，增加用人单位负担。同一个用人单位要面对人保部门两个机构的监督检查，给用人单位的正常生产经营带来诸多不便，劳动监察和社会保险经办机构都可以对缴费单位行使调查和检查权。

第二，执法关系不畅。社会保险经办机构的调查和检查权来自劳动监察机构的委托。当社会保险经办机构认为缴费单位行为存在违法时，可以对缴费单位进行责令改正，但用人单位拒不改正或者有拒绝稽核、毁灭账册等行为的，社会保险经办机构不能直接处罚，而应当报请劳动保障监察部门给予处罚。劳动监察部门在发现用人单位社会保险问题时，涉及社会保险费的缴纳要交给社会保险稽核部门，社会保险经办机构发现被稽核对象拒绝稽核或伪造、编造、故意毁灭有关账册、材料，迟延缴纳社会保险费，只有责令改正权，而无行政处罚权，社会保险经办机构为了避免程序上的繁杂，很可能对违法问题避重就轻。易引发两个部门之间相互推诿、行政执法不力等一系列问题。虽然社会保险经办机构是以稽核的形式履行行政部门委托的法定职责，劳动监察是以监察的形式维护劳动者权益，但两部门在社会保险缴纳情况的管理方面拥有相同的执法权力、采取相同或相似的执法措施，重叠执法，效率低下。劳动监察和社会保险经办机构同属于人力资源和社会保障部的内部机构，社会保险同时由人保部门的两个机构分别实行监督、处理，在社会保险监察职能上存在重合和交叉，无论在理论上还是在实践中都存在问题。

（二）劳动监察机构应享有劳动法和社会保障法之监督检查权

有的人认为社会保险稽核是比较复杂和专业性较强的工作，从事这项工作的人员不仅需要熟练掌握财会知识，更需要精通审计方法和技巧，建议做大做强社会保险稽核，加大社会保险稽核工作的投入力度，配备强有力的社会保险稽核工作队伍，成立社会保险稽核大队，把社会保险经办机构的性质定位为执行一定行政管理职能的事业单位。笔者认为这种观点有严重的部门利益倾向，不但不应该将两个监察功能分裂开来，而且应将两个机构进行有机整合，使现有劳动监察真正成为劳动保障监察机构，同时拥有对劳动法律和社会保障法律的监督检查权。这样做主要有以下优越性：

第一，增加监察工作成效，提高监察效率。将不同的职能交给同一个行政部门的不同内部机构，必然涉及协调、等待和认识不同的问题，只能导致不愿管、不想管的相互推诿，将劳动监察职能与社会保险监察职能合并，不仅可以提高监察的效率，减少用人单位面对多个政府部门的压力，还可以全面发现用人单位存在的问题，及时进行处理，进行有效监督。

第二，强化监察系统的预防能力。劳动监察的发展趋势不仅是对违法情况进行及时查处，更重要的是预防工作，劳动监察和社会稽核职能统一行使，可以及时发现问题，促使用人单位及时改正。

建议修订《劳动保障监察条例》时，从减少部门之间的摩擦、提高工作效率角度彻底解决劳动监察和社会保险监察分割的现状，结束同一个部门内部两套执法体系现象，将劳动监察机构和社会保险稽核部门进行整合，以法律统一规定，在人力资源和社会保障部门内部统一行使监督权和执法权。

二 劳动保障监察的范围

（一）关于劳动保障监察范围的学说与法例

关于劳动监察的范围，主要有三种学说主张或立法例：其一，劳动监察的功能范围仅限于劳动基准（标准）法；其二，以全部具有强行性的劳动法规范为劳动监察之对象；其三，以劳动法之整体或全部为劳动监察之功能范围。

有学者认为第二种主张更合理，劳动法中的任意性规范属于劳资双方自治的领域，国家既然将其让当事人自治，道理上就不宜再把它纳入劳动行政管制之内。仅以劳动基准为限，将不利于劳工权益保护和国家于劳动生活领域中强力意见的贯彻，最终将不利于正常劳动秩序的维持。有的学者进一步将强行性劳动法律规范划分为关于劳动者实体权利义务的法律规范和关于劳动关系运行规则的法律规范。劳动监察监督的劳动法律规范应当只限于关于劳动者实体权利的强制性法律规范和关于劳动关系运行规则的强行性法律规范。有的学者从广义角度理解劳动监察，认为劳动监察，是授权劳动保障行政机关以国家名义对用人单位贯彻执行劳动和社会保障法律、法规、规章情况进行强制性的监督检查，以纠正违法行为，保证各项劳动法律、法规、规章的实施。

