论反腐倡廉建设中权力制衡机制的科学化
作者简介：杨芳，河南商城人，广州大学公共管理学院、广州大学廉政研究中心副教授，博士，从事公共管理与公共政策研究。
摘要：反腐倡廉建设是一项长期的系统工程，建立科学的权力制衡机制是反腐倡廉建设的基础和关键。权力制衡机制的科学化必须坚持合理分解、互相牵制、动态平衡三个原则。权力的合理分解是前提，权力的相互牵制是核心，实现动态的平衡是目的。权力制衡机制科学化的实现必须建立在科学的权力配置、规范的权力运行、公民权利的觉醒和公民社会成长的基础之上。
关键词：反腐倡廉建设 权力 制衡 科学化
党的十七大首次在党的全国代表大会报告中提出“反腐倡廉建设”这一概念，并把反腐倡廉建设同党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设并列为党的五大建设。反腐倡廉建设是一项根本性长期性基础性的事业，加强反腐倡廉建设能为党的思想、组织、作风和制度建设提供重要保障。同时，反腐倡廉建设也是一项系统工程，实现反腐倡廉建设的科学化，既要统筹兼顾，也要分析腐败现象发生的规律，找到问题的症结所在。而科学的权力配置体系和严格的权力运行程序，是有效制约权力腐败的基础和关键。为此，党的十六大以来，中央提出了“建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构”和“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”的权力制衡思想，并要求让权力在阳光下运行。抓住权力这个关键，实现权力制衡机制的科学化，对于反腐倡廉建设至关重要。
一 权力制衡机制的科学化是反腐倡廉建设取得成效的关键
腐败的本质就是运用公共权力牟取私人利益。英国史学家阿克顿勋爵曾说过：“权力倾向腐败，绝对的权力倾向绝对的腐败。”
腐败必然与权力相连，权力的存在是腐败现象产生的必要条件，但腐败并不是权力运行的必然样态，缺乏制衡和监督的权力才是腐败现象产生的充分条件，建立科学的权力制衡机制是反腐倡廉建设取得成效的关键。
（一）权力是腐败产生之源
腐败被喻为“政治之癌”，已是一种世界性的公害，研究者甚多，不同学科、不同学者都从不同角度、运用不同方法对“腐败”进行了不同的界定。例如，国际透明组织20世纪90年代对腐败含义的解释是“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来”。目前，透明国际将腐败直接定义为“滥用委托权力谋取私人利益”。研究政治腐败的专家戴维·贝里说：“腐败是一个一般性的术语，它包括出于私人利益（未必都是金钱）的考虑而对权力的滥用，它特别与贿赂行为相联系。”美国经济学家F. A．哈耶克给腐败下的定义是“腐败乃是那种强迫我们的意志服从于其他人的意志的权力，亦即利用我们对抗我们自己的意志以实现其他人的目的的权力”。国内学者对腐败概念的界定也有许多不同观点。王沪宁教授给腐败下的定义是“公共权力的非公共运用”。北京师范大学于风政指出：“腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子牟取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。”我国著名经济学家吴敬琏认为“腐败是权力与货币的交换，这种‘以权谋私’的现象，在经济学术语上叫做设租或寻租活动”。从以上专家的不同定义可以看出，不论如何定义腐败，实质上总与权力相联系，腐败是利用公共权力牟取私利并严重损害公共利益的行为。所以，反腐倡廉建设首先要从规范权力开始。
（二）权力具有双重性
