外部环境因素对反腐败战略制定的影响
作者简介：李景平，陕西礼泉人，西安交通大学教授，博士生导师，从事廉政建设研究。
摘要：外部环境因素可以对一个国家反腐败战略制定产生重大的、决定性影响。这些外部环境因素包括经济的、政治的、文化的因素。这些因素对于反腐败战略制定的内外部战略条件、长期战略目标、战略选择、战略实施都起着至关重要的作用。如果我们在制定反腐败战略时，只注意反腐败战略本身，忽视影响反腐败战略制定的外部环境因素，其结果必然是所制定的反腐败战略不切合实际，在实施过程中亦难以取得明显效果。
关键词：环境因素 反腐败 战略
一 引言
腐败作为权力的一种衍生物，既有制度的腐败，又有体制性的腐败，是跨越不同历史时期和国家界限的一种反文明的现象。而在不同的社会制度中、不同的历史条件下和不同的发展阶段，腐败现象又有不同的特点和表现形式，既有共同的特征和规律，又有其个性和特殊性。对我们来说，正确的反腐败战略十分重要，如果不能对腐败产生的原因和机制有符合实际的、科学深刻的认识，就很难形成一套切合实际、行之有效的反腐败战略。如果没有一个正确的战略，即使有领导层的决心和民众的支持，也很难保证反腐败不出现越反越多的情况。一旦出现这种情况，很多人就不免要靠怀旧来寻求安慰，幻想用老办法、老思路来解决新问题，甚至对改革开放的方向产生动摇，主张以退回到旧体制为代价来消除腐败。因此，对腐败产生的原因和机制进行科学分析，在此基础上形成反腐败策略，具有重要的意义。
反腐败战略是指一个国家在某个历史时期关于反腐败建设的重大决策，是针对某个历史时期反腐败建设的现实制定的总方针、总政策。在整个反腐败建设中，反腐败战略具有极其重要的地位。反腐败战略的确定，为不同历史时期反腐败建设指明方向。所谓反腐败战略制定是指确定一个国家反腐败任务，认定其外部机会与威胁，认定其内部优势与弱点，建立长期目标，制定供选择战略，以及选择特定的实施战略。反腐败战略制定是战略计划的形成过程，它是一个国家反腐败建设的组成部分，是科学化加艺术化的结晶。在反腐败战略制定过程中，必须考虑各种外部环境因素带来的积极和消极影响。所谓外部环境因素是指经济、政治、文化和社会因素等，这些因素可以极大地影响一个国家反腐败战略的成败，这些因素对反腐败战略制定有着重大的、决定性影响。
本文拟以中国为例，研究外部环境因素（经济的、政治的、文化的等）对反腐败战略制定的内外部战略条件、长期战略目标、战略选择、战略实施的影响，期望对国家反腐败战略的制定有积极的参考价值。
二 外部环境因素对反腐败战略制定影响分析
（一）经济因素对反腐败战略制定的影响
所谓经济因素包括国际经济因素和国内经济因素。国际经济因素包括经济全球化一系列因素。国内经济因素包括国家和地方经济发展状况、速度、国民经济结构、通货膨胀率大小、市场机制的完善程度、利率水平的高低等。
1．对战略制定条件的影响
中国在反腐败战略制定中要考虑经济全球化和市场经济体制双重因素面临外部机会与威胁的影响：经济全球化要求反腐败战略制定要立足全球经济形势带来的一体化、关联关系；市场经济体制要求反腐败战略制定要立足于市场经济地位的确立、市场规则的制定、市场交易合法化和市场秩序的有序运行。这些既可能形成反腐败战略制定的发展机会，也可能对反腐败战略制定造成威胁。
我国新时期的改革实践昭示，要顺利推进社会主义全面改革，必须遵循经济决定政治、政治反作用于经济的发展规律，先在经济体制改革上有大的突破，然后不失时机地展开政治体制改革；在进行各项政治体制改革的时候，必须继续加大经济体制改革的力度，并使之与政治体制改革相配套，为政治体制改革的顺利推进打下坚实的基础。
2．对长期战略目标的影响
经济学认为，每个人都是有利己心的“经济人”。人们的行为，都包含着“成本—收益”的经济学计算，追求自身利益的最大化。权力是由掌权人来行使和运用的，是廉洁还是腐败，关键在于掌权的“经济人”。所以，广义上看，腐败行为就是“权力的资本化”“权力的寻租”的经济活动。腐败分子胆大包天，就是因为其预期的腐败行为收益大于成本付出，而且有较大的边际效益，是低成本或无成本的收益。这是腐败分子胆大妄为的经济原因、经济驱动力。因此，要从源头上防治腐败，在反腐败战略制定时，一定要使腐败行为收益远远小于成本，而且边际效益为零。在建立反腐败战略长期目标时，一定要考虑到经济因素的影响，把腐败控制到一个比较低或很低的水平，并使该低腐败水平的状态可持续。