按照传统法学理论，法律规范被分为强制性规范和任意性规范，劳动基准属于强制性规范，强制性的法律规范就是基准性的法律规范，但我国劳动法律中，由于对劳动合同干预的条款较多，《劳动合同法》中有较多的强制性规范，虽然强制性规范的判断，不能仅仅根据规范本身的字句进行，更不能先入为主地认为该种规范就属于强制性规范。但《劳动合同法》中有关“不得”和“应当”的表达在一定程度上说明了国家对劳动合同关系干预较多，就出现了我国劳动法律中强制性规范与基准性规范不一致的情况。劳动基准是政府对劳动条件的干预，是对劳动条件的最低标准管制。用人单位违反法律义务应分为两种情况。一是违反劳动基准法的义务，如违反最低工资、最高工时等，这些基准规定属于国家干预劳动关系的直接体现，用人单位违反法律义务不仅是对个别劳动者利益的侵犯，也是对公共利益的侵犯，劳动监察应对用人单位违反劳动基准法的内容进行监督检查。二是用人单位违反了对劳动者的义务，并没有违反劳动基准法，用人单位应承担的是对劳动者的义务，用人单位没有执行以致产生争议，劳动者应通过劳动争议的途径寻求解决。劳动监察应仅限于对劳动基准执行情况的监督，只有当用人单位违反对国家承担的义务时，劳动监察才能对其进行监督处罚。用人单位违反了对劳动者的义务，虽然属于强行法的范畴，劳动监察部门也不能对其进行行政处罚。史尚宽先生认为：“国家干涉契约之内容，对于雇佣人命令以一定之事项为内容或限制禁止以一定之事项为内容。关于契约之形成或禁止，对于雇佣人规定强制或处罚者甚少。普通法律所不容许之契约内容，仅其约定为民法上之无效，不生处罚之结果。”我国劳动监察应以基准性的规定为主要监管对象。

劳动监察的强制执行作用在不同国家或地区大不相同。在有些国家，这种作用是普遍性的，适用于全部劳动和社会法规。例如在西班牙，劳工与社会安全监察是一个综合组织，这个组织不仅处理职业安全与健康的问题，还处理劳工关系的所有方面包括雇佣和社会安全。在另一些国家，局限于工作条件的某些方面，如针对妇女和儿童的工作，有的国家明确将工资排除在监察机构的任务之外。根据国际劳工组织1947年《劳动监察公约》，劳动监察制度的职能包括保证执行有关工作条件和在岗工人的保护的法律规定，诸如有关工时、工资、安全、卫生和福利、儿童和年轻人就业及其他有关事项的规定，而且还要向雇主和工人提供有关执行法律规定最有效手段的技术信息和咨询及向主管当局通告现有法律规定没有明确覆盖到的任何缺陷和弊端。在不影响劳动监察权威性和公正性前提下，会员国还可以授予劳动监察员更多的职责。近年来，有的国家通过劳动监察不断加强劳工工作条件、产业关系、职业安全卫生和就业方面的预防工作。国际上其他国家劳动监察的职责范围，都限于对劳动条件的监督监察，有的国家劳动监察根据体制因素涉及多个或部分劳动条件。

中国台湾地区劳动监察主要依据《劳动检查法》。该法规定劳动检查的范围：（1）依照劳动检查法规定应检查的事实；（2）劳动基准法令规定的事项；（3）劳工安全卫生法令规定的事项；（4）其他依劳动法令应办理的事项。其中劳动基准法涉及的内容主要包括劳动契约、工资（包括禁止性别歧视）、工作时间及休息休假、童工女工、退休、职业灾害补偿、技术生和工作规则。劳工安全卫生法的内容包括劳动卫生设施和安全卫生管理。台湾学者认为台湾地区立法将非劳动条件（如退休与职灾补偿）也纳入了劳动基准的范畴，混乱了体制，也对劳资关系恶化具有责任。

