第一节 研究的主要价值与问题

伴随着中国特色社会主义民主政治的发展进程，公民参与在其中的作用也日益凸显。无论是从当今中国发展所处的国际环境来审视，还是从中国内部发展面临的一系列新问题、新挑战来分析，对于公民参与政府治理这一主题的研究，都具有重要的现实意义与理论价值。

一 研究的重要现实意义和理论价值

当前提出公民参与城市政府治理这一主题的研究缘于多层面的考虑。在当今中国经济发展和社会变革的环境下，公民参与政府治理的研究，既具有重要现实意义，又具有重要理论价值。面对快速城市化发展过程，如何更好地通过公民参与来和政府共同解决城市治理中的难题，这是摆在城市发展面前的一个重要现实问题。同时，从学术研究的视角，对这一领域的研究，也是对目前已有公民参与研究领域的重要扩展。

（一）从国内经济社会现实审视研究主题的实践意义

公民参与政府治理的问题，首先应该放在中国经济社会发展的大背景下来思考。我国经济发展面临着国际国内各种压力和挑战，要解决经济发展中的不协调、不平衡、不可持续等问题，实现扩大内需、经济发展方式的战略性调整，都需要集中民智，需要公民这一社会主体介入政府管理过程中。

在社会发展领域，随着经济快速发展，社会结构分化和社会格局多元化，利益集团有膨胀趋势，一些深层次社会矛盾凸显，社会稳定压力增大。我国工业化、城镇化的深入推进，使一些城市面临着许多管理中的现实问题，诸如拆迁、社会保障、流动人口等问题，还有不少城市接连发生群体性事件。

解决社会管理领域的这些问题，适应构建社会主义和谐社会的要求，需要公民的参与。而且，市场经济发展导致的利益多元化和众多利益群体的产生增强了公民参与的政治诉求。他们在参政、议政、民主监督和自治等方面的权利都有了明显扩大，“因为需求而参与，在博弈中互相学习，扮演着参与者、回应者、支持者、引导者等复杂的角色，有意或无意地推动公众参与制度的发端、成熟和定型”。顺应社会发展的形势与任务需求，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，必须创新社会管理体制，“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。特别是要加强社会管理的创新，就更需要公民参与到政府治理之中。传统意义上的公民这一管理客体越来越具有主动性，成为政府治理中越来越不能忽视的社会主体。

吸纳公民实际参与到政府管理过程中具有重要实践价值，这不仅符合中国特色社会主义政治制度的要求，而且体现了中国共产党在推动公民参与方面的重大政策。具体从以下主要方面来论述公民参与政府管理的研究对于国内经济社会发展的政策价值。

1．公民参与是实现国家治理现代化的重要社会基础和保障条件

我国全面深化改革的纲领性文件中，提出了总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中，社会主义民主政治制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。要促进社会主义民主政治制度的完善发展，必须把公民参与作为社会基础。再进一步细分，行政民主又是社会主义民主政治的一部分，那么公民参与政府管理就是实现行政民主的重要条件。

党和政府多次强调公民的有序参与。例如，党的十六大报告就提出来，而且在十七大报告中又强调了“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，扩大公民有序参与。近几年国务院《政府工作报告》中也都强调了“提高政府工作的透明度和人民群众的参与度”，“扩大群众参与”，“提高公众参与度”等。

公民参与是人民当家作主的题中应有之义，是现代民主政治的基本要求，要提供条件保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。现代行政是民主政治的产物，内在包含着公民参与要素。一个国家民主政治发展的水平和程度在很大程度上取决于公民政治参与的水平和程度。现代政治文明的发展进程，就是公民政治参与不断拓展和不断深化的过程。亨廷顿曾经认为，公众参与是影响政治发展的重要变量，“公众参与的程度和规模是衡量政治现代化的一个重要尺度”。在一定程度上，现代政体与传统政体的主要区别在于政治参与的水平不同。

党的十六大报告指出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人民当家作主最主要的表现形式之一就是参与到政府的行政过程之中。十七大报告中也有对扩大公民有序参与的专门要求，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。从执政党的角度可以理解为，公民参与增强了执政的合法性，目的是提高党的执政能力，巩固党的执政基础。党的十八大报告中更加全面地重申了“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。“公众参与正是在执政者寻求合法性来源、拓展民主合法性、解决传统行政法‘合法性危机’的过程中逐步进入高层视野的，其与底层民众对参与决策的迫切愿望相呼应，引发了自上而下的对公众参与的强烈需求。”