3．对战略选择的影响
反腐败战略是以一定的生产力为基础，并随着生产力的发展而发展的。经济能推动反腐败战略的发展，也能制约反腐败战略目标和战略方向的选择与确定。
1978年以来，中国经济体制改革经历了一个从农村向城市，从计划经济体制向市场经济体制的过渡，农村推行的以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革以其基本适应农村生产力发展水平而取得了巨大成功。在这种新旧体制的转换时期，旧的行政权力仍然对经济保持干预，而新的经济体制又缺乏有效的制约和管理，容易滋生种种腐败现象。在经济转轨期，反腐败战略制定选择以推进和治理并重。
1992年，在市场经济体制建立之初，市场对资源配置的基础作用远未发挥，而计划体制中政府部门的管理权仍然在资源配备上发挥着很大的作用，行政权力在新旧体制转换过程中直接进入市场，为权钱交易提供了客观条件。因此，在经济利益的驱动下，一些参与市场的利益主体，为了获得项目、资金、配额以及其他重要生产资料，就不惜使用送礼、行贿、美色引诱等不法手段，而那些在政府部门握有实权的党员领导干部就成为他们进攻的重要目标。由此可见，市场经济在社会生产中的成分大量增加和国家行政权力远未退出经济生活之间的矛盾，成为腐败产生的重要条件。在市场经济发展初期，反腐败战略制定选择以查处和治理并重。
在新体制建立的过程中，经济管理工作存在着严重的漏洞和空当。一方面，政府行政管理极不愿意轻易退出对企业的干预，仍然控制着企业的部分经营权、机构设置权、人事管理权，企业依附于政府的情形尚未得到根本转变，容易导致政府官员权力在企业中的滥用，从而产生腐败；另一方面，在企业内部由于实行了厂长经理负责制，对厂长经理的经营管理权实施有效监督是一个尚未解决的难点问题，企业监督机构权限不明、约束乏力，法定地位与实际作用相差甚远。职工作为企业的主人，其民主管理、民主监督的作用也没有很好地得到发挥。在这种条件下，掌握了经营管理权的国有企业厂长经理就极易发生腐败问题，导致国有资产的严重流失。在市场经济建立期，反腐败战略制定选择以治理和严惩并重。
4．对战略实施的影响
经济利益上的矛盾和冲突，是腐败产生和发展的基本动因。反腐败战略的制定和实施，必须考虑一国的经济情况。经济政策影响反腐败战略的实施主要体现在：国家需要通过税收等手段，实行恰当的收入政策，控制居民的收入差距；要采取更为有力的措施，加快形成统一的、有序竞争的全国市场，靠富裕阶层之间的竞争来制约其势力，使之不能形成区域性的垄断，从而遏制腐败；把反腐败工作纳入严密的风险管理流程，从而使反腐败工作从粗放走向精细，真正具有科学性、系统性。
（二）政治因素对反腐败战略制定的影响
影响反腐败战略的政治因素主要包括两个方面。一方面是政治制度。政治制度是指一个国家或地区所奉行的社会政治制度，它对反腐败战略的方式、内容、行为具有很大的影响。我国是社会主义国家，反腐败战略都要符合社会主义的政治原则，在许多国家泛滥的东西，在中国是不允许的。所以，政治制度对反腐败战略的影响是客观存在的，对反腐败战略有着不可忽视的影响。另一方面是国家政策。国家政策对反腐败战略的影响表现在当时国家提倡什么、反对什么，以政策形式对反腐败行为进行规范。特别是社会主义市场经济的繁荣、商品的丰富对反腐败战略制定会产生意义深远的影响。政治因素常常制约反腐败战略的制定，这些既可能形成反腐败战略制定的发展机会，也可能对反腐败战略制定造成威胁。
1．对战略制定条件的影响