（二）我国现行法定劳动保障监察的范围

《劳动保障监察条例》明显采用了广义劳动监察的概念。该条例第1条开宗明义指出劳动保障监察是“为了贯彻实施劳动和社会保障法律、法规和规章”，将我国的劳动保障监察定位为对所有劳动和社会保障法律、法规、规章进行监督检查，条例第10条规定了劳动保障行政部门的主要职责，第11条规定了劳动监察的具体事项。《劳动合同法》设专条规定了劳动行政部门的监督检查职责，对原有劳动监察涉及劳动合同的部分做了更深一步的扩展规定，还规定了任何组织或者个人对违反《劳动合同法》的行为都有权举报，劳动行政部门应当及时核实、处理。可见我国劳动监察的范围不仅包括宏观的宣传教育职能和对劳动基准的监督执行，还包括对劳动关系的管理职能。近年来有的学者开始反思劳动监察的范围，认为劳动监督检查更多地应关注于用人单位是否遵守劳动基准上，不宜直接对任意法规范添加强制性因素，对于劳动合同中的私法要素和任意性规范，劳动监督检查不宜介入。有的学者认为用人单位与劳动者订立劳动合同的情况属于司法自治范畴，将其列入劳动监察，直接导致劳动监察制度定位模糊。有的学者认为劳动监察应与劳动行政检查区别开来，我国劳动监察范围过广，导致分散劳动监察机构力量，影响劳动监察效果。

《劳动保障监察条例》第11条、第26条对劳动监察的范围进行了明确规定，但对劳动监察范围界定并不合理，在对劳动条件的监督检查上存在不足，该条例第23条、第25条、第29条规定了对用人单位违反劳动条件的处罚，主要涉及未成年工和女工保护、违法延长劳动时间、侵犯劳动者参加工会权利这些劳动条件。比较日本、中国台湾地区立法，结合中国实际情况，可见《劳动保障监察条例》对用人单位违反基准性劳动条件应承担的法律责任规定得明显不足，未来应增加强迫劳动、强制加班、违法使用童工、超过法定工作时间、不给周休日、不给年休假、违反工间休息、劳动规章制度违法、没有建立职工名册、工资支付形式和支付时间违法、性别歧视、平等待遇、克扣工资、降低产假待遇等违反工作条件的法律责任条款。

在监督劳动合同方面，现行劳动监察又过多介入了劳资双方自治的空间。《劳动保障监察条例》第11条规定，劳动监察可以对订立劳动合同的情况进行监察，订立劳动合同包括用人单位是否与劳动者签订劳动合同，是否与劳动者续签劳动合同，是否与劳动者订立无固定期限劳动合同这些具体情况。用人单位的做法有可能违反法律规定，但属于违反双方强制性义务，当事人可以通过劳动争议的方式寻求解决，没有违反劳动基准性规定，劳动监察不应介入。在劳动合同关系上，劳动监察应主要对用人单位收取押金定金、不出具劳动合同解除或终止证明书、不转移人事档案和社会保险关系进行监督，至于用人单位与劳动者之间因劳动合同产生的其他争议，宜通过其他程序解决。

三 劳动保障监察的对象

（一）劳动监察对象范围应随新法颁行而扩大

《劳动法》的监督检查对象是用人单位，当时的用人单位包括在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织。《劳动保障监察条例》在总则中规定的监察对象主要有两类，第一类是用人单位，并特别注明只包括企业和个体工商户；第二类是劳动关系领域的中介机构。随着经济形势发展和新的劳动法律法规的颁行，用人单位的外延发生了变化。例如，《劳动合同法》关于用人单位的主体，增加了民办非企业单位等组织，《中华人民共和国劳动合同法实施条例》将依法成立的会计师事务所、律师事务所等合伙组织和基金会也纳入了用人单位的范畴。未来修订《劳动保障监察条例》时，也应将劳动监察的对象扩大。《劳动合同法》首次规范了劳务派遣劳动关系，并增加了劳动行政部门对劳务派遣单位的监察责任。《劳动合同法（修正案）》要求从事劳务派遣业务的单位依法向劳动行政部门申请行政许可，未经许可而擅自经营劳务派遣业务的，由劳动行政部门责令停止违法行为。因此，劳动监察对象除了职业介绍中介、技能培训、劳动能力鉴定等传统的中介机构外，还应包括劳务派遣公司以及非法从事劳务派遣的机构，《劳动监察保障条例》应做相应的修改。