从推进民主政治发展的角度看，公民参与在当代中国不仅具有历史合理性，而且还有现实可行性。作为执政党的中国共产党之所以选择公民参与作为自身合法性的来源与基础，并不是被动回应，而是自觉主动的选择，这与人民群众根本路线的基本逻辑相一致。执政党视野中的公民参与，外在形式上表现为人民需求、政治制度、对公民基本权利的保护、实现以人为本的理念。在党的执政过程中面临着透明度与合法性挑战，“政府最终要适应这一变化，必须提高政府的透明度，必须改变与民众的沟通和交流方式，必须改变政府的执政方式”。这就使得公民参与具有了现实基础。因此，公民参与对于执政党而言，不仅是一种制度设计，还是一种执政理念，通过公民参与实现社会主义人民民主。

进一步分析，政治上的民主必须实实在在地体现在民主的行政过程之中，公民的参与权必须由公民在积极参与公共事务的行动中实现。在当今政府实践与理论环境下，行政不仅仅讲求效率，还要体现民主的价值。“单中心的权力等级制具有滥用权力的危险，且无法实现高效运作，权力分散的多中心结构既能提高应变能力，也能够增进人类福利。”这充分说明了民主行政对于避免官僚制弊端的重要性。“公共行政除了强调‘公共性’之外，更要强调公民在公共行政活动中的角色与重要性，唯有公共行政纳入了公民的角色，成为合作的伙伴之后，才能共同完成公共事务的管理活动。”可见，公民参与在政府管理和行政民主中的地位与作用。

2．公民参与是实现有效政府治理的现实需求

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一总体目标体现在政府领域，就是实现有效的政府治理，政府也要进行从管理向治理的转型。其中一个关键就是通过政府管理模式的变革，来提升政府治理能力与有效性。

“有效的政府治理”这一目标，为政府管理体制的改革提出了重要任务。有效的政府治理必须是多元主体的，其中公民理应成为政府单一主体之外的一个重要主体。而且，在该决定中还提出了协商民主发展的要求，“推进协商民主广泛多层制度化发展”的总体要求和“行政协商”的具体要求。其中，拓宽国家政权机关的协商渠道，理所当然应该包括政府这一主体要拓宽管理层次和范围上的协商民主，那么政府在决策、立法、执行和管理公共事务过程中，就应当纳入公民这一主体作为协商的一方主体。

一个不联系人民群众、不吸纳公民参与的政府，很可能处于一种危机状态。把公民完全视为行政相对方或被管理者的传统行政模式越来越不适应时代发展面临的新任务和新挑战，而且还会阻碍各项发展任务的完成。政府机构调整、行政体制改革，都要走向人民群众，设法同群众合作，这反过来影响到行政人员及政府机构的行为方式，这才是未来合作治理的发展方向。因此，应在行政方法与技术方面进行相应改革，以更加符合人民有效参与政府管理的需要。

政府管理最终目的是为人民服务，必须让公民参与其中，政府才能全面了解和回应社会诉求，才能使政府管理不断在改革和创新中提升有效性。早在1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》中就指出：“要实现可持续发展，基本的先决条件之一是公众的广泛参与决策。”还有，在实现可持续发展的决策过程中指出：“提高行政和决策方面的透明度；通过建立非政府性的咨询机构以及大众信息网等，使有关社会团体、公众有效地参与决策过程。”全国政协举办的21世纪论坛2005年年会，专题之一就是“公众参与——可持续发展的不竭动力”。其中代表性观点认为，“公众参与在可持续发展的问题上是一个至关重要的问题，也是一个根本性的问题。它是一种利益制衡的保障机制，通过利益制衡，保证公共利益不受少数人或少数利益集团的损害”。公众是推动社会进步和实现可持续发展战略的主力，公众参与的程度和方式直接关系到可持续发展的战略目标能否实现。“人民能否参与制订影响他们的决策，是提高生活水平和推动有效发展的过程中的一项关键内容。”党的十六届三中全会指出，要“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。科学决策就是要平衡好各方面利益，不但使决策体现主流民意，而且要照顾到少数人利益，真正坚持以人为本，为构建政府与公民之间的和谐关系而决策。只有让公民参与政府决策制定与执行过程，才能够使政策得到公民认可，从而具备社会基础，在实践中才能比较容易和有效地执行。