权力之所以可能产生腐败，是由权力的特性决定的。权力本身是一把双刃剑，运用得当可以给人类社会带来福祉，运用不当则会给人类社会带来灾难。首先，权力具有有价性和可交换性。现实生活中，人们之所以对权力趋之若鹜，甚至不惜付出惨重代价，是因为权力背后充满诱惑的利益，因为它决定着人们能够得到的各种利益的范围及其大小，权力总是与各种有价资源、物质精神利益密切相关。恩格斯曾鲜明地指出：“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”掌握权力的人为了实现个人利益，将权力异化为实现个人或小团体利益的工具，权力沦落为利益交换的商品。正如社会上所流传的“有权就有一切”“权力、权力，有权就有利”。权力的有价性和可交换性，就使公权与私利的结合成为可能。其次，权力具有腐蚀性。阿克顿勋爵指出：“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”德国历史学家弗里德里希·迈内克也指出，一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界限的诱惑。“人们可以将它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的。”权力的有价性和腐蚀性，使得权力在运作中极易改变其本质属性，由为人民群众谋取利益的工具演变为损害国家、社会和群众利益的工具，这便产生了腐败现象。
（三）缺乏制衡的权力必然导致腐败
权力的二重性要求人们必须对权力实施有效的监督与制衡，只有这样，才能保证权力的健康有序运行。孟德斯鸠早就发出过警告：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”菲律宾反贪局的一位著名人士把腐败模式概括为“腐败 =权力 +缺乏控制力+机会”，这个模式说明权力失去制约、失去监督是腐败现象产生的重要根源。从我国目前状况来看，已形成了党内监督、人大监督、政府专门机关的监督、司法监督、政协监督、舆论监督、群众监督等体系，但实际上各类监督机构间的联系较松散，各类监督资源的功能未尽发挥出来，没有发挥整体合力，监督效果较差。没有监督和制约的权力是真正的“腐败祸水”，权力制衡是治理腐败的关键。
二 权力制衡机制科学化应遵循的原则
权力制衡，就是把权力分成若干个部分或系统，由不同的部门和人掌握，而且各个掌握权力的部分或系统相互独立，互相牵制，权力主体之间形成一种既配合又制约的关系，从而达到相互平衡的状态。在权力制衡机制中，权力的合理分解是前提，权力的相互牵制是核心，实现动态的平衡是目的。
（一）合理分解原则
关于权力集中导致腐败的问题，我国领导人都曾有过重要的论述。早在1980年8月18日，邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”。为此，他提出要对我们党和国家的领导制度进行改革，党政分开，政企分开，下放权力。他特别指出，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”。2008年3月5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告时也指出，要加强廉政建设，特别要解决权力过分集中和缺乏制约的问题。分权思想的先驱者洛克也曾指出，“如果有一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们免于服从他们所制定的法律，使法律适合他们的私人利益”。
从我国的现状来看，“权力过分集中”的问题并没有得到很好解决。特别是有的地方的“一把手”身兼数职，集党的权力、立法权力、行政权力、人事权力、财经权力和司法权力于一身，权倾一方，甚至成了“土皇帝”, “一把手”成了腐败的重灾区。因此，对权力客体进行分解，形成科学合理的权力结构体系，缩小腐败现象赖以生存的空隙，是加强权力制衡的基础。我国古代就有分权制约的成功事例。秦汉时，丞相不仅位高，而且权重。因此，从汉武帝以后，首先用尚书分去了丞相拆读天下奏章的权力，继而又提高太尉、御史大夫的地位，使之与丞相平级，并把这三个官先后更名为大司徒（丞相）、大司马（太尉）和大司空（御史大夫），号称“三公”，从而改变了丞相无所不统的局面。但是，权力的分解必须是适当的，过分分权则会导致权力分散，从而影响行政效率。