（二）实践中有关劳动监察对象的争议

国家机关、事业单位、社会团体能否成为劳动监察的对象，是实践中经常面临的问题。《劳动监察保障条例》第2条有关适用对象的规定中，没有包括国家机关、事业单位和社会团体。只是在附则中规定对国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据职责实施劳动保障监察。这类主体虽然在执行劳动法律方面做得较好，严重违法的不多，但也存在违法的可能。如何对这类主体进行执法，劳动监察在对上级部门、同级部门，甚至对本单位如何进行执法，这些都需要进行细化规定。尤其是这些部门在适用劳务派遣劳动者方面，并未很好地落实同工同酬，今后有可能成为执法的盲点，有待进一步细化规定。

劳动保障监察的相对人是否包括劳动者，也是实践中面临的问题。劳动监察的对象只能是用人单位，这种做法是符合劳动监察性质的。但劳动保障监察不仅是对劳动法律的监督，还包括对社会保障法律的监督，在社会保险中，公民是否可以成为监察对象，是一个值得探讨的问题。《劳动保障监察条例》第27条规定，对骗取社会保险待遇或者骗取社会保险基金支出的，由劳动保障行政部门责令退还，并处骗取金额1倍以上3倍以下的罚款。《社会保险法》中也有类似的条款。这里骗取社会保险待遇的主体没有明确，可能是劳动者，也可能是用人单位或者其他民事主体。是否对劳动者进行处罚就意味着劳动者也可以成为劳动保障监察的对象？有的地方立法明文规定将劳动者作为劳动保障监察的对象。例如《天津市劳动和社会保障监察条例》第3条规定：“劳动和社会保障（以下简称劳动保障）监察，是指劳动保障行政部门依法对用人单位和劳动者、就业服务机构、医疗服务机构遵守劳动保障法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动保障法律、法规的行为依法进行处理的行政执法活动。”这里的医疗服务机构，包括劳动能力鉴定机构、医疗保险定点的医疗机构和药店。《吉林省劳动保障监察条例》第3条规定：“在本省行政区域内的用人单位和与之形成劳动关系的劳动者、就业中介服务机构以及劳动保障监督执法活动，均须遵守本条例。”从一些地方性法规的规定来看，监察保障对象包括了劳动者。这种立法上的混乱，导致了监察工作的困难。

笔者认为，即使劳动保障监察包括对社会保险的监察，也应理解为主要监察用人单位是否缴纳了社会保险费，而不应该将劳动者作为劳动保障监察的对象。若劳动者或者其他民事主体违反规定冒领社会保险待遇、骗取社会保险基金支出，可以通过追偿或其他手段进行解决，而不能视为常规监察的对象。同样也不应该对劳动能力鉴定机构、医疗保险定点的医疗机构和药店进行监察，对于它们违反有关规定，可以通过解除合同、追偿等方式予以管理。

四 劳动监察与劳动仲裁

劳动监察与劳动仲裁的边界问题一直在理论和实践中争论不休。有学者将两者的关系分为三种，即单向关系、互补关系和选择关系。单向关系是指二者分别对某类案件拥有特有的、排他的处理权；互补关系是指二者对某些案件的处理在功能上存在互补性；选择关系是指二者都有权受理，而当事人可以进行选择。单向、互补争议不大，争议较大的是劳动监察和劳动仲裁都有权受理的案件。《劳动争议调解仲裁法》第2条确定了劳动争议的范围，《劳动保障监察条例》第11条确定了劳动保障监察的范围，二者在内容上存在交叉。在涉及订立劳动合同、工作时间休息休假、工资支付和最低工资标准类型案件上，劳动者可以寻求劳动争议或劳动监察两种手段，而这三种类型的案件占到了劳动争议和劳动监察案件的大部分比例。《劳动争议调解仲裁法》第9条对拖欠或者未足额支付劳动报酬，拖欠工伤医疗费、经济补偿金或者赔偿金三种类型案件明确规定劳动者有权选择劳动监察或者劳动争议处理途径。