政府管理越来越不是政府单一主体的事情，社会需求日益多元化和多样性，政府管理要考虑这些不同层次的需求，吸纳不同层次群体及其代表参与到政府决策之中。进一步说，政府解决这些社会需求的能力提升也有赖于公民参与。因为公民是政府服务的接受者、使用者，同时又是公共服务需求的提出者和评价者，所以必须依靠公民参与到公共服务提供中，政府管理的能力才能提升。归根结底，政府管理能力高低还是看解决社会需求问题的效果。总之，政府在改革和创新，加强对政府行使权力的监督，实现以改善民生为目标的管理过程中，公民参与必不可少。公民真正参与到政府管理中，是深化改革的社会动力，是社会和谐发展的现实需求，也是全体人民共享改革成果的社会诉求。

全面深入改革，要维护和落实社会公众参与权，建立改革的社会参与机制。“在社会结构复杂、利益主体多元、思想认识多样的情况下，亟待形成社会各群体对改革诉求的表达机制，增强改革动力和合力。”要革除行政权力比较集中的弊端，政府要适度向社会放权，多向社会公开信息，更多倾听民声和汇集民意。在复杂环境下的各种发展任务，离不开参与和协商方式。

与此相联系的是，政府治理有效性也不能脱离公民参与。政府管理包括从决策到执行再到检验评估一系列环节，从政府决策开始，决策是否有效也在一定程度上取决于公民参与的程度，不被大多数人接受的公共决策不是有效的决策。如果没有公民参与和积极配合，政府决策也不会得到有效执行。最后要对公共决策进行评估，公民也是一个必不可少的主体，否则，这种评估缺少公共性、缺少群众性，是无社会效益的。可见，只有让公民真正参与到政府管理的整个过程，才能提升政府管理能力，促进政府治理的有效性和管理目标的实现。

而且，公民参与政府治理还是政府管理模式转变的重要途径。在以往有关国家与社会关系的政治理论中，公民在政治过程中的角色往往被界定为选择民意代表的投票者和政府公共物品的消费者。在代议制民主体制下，公民只能被动地接受相关政策及其结果，成为国家和政府政策产品的消极消费者。而现在，政府治理过程中，公民已不再是完全被动的行政管理相对方，而是有权利表达自己的诉求，有权利参与政府管理与决策。政府管理模式正在从单方面的单向管理向与公民和社会互动、合作治理的方向发展，未来政府治理必定是以与公民协商为基础的。

3．公民参与是政府坚持贯彻群众路线的重要途径

人民群众是历史的创造者，一切发展都必须依托人民群众的主体性。依靠人民群众建设社会主义，是中国共产党建设中国特色社会主义的一条宝贵经验，也是经济社会和谐的基础。党中央一直强调，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，为此，必须贯彻群众路线，而公民参与管理国家和社会事务是贯彻群众路线的重要形式和途径，也是根本体现。

毛泽东思想的一个基本点就是相信人民群众、依靠人民群众。毛泽东同志强调坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线，强调“从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法”。邓小平同志向来尊重群众，时刻关注最广大人民群众的根本利益和愿望，注重充分调动人民群众的积极性和主动性，并注重从人民群众的首创精神和实践经验中把握社会变革与发展的契机，大力推动了改革开放的进程。后来，党中央继续坚持运用、丰富和发展了群众观点和群众路线，提出了“以人为本”的思想。

十八大以来，习近平总书记站在时代发展和国家复兴的战略高度，就新的历史条件下如何进一步坚持党的群众路线，发表了一系列重要论述，进一步丰富了马克思主义群众观。他在十八届一中全会上的讲话中指出：“崇高信仰始终是我们党的强大精神支柱，人民群众始终是我们党的坚实执政基础。只要我们永不动摇信仰、永不脱离群众，我们就能无往而不胜。”还强调了“人民群众是我们力量的源泉”、“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福”等重要群众观点。

在此基础上，还在全党开展群众路线教育实践活动。2013年6月18日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出：“开展党的群众路线教育实践活动，就是要把为民务实清廉的价值追求深深植根于全党同志的思想和行动中，夯实党的执政基础，巩固党的执政地位，增强党的创造力凝聚力战斗力，使保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位具有广泛、深厚、可靠的群众基础。”这也对建设为民、务实、清廉的政府，在政府管理过程中坚持群众路线提出了根本要求。