（二）互相牵制原则
权力的分散只是建立科学的权力制衡机制的第一步，权力制衡的关键一步是权力的互相牵制，否则，分散的权力不仅不会减少腐败现象的发生，只会产生更多的腐败，造就更多的腐败者。孟德斯鸠在《论法的精神》时指出：“从事务的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”为此，在权力分散的基础上，必须使权力互相牵制，使每一个权力行使者都具有权力的行使者和权力的制约者的双重身份。在科学的权力制衡中，权力的行使者不仅受到其他权力的约束，而且也同时约束着其他权力，这种约束中行使权力，而行使中又约束权力的机制，就可以跳出单向监督和“监督权由谁来监督”的无限累加的怪圈。但科学的权力牵制机制，必须建立在两个前提之上。第一，分散的权力必须是平等的，没有权力平等的制约，只能是单方面的或无效的，这只能导致制衡的虚化、弱化，而不能实现权力制约的互动和限制。目前，我国群众和舆论监督的弱化、不足以抗衡一把手说了算的现象，就是因为权力的等级化、群众和舆论监督的权利和公共权力的不对等状态造成的。第二，权力的牵制必须是相互的，分散的权力必须整合为一个首尾相衔接的、以监督制约机制相互咬合的封闭链条，这样才不至于造成权力制约的真空。正如亚里士多德所说：“人间相互依仗而又相互限制，谁都不得任性行事，这在实际上对各人都属有利。”互相牵制的目的就是使各个权力主体处于相对的、相互的、对等的制衡状态，防止任何一个权力超出权力规定的轨道，而且，权力一旦超出轨道，就有其他权力的力量约束它、限制它。这样的权力环环相扣，既有制约，又有合作，既能实现廉洁，又有保证效率。如波利比乌斯肯定罗马共和国的权力制衡时所说：“权力就是这样组织的，每个部分牵制其他部分，又与之合作，在所有紧急情况下，它们的联合又是非常适当的。所以，难以发现比这更好的政治制度了。”
（三）动态平衡原则
权力制衡不仅要“制”，而且要达到“衡”的目的。防止权力的腐败，不仅要权力互相分立、互相制约，还要保持平衡。在《不列颠百科全书》中把“制衡”解释为：在这一政府原则下，各个独立的政府部门有权力阻止任何一个政府部门的越权行为，从而致使几个政府部门共享一定权力。因此，权力分立是权力制衡的基础，互相牵制是权力制衡的核心，达到动态平衡才是权力制衡的目的。权力腐败是掌握政治权力的人对政治权力滥用的一种状态，权力的制衡则是通过权力之间的相互作用达到内部动态稳定和有规律的一种状态，这种平衡不是静止的，而是动态的，也就是说，当相互制约的权力链条中的一个权力侵犯其他权力，权力之间的平衡被打破时，为防止一种权力居主宰地位，权力系统会调整显示出重建平衡的趋向，即恢复原有的权力平衡或形成新的权力平衡。权力制衡相对于权力监督和权力制约来说，它的内涵更为丰富。从逻辑上说，权力监督是一种具有从属性的外在权力，而且它本身也是一种权力，也必须受到监督。而权力制衡中的权是一种内在的权力，它强调权力的合理分工，权力内部各部分力量的互动、合理控制和相对平衡，每种个别权力都受到另一种个别权力的防范，使它免于受到另一种权力的侵犯，它更能体现权力运行的规律。这种权力的平衡，不仅是防止权力腐败、发挥权力高效率的基础，也是保持社会、政治和经济稳定的基础。
三 权力制衡机制科学化的实现方式
科学的权力配置体系和严格的权力运行程序，是有效制约权力腐败的基础和前提。腐败专家何增科曾在关于“象牙塔为何变身‘蛀虫塔’”的讨论中指出，腐败现象发生的共同规律是“在哪些地方只要存在着有自主权，但是没有外部监管；在哪些地方只要有内部权力高度集中，缺乏权力的分解和制约的地方，就一定存在腐败；在哪些地方没有透明性，是一些神秘的封闭的角色就一定会产生腐败”。因此，实现权力制衡的科学化，发挥权力制衡机制的实效，必须建立在三个条件之上。
（一）科学配置权力
要加强对权力的制约监督，充分发挥其维护社会正常秩序、实现社会公共利益的正功能，减少其负效应，就必然要实现权力配置科学化。权力分配是实行对权力控制的基本条件，科学配置权力是权力制约和监督的第一步，有权力的分配才会有权力的界限，也才能形成权力的制约关系。