首先，在中国30多年改革历程中，市场经济带有很强的政府推动性，这就使得权力越来越深地直接介入经济领域，并根据经济理性选择支配政治行为。而民主政治的滞后使得现有的政治框架难以有效屏蔽公权滥用，故而呈现经济高速发展与腐败行为屡禁不止的“双轨并行”现象。其次，政治体制改革滞后的局面不改变，经济领域、社会领域和文化领域的改革也就难以突破，进而引发社会、文化领域公共权力的滥用，导致此类腐败案件呈上升趋势。再次，腐败领域的扩大，又进一步扭曲人的价值观，尤其是公共伦理出现滑坡。由此可见，政治体制改革的不到位，对反腐败战略制定有着非常严重的影响。
2．对长期战略目标的影响
腐败是一种普遍现象，古今中外，概莫能外。反腐败的目标该如何确立？以最有效的手段遏制腐败，最大限度地减少腐败，实现党风和社会风气的持续好转，这就是反腐败的基本目标。确立这样的反腐败目标，才是科学的、求实的态度。以这样的目标为指导推进反腐败工作，才能保持清醒的头脑，正确地看待反腐败形势，不断取得新的成果。同时，也有利于统一人民群众的思想认识，保持对腐败现象客观冷静的态度，进一步坚定信心，以更加积极的姿态投身反腐败斗争，为反腐败斗争的深入开展做出新的贡献。
3．对战略选择的影响
政治因素对反腐败战略具有统率和支配作用，影响反腐败战略的制定、实施和调整。反腐败战略服从并服务于政治，满足政治的要求，完成政治赋予的任务。从1989年到1997年十五大召开之前这个阶段，我国的反腐败战略主要依托打击或惩治战略，属于单一战略阶段。以1989年的“两高通告”为标志，在正式拉开反腐败斗争序幕的第一阶段，领导人和反腐败机构的决心是巨大的，这就是一定要打击腐败的气焰、遏制腐败蔓延的势头。1993年中央纪委二次全会把打击战略聚焦于“查办大要案”。然而，此后持续几年，以省部级领导干部受到查处这样的特殊“大要案”为标志，“大要案”数持续走高，还查出了远华和湛江走私腐败特大案。这在社会上引发了很多类似“前腐后继”“越反越腐”的言论。1997年1月江泽民在中央纪委八次全会上的讲话指出：“反腐败斗争要标本兼治。既要坚决同已经出现的消极腐败现象和腐败分子作斗争，又要努力做好消除产生腐败现象根源的工作。”从1998年1月召开中央纪委二次全会开始，“源头治理”或“治本”对策就开始正式进入反腐败工作议程。以2005年1月中央发布《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》为标志，我国综合反腐败战略正式确立。《纲要》首次提出了预防为主的总体战略框架。“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”党的十七大报告提出“三个更加注重”的理念，为更加坚决地惩治腐败、更加有效地预防腐败指明了方向。十七大后，《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》出台。《规划》在具体的制度建设和部署上有了重要发展，但其基本战略思想和《纲要》是一致的，那就是要坚持“惩防并举、注重预防”的反腐败战略方针。由此可见，我国反腐败战略的调整，从单一到综合、从惩治到预防，并非单纯理论上的思考，而是实践探索的成果。
4．对战略实施的影响
在制定战略规划时，应考虑到反腐倡廉建设的战略安排，应当具有切实可行的实现路径。但是如何将理论上、纸面上的职责转化为具体的、实实在在的工作目标和工作活动，在制定战略安排时就应当考虑到，否则战略安排有可能缺乏执行力和连贯性。
进行深层次的体制改革是反腐败成功的核心工作和主要着力点。分析我国多年反腐败的成败得失，之所以效果不够理想，关键症结还在体制上，是不相适应的反腐败体制严重地束缚了“反腐败生产力”，一些体制不仅不利于消除腐败，还在助长腐败。需要彻底改革的体制包括很多方面，主要是反腐败体制、与反腐败体制密切相关的宏观管理体制、所有与腐败高发领域相对应的微观体制、对预防腐败有全局性影响的有关体制，例如干部人事制度，财政预算体制，公职人员工资、福利以及职务消费制度等等。
（三）文化因素对反腐败战略制定的影响
文化是作为与经济、政治相并列的社会现象，包括教育、哲学社会科学、自然科学、高新技术、新闻出版、文学艺术、体育健身、医疗卫生、旅游休闲等各行各业。文化因素对反腐败战略具有重要影响。
1．对战略制定条件的影响