如何划分劳动监察与劳动仲裁的界限，主要有下列三种观点。

（一）根据争议性质予以分类

第一种意见主张，根据劳动监察和劳动仲裁的性质不同，违反基准性的规定，由劳动监察处理，因劳动合同而产生的争议，通过劳动争议途径处理。

这种观点是从劳动监察和劳动仲裁的特点进行划分。劳动基准不仅属于用人单位应对劳动者承担的义务，也是应对国家承担的义务，劳动监察有权进行查处，有关劳动合同争议属于双方自治的范畴，应通过劳动争议途径寻求解决，通过对两种解决途径的根本性质进行划分具有法理基础，比较可行。涉及劳动基准的，即使双方通过契约方式做出约定，仍然可以通过劳动监察途径进行救济。有的学者认为这种按照行为侵犯的法律性质不同进行划分在理论上是可行的，但现实中不容易区分，很多侵犯劳动者权益的行为如不支付加班工资等，无法确定究竟是由“私法”还是“基准法”调整，从而无法确定应该通过仲裁诉讼还是劳动监察解决。加班时间长度及工资的计算标准属于劳动基准范畴，通过劳动监察进行监督是可以的，实践中之所以出现对劳动基准的模糊认识是因为我国没有对劳动基准做出统一规定。《劳动法》虽然对劳动基准有较集中的规定，但没有明确哪些属于劳动基准，还有一些劳动基准散见于不同的法律、法规和规章中，而有的规章部分条文有效，部分条文无效。我国关于劳动基准的规定非常混乱，导致理论上和实践中对劳动基准认识不一。劳动基准是涉及对劳动者基本的保障和劳动监察的边界，我国有必要对劳动基准进行系统梳理并单独立法，或者在《劳动保障监察条例》中对违反劳动基准的行为及相应的处罚做出明确规定。

（二）凡劳动合同制度均属于劳动监察范围

第二种意见主张，凡劳动合同制度，均属于劳动监察的范围，监察事项包括劳动合同制度的实施及国家劳动基准法的贯彻落实及当事人行为，尤其是用人单位法律行为妥当性之查验与矫正。对于个别劳动合同纠纷，劳动监察不宜介入过多，从长远和法律角度，这种干预应当让渡于劳动争议处理途径。

对第二种观点，笔者并不赞同。劳动合同制度包括范围广泛，劳动合同制度不等同于劳动基准制度，有的用人单位的劳动合同制度不限于劳动基准的内容，还包括双方自治的内容，不能笼统地将劳动合同制度作为劳动监察的范围。

（三）具体情况具体分析

第三种意见主张，结合劳动违法行为特点，按照扬长避短、优势互补原则，确定哪种情形应通过哪种途径处理效果更好。劳动监察在处理用人单位的劳动违法、预防和减少劳动争议以及事实争议不大的个案方面有明显优势，劳动争议处理程序在解决个体有争议的维权案件时具有更大优势。对于用人单位涉及金钱给付的劳动违法行为，应当建立劳动监察退出机制和仲裁诉讼衔接机制。

第三种观点具有典型实用主义的特色，不分劳动违法的性质，并没有在理论上分清劳动监察和劳动争议的界限。劳资双方争议不大的可以通过劳动监察，但“争议不大”毕竟是有争议，在处理个体有争议的案件时，用人单位的行为同样会涉及违反劳动基准法，不能对所有涉及金钱给付的劳动违法行为都实行退出机制，劳动监察不处理会存在行政不作为的隐患。

五 劳动监察执法手段问题

《劳动保障监察条例》立法评估组认为，该条例因立法层次的限制，缺乏必要的行政强制手段，面对大量的非法用工单位和影响恶劣的欠薪、欠保逃匿案件，劳动保障监察机构既不能对违法单位的财产实行查封、扣押，更不能对责任人进行留置。在面对用人单位实施违法行为时，法律赋予劳动监察的手段主要有责令改正、警告和罚款。实践中，适用最多的处理方式是“责令改正”，但是责令改正不是一种行政处罚的方式，只是行政机关在行政管理过程中采取的一种行政管理措施；如果将行政处罚与改正相结合，就可以更好地保证行政处罚的效果。但《劳动保障监察条例》在针对用人单位严重违反劳动基准条件的行为时，较多单独适用责令改正措施，而不进行相应处罚，这样势必造成用人单位无视劳动监察，影响劳动执法效果。

在慎用行政处罚措施的同时，也不能单独过多适用责令改正。对于情况比较紧急的情况，应该允许劳动监察人员采用更为有效的措施。对于用人单位缴纳罚款，但仍然拒绝配合劳动保障监察工作的，也应制定相应的干预措施。例如，现实执法中，用人单位拒不提供材料的情形经常发生，如何能够在这种情况下，为劳动者追缴社会保险，是当今监察工作中最棘手、最亟待解决的问题之一。

