以民主集中制的刚性回归破解权力运行失范难题
作者简介：罗比，广东茂名人，广州大学高级政工师，从事思想政治工作和党建研究。
摘要：当前，现实中普遍存在权力运行制度的权威性和严肃性不足的问题，其症结在于：把“执行不执行民主集中制”这一本属严肃的政治和组织原则问题“降格”为一般的民主作风问题，由此导致了权力运行失范。因此，在思想上与实践中促使被长期软化的政治和组织原则真正实现刚性回归，就成为解决难题的关键。
关键词：权力运行 民主集中制 刚性回归
2007年1月9日，胡锦涛同志在中纪委第七次全体会议上的重要讲话特别强调，在当前开展反腐倡廉工作中，“要抓住正确行使权力运行机制这个关键”“坚决维护制度的权威性和严肃性”。
我国长期的政治实践已经证明，在民主集中制原则指导下所设计的权力运行制度，其权威性和严肃性不足，往往并非制度本身缺乏权威性和严肃性，更多的是由于认识上和实践中存在一系列误区，导致了执行、维护制度不力的普遍现象。问题的症结在于，我们在审视权力运行的过程中，把“执行不执行民主集中制”这一本属严肃的政治和组织原则问题“降格”为一般的民主作风问题，也就是事实上的刚性原则的普遍软化，导致了制度的权威性和严肃性的严重不足。民主集中制既是党和国家最高的政治和组织原则，就必须无条件地将执行贯彻这一原则作为刚性的不容漠视的政治和组织纪律。只有深刻认识大量存在的所谓“民主作风问题”其实是严重的政治和组织原则问题，在思想上与实践上促使被长期软化的原则真正实现刚性回归，才能切实完成“坚决维护制度的权威性和严肃性”的艰巨的政治任务，有效破解当前围绕权力运行失范而展开的反腐倡廉工作这一个关键性难题。
一
近年来，在党中央的正确领导下，我们抓住完善正确行使权力运行机制这个关键，在“建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，加强对制度执行情况的督促检查”等方面，做了大量的卓有成效的工作，对严重的腐败现象有所遏制。但是，也要清醒地看到，相对于制度建设的重大进展，在“坚决维护制度的权威性和严肃性”方面仍然不尽理想，“有法（制度）不依”现象的普遍性和危害性已经引起党内外的广泛关注。
我们常常对披露出来的严重的违规、违纪现象追问，为什么可以允许“有法不依”？为什么看似合理、科学、严密的制度在实践中没有权威性和严肃性？其实际原因是，我们在规范权力运行方面的实践，与真正落实作为党的最具权威性和严肃性的政治和组织原则——民主集中制的要求仍有较大的距离。多年来，我们所看到的受查处、被罢免的违纪干部的错误，基本属于贪污受贿、钱权交易之类，鲜有以破坏党的民主集中制作为检控的主要理由。我们还没有真正认识到，党内腐败现象的重大根源之一，在于作为确保党的蓬勃的政治生命力、确保正确的权力运行机制的民主集中制，在某些组织的政治实践中遭到摒弃、破坏而名存实亡，而有关的人和事却鲜有从原则的高度受到严肃的追究。我们应该承认，事情本来就有清晰的因果关系。
一个时期以来，违反民主集中制主要有五种突出的表现。
一是个人专权。某些领导干部习惯于将个人等同于一级组织，借口加强“一元化”领导而实行“一言堂”，刻意维护个人权威而凌驾于组织之上，贬低或压制与自己有同等决策权力的各位委员，事实上将法定的领导集体对重大事项的议事决策权垄断为大权独揽的“拍板权”，将集体领导变成了个人专断。
二是漠视程序。某些领导干部以重大事项的紧迫性或主观认为的“大方向正确”为由，借口提高决策效率而刻意违反民主决策程序，认为如何实施决策并不重要，既将决策程序视为可有可无的“花架子”“走形式”，也贬低通过决策程序体现的领导班子的总体政治责任和成员之间智力互补、相互监督的重要价值。在某些地方和单位我们还不时看到，一些重大事项先由领导个人拍板决策实施、班子集体事后补行确认的“逆程序”决策操作，其所定夺之事一般都没有类似军事问题那样的危急性和严重性。
三是规避“票决”。某些领导干部利用领导班子议事决策规则的某些模糊性，对需要实行“票决制”的“重大事项”的基本内涵作随意解读，也利用班子内部一些干部明哲保身、害怕打击报复等心理，在议决重大议题时多采用口头表决、举手表决甚至鼓掌通过的方式。明明知道议决的是重要事项，只要上级及有关法规没有明确规定必须使用“票决制”的就一概规避，以避免所谓的“局面失控”，其实是拒绝接受民主决策中可能出现有违领导个人意愿的“少数服从多数”的正常议决结果。
四是贬斥众议。某些领导干部将有特殊历史背景的“不争论”原则绝对化，使其变成取消民主讨论和民主决策的理论依据。在关系工作全局、牵涉各方利益的改革发展重大事项决策上，不作广泛的调查研究，不组织有不同意见的各方代表进行直接的交锋争论，不尊重专家意见，也容不得班子内部与己不同的意见，未经领导班子充分酝酿达成共识就将议题匆忙上会强行通过，使得决策因罔顾社情民意而失去民主化、科学化的基本前提。