改革开放以来，中国经济迅猛发展，物质生产力极大提高。与此同时，由于政治、经济、文化等因素也经历着变异或表现出某种滞后，中国出现了历史上较为严重的腐败现象，并有蔓延之势。腐败的危害是严重的，它是改革过程中新旧体制转换的障碍，它危害政治治理的公正性，降低行政系统的效率，冲击经济运行的规则，污染社会道德的价值。面对“前腐后继”般的腐败现象，人们在探问它的社会根源。如果说政治、经济原因是造成现实问题的显性根源，那么，内化在政治经济当中的文化基因，其千古传承作用则是腐败不绝的深层人性根源。
当前，我国反腐败斗争中存在的一个突出问题就是反腐倡廉的社会文化资源相当短缺，因此，深入研究传统政治文化对腐败的影响，对中国这样一个历史悠久、文化底蕴深厚、受历史影响巨大的国家而言，更具有深刻的意义。以此为背景，从传统政治文化层面去寻找腐败的文化根源，有益于探求遏制腐败的对策。具体来讲，作为传承了几千年的中国传统政治文化，其中的等级观念、宗族宗法观念、官本位思想和清官意识对当今各种腐败的产生都具有相当大的影响。这些正是我国产生腐败现象的国内文化因素。
2．对长期战略目标的影响
腐败不仅有体制方面的原因，也有社会文化方面的原因。走后门就是在商品短缺的情况下，卖者通过商店的后门给买者一个优先权，使其他潜在买者失去了可能有的购买机会。民间舆论对于会搞关系、“路子野”的人经常是一种赞赏、佩服、羡慕的态度。没有路子、不会搞关系的人则经常被人看不起或自卑。这样一种社会文化氛围并不是政府创造出来的，也不是哪一个人创造出来的，甚至也不是腐败分子创造出来的，而是社会共同创造出来的。或许可以把一部分责任推给我们的祖先，因为在我国几千年的封建社会中早已有“朝中有人好办事”“在家靠父母，出门靠朋友”等传统。这也是人们在一个“人治”而不是“法治”的社会里本能的反应。但无论如何，这样一种社会文化氛围对腐败的形成起了促进作用。
3．对战略选择的影响
文化因素对反腐败战略选择的重要影响表现在三个方面。
首先，从新民主主义革命时期开始，毛泽东就非常重视从思想上建设党，并把走民主新路、防止腐败，跳出历史兴衰周期律的支配作为战略任务，提到建党建政的重要议程。党以清廉的党风、政风和社会风气，进一步密切了与人民群众的联系，顶住了国际上的“反华大合唱”，成功地渡过了“三年困难时期”，取得了社会主义改造和社会主义建设的伟大胜利。
其次，党的十一届三中全会以后，反腐败斗争也展现出了与以往不同的新形势、新特点。邓小平立足于改革开放和社会主义现代化建设的实际，围绕提高党的领导水平和执政水平、增强拒腐防变的能力这两个历史性课题，科学地揭示了在新的历史条件下，为什么必须反对腐败和怎样反对腐败的问题。邓小平指出，反腐败斗争“是有关党的生死存亡的问题”。如果不用制度有效遏制腐败，会毁掉改革开放和社会主义现代化建设事业。
最后，第三代中央领导集体，把党风廉政建设和反腐败斗争作为关系党和国家生死存亡的大事来抓。江泽民明确提出用作风、制度解决好提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力两大历史性课题。面对新世纪新阶段的复杂局面，以胡锦涛为核心的党中央坚持“立党为公，执政为民”的观点，对腐败要坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度。
4．对战略实施的影响
良好的官场氛围，不仅直接影响到政治的清明，而且影响到社会的风气。所以，要营造好的廉政文化氛围，必须首先从官场着手，必须从官员自身做起，从营造良好的官场氛围做起。要重视官员职业共同体的形成，形成官员内部的同质同构，强化职业操守和道德自律。其次，要取得政权并保持长治久安，必须顺应民心民意。民众对于政治以及官场风气的感觉往往是直接而敏锐的。再次，教育是廉政文化建设的基础工程，必须创新教育手段，丰富教育载体，通过各种现代传媒手段，强化马克思主义在意识形态领域的主导地位，以科学的理论武装人；弘扬主旋律，以正确的舆论引导人；树立廉政道德楷模，以高尚的精神塑造人；以与时俱进的思维和高超技巧营造廉政文学形象，以优秀的作品鼓舞人。最终，在全社会形成廉政的文化信仰和心理习惯。