缺乏相应的行政强制措施使很多案件的调查取证和查处工作难以顺利开展。例如在查处用人单位拖欠劳动者工资的违法案件过程中，劳动行政机关由于没有行政强制权，因而无法采取合理有效的措施制止违法行为人卷款逃匿、毁损名册或账簿凭证、变卖或转移财物等逃避监督检查的行为。

监察处罚力度不够。对那些违反强制性法律规范的行为缺乏处罚依据，对于故意拖欠克扣劳动者工资、强迫劳动者加班和超时加班、侵害女工和未成年工身心健康等严重违法行为，罚款标准较低，没有授予劳动行政部门更有力的行政执法权，难以运用行政处罚手段维护劳动者权益。

六 劳动监察机构和人员问题

每当劳动监察部门分析劳动监察难的原因时，谈到较多的就是机构和人员问题。

（一）劳动监察机构存在的问题

目前劳动监察机构有几种情形：其一，行政编与事业编同时并存。有的地方人保部门设立了劳动监察行政部门，同时设立了劳动监察大队，一个是行政编制，一个是事业单位编制，两套人马，两套牌子，同样职能。有的地方双方配合较好，可以共同开展劳动监察工作，有的地方双方互不配合，影响劳动监察工作。其二，完全行政编。在经济发达地区，有的地方实现了劳动监察机构行政化，但编制不足也可能导致增加临聘人员。临聘人员的工作能力、管理等方面也存在不少问题。其三，事业单位编制。由于劳动监察机构在性质上属于事业编，在人保部门比其他部门的地位低，劳动监察人员不是公务员，不能从事人保部门其他岗位工作，劳动监察人员缺乏交流、上升的环境，工作积极性不高。截至2006年底，全国仍有210家监察机构属于自收自支的事业单位，157家监察机构属于差额财政拨款的事业单位。即使是差额拨款的事业单位，财政列支的往往是人头经费，没有专门的办案经费和设备购置维护费，影响了劳动保障监察工作的正常开展。

有人提出，应明确劳动保障监察机构的性质为“全额财政拨款事业单位”，劳动监察员“参照公务员管理”。1978年国际劳工组织《劳工行政建议书》要求会员国建立劳动监察系统，并将其纳入国家劳工行政系统之中。从性质上，劳动监察是代表国家监督法律执行情况，应该属于劳动行政管理系统，将劳动监察纳入行政管理系统有助于劳动监察工作的开展。

（二）劳动监察人员问题

劳动监察机构在人保部门中的地位低下，造成了劳动监察人员队伍水平参差不齐。有些地方不管学历高低，专业是否对口，是否从事过劳动监察工作，是否有必要的法律知识，只要是专业军官、退伍兵、中专毕业生和劳动监察系统家属的子女都有可能进入，成为劳动监察员。在人保部门中有一种认识：凡是学历低的、工作能力差的都可以从事劳动监察工作，劳动监察机构成了人保部门的人才兜底单位，与劳动仲裁机构的人员结构相比，劳动监察队伍水平明显较差。劳动监督能否有效，全视乎人选之适当与否。

监察员必须是品学兼优之士，即不独须公正严明，勤敏将事，而且对于工业之技术及经营须具有专门之知识。工厂监察员应：（1）国内外工业专门以上学校毕业者，或（2）曾在工厂工作十年以上有相当学术技能者，经训练合格后，始行任命。荷兰劳动监察室主任、战略主管、监察主管和项目主管必须拥有大学以上学历或同等培训学历，并且需要丰富的工作经验和学术成就。

劳动监察工作是劳动行政部门的核心工作，劳动监察机构是执法机构，是直接面对用人单位和劳动者群体，代表了劳动行政部门的形象，所以今后有必要对劳动监察员的任职条件做出规定。

七 关于劳动监察的时限

《劳动保障监察条例》第20条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处，很多地方明确规定对于投诉案件，主办监察员应当自接到投诉案件之日起3个工作日内进行初步调查，只有违法行为发生在2年内的才符合立案条件。超过2年的违法行为，不予受理。2年的期限主要来自《行政处罚法》，其第29条规定，违法行为2年内未被发现的，不再给予行政处罚。

2年不能作为劳动监察受理的时效，而应该只适用涉及劳动行政处罚的案件，对于劳动行政处理的案件是不适用的。《劳动保障监察条例》对时效2年的限制纵容了违法行为，2年不应该成为劳动监察立案和受理的时间限制，对于超过2年的可以通过其他行政处理的方式进行解决。