政府管理吸纳公民参与是贯彻群众路线的一个极为重要的途径和体现。公共政策制定、修正与合法化离不开公民参与，即“从群众中来”，同样，公共政策的执行也离不开公民参与，要“到群众中去”，真正得到群众的理解与支持，这样才能完整地贯彻群众路线。只有在公共政策执行中依靠群众有效参与，才能保证公共利益的公平分配机制、有效的利益整合机制以及利益补偿机制的真正实现，从而更好地维护群众的切身利益。而且，重视公民在政策评估中的参与并确立其评估主体地位，也应该列入各级政府重点工作日程。这些都是贯彻群众路线的重要途径，只有这样才能有利于政府实现有效治理。

社会公众从多种角度和层面参与和提出有价值的信息，是政府制定公共政策过程中政府内部获取信息途径的重要补充，目的是提高政府管理与决策质量。当前有个普遍的认识误区，认为政府人员知道的比普通公众多得多。但现实中，政府机构有很多时候没有获得最有价值的信息就做出了决策。例如，有些城市政府做出了一些几乎不具备可行性的决策或规定。“知识技术只掌握在政府机构之中”这一理论早已过时了，尤其是在网络技术迅猛发展的当今时代更不会得到这样的结论。这说明公民参与政府公共政策的现实重要性，政府及其官员并不是知道的最多，而且在一些公共决策中往往通过公众参与和提供某一领域更有价值的信息，最终提高公共政策质量。

广泛的公民参与是实现政府与公民和谐关系的重要途径，是提高政府管理和服务水平的重要群众基础和力量源泉。政府管理过程和职能履行，只有真正代表了最广大人民群众的根本利益，真正全心全意为人民服务，充分发挥党的密切联系群众这一政治优势，才能不断从群众中汲取无穷的智慧和力量，更好地实现经济社会发展的目标任务。

4．公民参与更是全面落实科学发展观的必然要求

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。科学发展观的内涵极为丰富，它既是一个重大理论问题，也是一个重大实践问题。党的十七大明确提出，“科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现……是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想”。到了党的十八大，进一步强调了科学发展观是“党必须长期坚持的指导思想”。可见，科学发展观是推动我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设必须长期坚持的根本指导思想。

“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”全面深入地贯彻落实科学发展观对于政府管理，尤其是政府职能转变以及行政体制改革都提出更高、更新的要求。虽然行政体制改革在不断深化，从机构、职能、运行机制、管理方式等诸多方面都取得了较大进展，但行政管理体制中仍存在与经济社会发展不相适应的问题，对行政体制改革目标模式和主要矛盾认识上还存在偏差。因此，要全面分析这些现实中和认识上的问题，在科学原则指导下确定政府改革思路。

以科学发展观为指导，深化行政管理体制改革，必须抓住转变职能这个关键问题。按照统筹兼顾的根本要求，政府除了履行经济调节职能外，还要在切实加强市场监管的同时完善社会管理职能，必须着眼于经济社会全面和谐发展。在经济领域里，要进一步加强经济调节和市场监管的职能。为了维护人民群众的生产和生命安全，必须对各类市场主体的行为进行监督和管制，使其担负起应有的社会责任。在社会领域里，要进一步完善公共服务职能。“要在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。”当前社会公共服务供给与需求之间依然存在较大差距，加强社会建设是实现科学发展的重要内容。在坚持以经济建设为中心的同时，把社会建设摆在更加突出的位置，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。

坚持以人为本的原则，这是科学发展观的核心，体现在政府运行机制上，就要求推动政府管理方式变革与创新，其中一个关键就是把群众纳入行政管理改革中。这就要求始终把实现好、维护好、发挥好最广大人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点，尊重人民群众的主体地位，发挥人民群众的首创精神，保障人民群众的各项权益，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。这就要求各级政府在谋求发展的基础上，不断创造实现人的全面发展和满足人们多方面需要的物质基础和社会条件；要求各级政府处理好人民群众的根本利益和具体利益、长远利益和当前利益的关系，认真解决损害人民群众利益的现实问题等。为此，公民对这个改革过程和结果的参与就成为必不可少的。与此相联系就要坚持民主参与的重要原则，行政管理体制改革的重大决策、改革思路和创新举措都不能忽视人民群众的参与，要把群众需要和呼声化作推进行政体制改革最强大的动力。