三 对反腐败战略制定的思考
研究了外部环境因素（经济的、政治的、文化的等）对反腐败战略制定的影响问题，笔者对反腐败战略制定有以下几点思考。
（一）在战略方向上，反腐败要始终坚持以经济建设为中心,为推进改革发展大局服务
60年来的反腐倡廉始终是围绕解决社会主要矛盾的大局开展的。把坚决惩治和预防腐败作为党在新时期的重大政治任务贯穿于改革开放的全过程，把反腐败作为贯彻执行党的基本路线和方针政策的必然要求和一项重要的政治保障，始终坚持两手抓、两手都要硬，从大局上处理好改革、发展、稳定的关系，努力做到反腐败斗争与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设相互协调、相互促进。
（二）在战略意识上，反腐败要始终保持头脑清醒，正确判断反腐倡廉的形势
中共十一届三中全会以来，党中央总是根据对国内外形势辩证科学的认识来看待腐败滋生蔓延的根源，实事求是地承认腐败滋生蔓延的历史性、客观性，充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。正是基于对腐败形势和反腐败时局的准确、全面判断，我们党提出了坚持从严治党的方针，在思想认识上始终对腐败的严重性、危害性和治理的迫切性高度一致，成功地实现了从群众运动和阶级斗争方式到与腐败分子展开“持久战”的战略转变，建立、健全了社会主义法制体系，反腐败沿着法治、科学、透明、规范、民主的正确方向前进。
（三）在战略重点上，反腐败要始终坚持惩防结合的思路，解决腐败难题
坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的基本方针，主张和坚持在坚决惩处腐败分子的同时，发挥思想教育、制度规范、监督制约作用，积极预防腐败的发生，不断健全和完善惩治和预防腐败体系。随着改革开放的深入，腐败形势逐渐变得复杂和严峻，反腐败的手段和方式相应地由单一、简单、分散向多元、全面、系统的方向发展和丰富，从改革初期的整顿党风、查办案件等工作，发展到20世纪90年代的廉洁自律、办案、纠风，最后扩展到当前的教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等六项重点工作，反腐败的视野不断开阔，反腐倡廉的渠道逐步拓宽，廉政生态建设成效逐渐显现。
（四）在战略力量上，反腐败要始终坚持党的统一领导，把群众利益放在首位
党的领导是反腐倡廉建设取得成效的关键因素。经过不断探索实践，提出了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的领导体制和工作机制，先后恢复和设立了纪委、监察部、审计署、反贪局、预防腐败局等专门机构，推进了巡视和纪检监察部门派驻机构等一系列改革，党在反腐倡廉建设中的领导地位不断得到巩固和加强。在反腐倡廉建设中，坚持群众路线，通过加强对信访举报的处理，增强党和群众的血肉联系，加大纠风和办案力度，切实维护群众利益，认真履行为人民服务的宗旨。
（五）在战略途径上，反腐败要始终坚持用改革的办法解决改革中的矛盾和问题
改革过程中产生的问题和矛盾必须通过改革的办法来解决。不断深化行政管理、干部人事、财政、金融、司法、行政审批、投融资、招投标等体制机制改革，铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，有效地预防腐败的发生。根据反腐败形势的需要和经济社会形势的变化，调整和改革廉政监督体制，相继恢复和设立专门监督机构，不断推进巡视和纪检监察部门派驻机构改革，通过系列体制机制改革，监督职能进一步理顺，监督力度不断增强，对权力的监督制约更加有力和有效。通过查办案件、纠正部门和行业不正之风、开展监督监察，有效地实现监督功能的拓展和延伸。
参考文献
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原载《广州大学学报（社会科学版）》2010年第2期。