权力配置指权力在不同组织或个人之间的具体分配问题，即通过法律规则划定权力的范围、厘定权力与权力的关系。科学的权力配置体现在不同层次的权力关系体系中。在宏观上，要合理划分党、国家机关、企事业单位、社会团体的权限，正确处理公共权力与企业权力、社会权力、公民权利之间的关系，形成政府、社会、公民之间的相互制约。在中观层次上，要以现代分权理论和宪政制度为依托，规范各种国家权力的性质，正确划分各种公共权力所归属的国家机构，形成国家机构之间的相互制约。在微观层次上，一个部门内部要做好权力的合理分工，重点做好“一把手”权力的配置问题，一把手与副职之间、上下级之间、各部门之间以及工作人员之间依法依规享有合理的权力，使职权与责任对等，对重大项目的审批、大额资金的使用、重要人事的安排等重大问题，要实行会审会签，避免掌权者权力过大、过于集中、有责无权、有权无责等问题。
（二）规范权力的运行
权力配置不科学，行使错误的权力，固然会给国家和社会带来危害；但错误地行使权力也同样会给国家和社会带来危害，也容易产生腐败问题。因此，在科学配置权力的基础上，要规范权力的运行，保证在权力运行过程中的公开、透明。
首先，权力的正当行使必须用规范的运行过程来保证。从法律学的角度看，“程序，主要体现为按照一定的顺序、方式与步骤作出法律决定的过程。”可以说，一个健全的法律，如果使用武断而专横的程序去执行，不会发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律不良的效果。因此，权力制衡的实现要通过一套行之有效的操作程序来完成，权力运作的程序，就是权力运行时应遵循的方式、步骤、时限和顺序。由于“重实体轻程序”思想的存在，导致我国政府权力行使过程中，权力行使方式程序不正当的现象较为普遍。一是有程序但不遵循；二是没有相关立法，无从遵循。权力行使方式程序不正当，为腐败的产生提供了可操作的空间。为此，在权力科学配置的基础上，必须按照规范程序、提高效率、简明清晰、方便办事的原则，制定覆盖权力运行全过程的流程图，规范权力运行过程。
其次，公开权力运作过程，提高权力运行的透明度。权力运行的封闭性和隐蔽性是腐败现象滋生和蔓延的首要条件。马克思曾尖锐地指出：“官僚机构的普遍特征是秘密，是神秘。保守这种秘密在官僚界内部靠的是等级组织，对于外界则靠那种闭关自守的社会性质。因此，公开的国家精神和国家的意图，对于官僚机构来说就等于出卖它的秘密。”阳光是最好的防腐剂，公开和透明在遏制腐败措施中起着重要作用。因此，要围绕权力运行，增强决策、执行、监督、反馈等环节的透明度，建立健全权力透明的相关制度，消除权力运行的封闭性、隐蔽性和神秘性，使掌权者难以滥用权力牟取私利，即使产生了腐败，也让腐败暴露在光天化日之下，无处藏身。
（三）公民权利的生长
权利是权力之母，权力是由权利产生，是权力重要的“制动器”，在所有制衡权力的力量之中，公民权利是最具“决定性”的力量，权利可以并应当制衡权力。
改革开放以来，越来越多的人认识到，公共权力的合法性和根源都是建立在公民权利及其授权基础上的，唯有以服务公民权利为目的的权力才有存在和行使的必要。在我国，公共权力是先由人民选举自己的代表组成权力机关——人民代表大会，再由人民代表大会授予政府。公民与政府之间是一种公共权力的所有者与公共权力的行使者之间的关系，作为公权力行使者的政府不能侵犯公民权力，要服务于公民权利，公民应当充分地行使权力以制衡公共权力。对当前我国的权力制约而言，除了应加强国家与政府内部的分权制衡的制度设计外，更重要的是推动社会主义民主建设，用人民的力量来制衡权力，从人民当家做主这一终极意义上制衡权力。所以，对权力的制衡离不开公民权利意识的增长、社会组织的培育和公民社会的成长和完善。只有形成一个人人捍卫权利、人人主张权利的社会，建立“权利制约权力”的倒逼机制，才是杜绝公权侵权和腐败现象的根本之道。
原载《广州大学学报（社会科学版）》2010年第1期。