五是排挤异己。某些领导干部在班子内部以己画线、拉帮结派，对有不同意见、敢于坚持民主集中制原则的班子成员极力排斥，或以“工作不协调”“性格不合”等为由要求上级将其调离，甚至最极端的栽赃陷害、雇凶杀人的典型案例也有所闻。这是破坏民主集中制的错误在组织问题上的延伸，甚至演变成恶劣的刑事犯罪。
问题的焦点是如何对上述违反民主集中制的突出表现进行定性。人们大多不认为这是严重的政治和组织原则上的错误，以为不过是领导干部的个人风格、作风甚至脾气、修养方面的问题。我们不乏干部的考核、监督、评价机制，但对于严重破坏党内民主的人和事往往轻描淡写为“发扬民主作风方面尚待加强”，将极为严肃的政治和组织原则问题淡化为一般性的工作作风、方式、方法问题。于是就产生“原则的非原则化”的认知倒错：既然不是原则问题，发扬或不发扬民主都无关要旨。一些试图将公共权力资源转为己用的“有心人”往往就变得无所顾忌而变本加厉，以作风、方式、方法上的各种借口（或美其名曰“领导魄力”“驾驭能力”“行政技巧”）使权力运行制度荡然无存或形同虚设，失去其应有的权威性和严肃性。这不但不能确保权力在组织和群众监督下的规范运行，无助于对某些在政治素质上有较严重缺陷的领导干部的教育和制约，反而可能由于权力运行的“失控”而加快其滑向腐败的速度。我们由于对某些违反民主集中制的人和事的严重后果缺乏高度的警惕和深刻的认识，事实上导致了党的政治和组织原则的权威性、严肃性有所软化、弱化，在客观上不自觉地为违纪行为乃至腐败活动提供了某种原则意义上的“方便”。
民主集中制是我党长期坚持实行的重要的政治和组织原则，有关党和国家权力运行机制的思考与设计，无不以这一重要原则为根本指导。无论在新民主主义革命时期，还是在社会主义改造与建设时期和改革开放时期，民主集中制既是集中全党的智慧和力量、维护党的团结统一、实施民主科学决策、完成革命和建设艰巨任务的根本性制度，也是组织动员广大干部、党员坚持正确的政治、思想、道德立场，杜绝各种腐败以维护党的肌体健康的根本性制度。因此，是否坚持民主集中制，应该成为考核干部，尤其是班子核心干部的政治素质高低的一条重要的刚性政治标准。换言之，凡是不坚持或坚持不好民主集中制度的干部就不是好干部，尤其不具备担任重要的核心领导职务的基本素质。因为，这样的领导干部必然为政不公、执政不力、专横霸道、威信不高，其任职所在地方必然难有和谐发展的良好局面，不但不能带领班子坚持正确的思想政治方向，做到权为民用、为政清廉、率先垂范，而且很有可能由于失去组织和群众制约而最终滑向腐败的泥坑，败坏党的政治声誉，损害党和人民的事业。
二
毋庸置疑，维护权力运行制度与维护民主集中制具有本质上的一致性，因此，维护二者的权威性和严肃性就是一项极为重要的政治任务，具有极大的挑战性、艰巨性和长期性。我们认为，与这些特点有着深刻联系的，起码有思想认识、现实社情和历史影响三个方面的深层因素，值得认真探究。
一是对“党应当以执政的普遍规律规范权力的运行”这一要求在政治上和道义上的极端重要性认识模糊。在新民主主义革命时期，作为曾经长期在野的革命党，我们有过“需要民主，尤其需要集中”的说法，以此作为对民主集中制的标准解释。这在极为复杂、残酷和秘密状态下的革命斗争时期是合理的，在一些领导干部身上表现出来的所谓“不民主”，一般也确是作风问题、工作的方式方法问题。由于党还没有掌握全国的政权，一些领导干部的“不民主”决策即使发生错误，多属于有关革命斗争的策略、手段之类的失误，一般与以权谋私无关。在党成为执政党以后，情况就发生了根本的变化。党所掌握的全国政权，本质上是公共权力，为全国人民所共有，也就应该通过一定的方式和渠道，实现人民对政权的有效管理和监督。因此，我们应该与时俱进地对民主集中制做出新的解释，把执行制度的侧重点改变为“需要集中，尤其需要民主”。只有通过强调民主的民主集中制的规范执行，实现民主对公共权力的有效制约，才能确保领导班子重大决策的科学性和正确性，较好地体现社会大多数人的要求，才能确保领导班子真正做到拒腐防变，公平公正协调各方利益，成为凝聚民心、推动社会主义和谐社会建设的政治核心。从政治道德、政治道义的角度，作为一个经过历史的严峻考验而获得人民信任、对人民根本利益负责的执政党，也有义务和责任，以坚决维护民主集中制的权威性和严肃性的政治承诺，进一步加快社会主义民主政治建设步伐，回应人民作为国家主人对社会公平、正义的民主诉求。
二是对社会某些既得利益阶层利用公共权力实现利益最大化的危险性认识不足。自改革开放以来，社会从原来比较简单的结构逐步分化为较复杂的多层结构，反映出社会的一种重要的进步。与此相联系，社会的利益结构也逐步多元化，处理好在法治条件下不同阶层之间的利益博弈与协调，是我们无法回避的一个重要的政治课题。从当前各地披露的违纪、违法事件可以看到，“钱权交易”已经达到惊人的地步。掌控着社会很大一部分资源的某些既得利益阶层的某些人，热衷于“傍大官”，或者直接从政，试图以“借用”公共权力这样一种不正当竞争手段实现其利益最大化。他们以各种合法与非法的手段，力图影响政府方针、政策的制订和重大事项的决策，通过明显向其倾斜的政策、方案的实施，得到超额的投资回报。而某些掌握大权又深陷其中的领导干部，当然也希望“傍大款”而“分一杯羹”，官商勾结、公权私用，不惜损害群众、牺牲环境、坑骗国家，大大激化了社会矛盾。值得注意的是，在决策的全过程中有意识地“规避”民主集中制的指导、制约，则是这些领导干部的“自觉”行为，其背后有着社会某种非法利益需求的强力引诱和驱动。尽管这种状况是局部的、暂时的，但存在着扩大化的可能性，如果得不到有效遏制，必将酿成改变社会主义国家政权性质的恶果。我们既要充分发挥社会各个阶层的积极性和创造性，又要密切注意做好各阶层的利益协调，更多关注和照顾社会的弱势群体，尤其要警惕社会公共权力可能被转为私（某些个人、单位或阶层）用的危险性，杜绝所谓的“权力寻租”行为，确保权力运行体现和谐社会所要求的公开性、公正性和公平性。历史和现实的经验告诉我们，以民主集中制原则规范权力运行，是确保国家政权运作方向正确、最大限度遏制腐败现象、实现社会和谐发展的最有效的政治举措。
三是对传统的封建专制政治文化影响的长期性、隐蔽性和顽固性缺乏深刻的认识。我国经历了两千多年的封建专制时代，形成了非常丰富的封建政治文化遗产，有其自傲于古代世界的光辉成就，但是其中较缺乏民主政治的因素或者萌芽，也是不争的事实。邓小平同志对此有极为清醒的认识，他说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”封建政治文化作为一种“文化基因”，有其顽强的传承性，已经全面渗透中国传统意识形态，并且具备成熟而精致的系统化、理论化“包装”，深刻影响各个时代、各个阶层的民众乃至精英集团及其领袖人物的思想、心理、言行。一场社会革命不可能彻底清除腐朽的封建政治文化影响，斗争将是长期的。正如马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》一文中所说：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。一切已死的先辈们的传统，像梦魔一样纠缠着活人的头脑。”因此，对于千百年来所形成的传统文化，我们必须学会区分其精华和糟粕，自觉消除其负面影响，对于传统的政治文化尤其应该如此。封建时代以“人治”为核心的政治文化在当今仍有一定影响，比如，“重德（治）轻法（治）”的治国理念、“上智下愚”的惯性思维、“高度集权”的权力架构、“家长制”的领导方式、“为民做主”的施政模式、“唯对上负责”的问责制度、“官本位”的价值取向、“鸡犬升天”的裙带方式等等，在不同的历史条件下仍有所表现，实际上是造成“社会公仆”与“社会主人”角色错位的一个重要原因，成为阻碍社会主义政治文明发展的严重障碍。
综上所述，民主集中制对于处在执政党地位的共产党而言，是极其重要的为政原则和制度，直接关系到执政能力直至执政的合法性，其高度的权威性和严肃性自不待言。要消除由权力运行失范而来的腐败现象，不但需要针对违反民主集中制的若干突出表现进一步完善相关的制度，更要正视一些深层次的社会政治和历史因素，对有关工作的长期性、复杂性和艰巨性有足够的精神准备。我们必须从原则的高度重新审视权力运行中的违规违纪现象，努力清除长期形成的认识误区，真正在政治上和组织上化“软”为“硬”，采取积极稳妥的改革与建设措施，确保和强化民主集中制的贯彻执行，有效维护权力运行制度的权威性和严肃性。在同一主题之下，相关的工作应各有所重，比如，思想政治教育要强调民主意识、民主理念的牢固确立，组织纪律要强调政治原则和纪律的刚性制约，制度建设要强调民主决策的规范化和程序化，干部工作要强调将执行民主集中制作为政治素质评价的一项核心标准，纪检监察要强调将违反、破坏民主集中制作为严重的政治性错误论处。我们必须把维护民主集中制作为扩大党内民主、推动中国特色社会主义民主政治建设的一项重要举措，由党内及党外、由中央及地方、由机关及基层，有效解决权力运行制度的权威性和严肃性不足的问题，使权力运行逐步达到理想状态。
（本文系广州市廉政建设重点研究基地成果）
原载《广州大学学报（社会科学版）》2010年第3期。