十七届二中全会的决定中提出深化行政体制改革的总体目标要求是“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。要建立中国特色社会主义行政管理体制，首要一条就是必须坚持以人民群众为中心的行政体制改革。这是建立中国特色行政管理体制的根本要求，体现了人民政府的性质和宗旨，也是区别于西方国家行政管理体制的根本所在。坚持以人民群众为中心的行政体制改革，就是说深入推进行政体制改革必须以立足民生、体察民情、吸纳民智、反映民意、保障民权为根本，彰显社会主义国家政府“以维护和实现人民群众的根本利益为目标”的价值追求，切实保障人民群众的经济、政治、文化等权益，不断满足人民群众多方面的需求和促进人的全面发展。要以公民参与驱动政府的行政公开和透明运作。政府有责任确保实现公民获得政府信息的权利，把公共权力的配置和各种法律制度的运行都置于阳光下，这样才能使了解情况的公民对政府的违法运作进行有效的和有影响力的监督。强化公民实际参与的一个重要方面是建立公民发言权的实现和保障机制，以及政府的有效回应机制。要实现经济社会发展规划，不能仅仅靠政府的推动而没有公民的参与。公民的参与能够动员和调动起地方的人力、物力和其他各种潜在资源，多方主体与政府就公共问题展开真正的讨论，也使政府在解决各种社会问题时对公民负责。

5．公民参与还是更好地解决城市发展问题的重要途径

城市作为特定地域的政治、经济和文化等中心，是国家政权管理的重要组成部分。城市化是21世纪变革的趋势之一。经济全球化以及中国城市化进程的加速发展，使当前城市管理系统日益复杂化。经济全球化迫使城市政府不仅要面对国内市场竞争，而且必须应对国际市场挑战。就城市发展潜力、投资环境等要素的国际化标准而言，必然要求一个更富效率和效能的政府。“许多国际组织和资助者对于城市地区的态度已经变得积极起来。过去偏重于农村发展的一些大额资助者（像美国和英国）和国际发展银行（尤其是世界银行和亚洲发展银行）现在都愿意大规模地投资于新兴经济中的城市发展。”这也说明城市治理在世界经济发展中的日益重要性。从城市发展和城市治理中面临的现实问题来看，一些大城市都面临着由经济全球化和民主化以及诸多国内社会、民生问题带来的巨大挑战，市民对政府的期望和要求也越来越高。面对诸多问题与挑战，如何转变政府职能，充分发挥公众和社会力量共同治理城市，已经成为中国经济社会全面发展过程中的重大问题之一。在这种背景下，随着城市人口的不断增加，各种发展问题日益复杂，城市发展面临的各种风险越来越多。例如，传染病的流行给个人的生命健康带来的风险，自然灾害给一定地域范围内的人群带来的风险，经济不稳定发展带来的风险等。风险社会的一些特征要求公民积极参与，“风险社会对于政治的影响主要表现在参与民主的增强”。这要求传统政府与专家们的封闭、半封闭决策系统走向政府和公民共同制定决策的开放系统，增强政府风险管理的透明度和回应性。在公共领域里参与的人数多了，有助于政府风险决策的人性化与科学化。公民个人认识和应对风险的态度、方式、综合能力等，对于提高政府对风险社会的治理能力与治理成效起着重要作用。可见，公民参与对于城市政府的治理过程越来越重要，越来越现实。

就我国而言，20世纪80年代以来，城市现代化进程突飞猛进，向市场经济体制转型、城市人口急剧增加、社会阶层不断分化……这一系列经济社会变迁给城市管理带来了难题与挑战，如何有效治理城市的问题摆在政府面前。当前，中国城市化已进入加速发展时期，《2012年中国社会形势分析与预测》指出，2011年中国城镇人口占总人口的比重将超过50%，这意味着中国城市化水平首次超过50%。面对城市化进程中的许多复杂问题，我们应该从更多角度更加深入认识城市化，认识城市化发展对城市政府治理提出的要求和挑战。

从全球视野审视，过去接近百年时间里，城市化进程呈现从西方向东方尤其是从欧美向亚洲地区转移的趋势。未来城市化还是一个大方向，据联合国人类住区中心（人居中心）的报告，2030年全球将有60%的人口居住在城市，城市移民速度将高出以往任何时候。据有关预测，“今后20年，中国将有4亿人从农村向城市迁移，伴随着的是未来20年中国需要投入35万亿至40万亿美元来推动城市化进程；数以万亿计的资金将用于修建道路、电力和供水系统以及发展社会服务”。而且，与我国“十二五”规划关于经济发展方式转变的要求相适应，城市化发展也要从经济增长型转向注重民生改善型。面对如此庞大的城市人口对于住房、交通、医疗和水资源等的需求，中国城市管理的一些传统理念和管理方式也受到现实挑战。要回应这些问题与挑战，城市政府的公共政策是特别重要的因素。而制定高质量的提升城市政府治理水平、解决城市发展问题的公共政策，就要集思广益，其中一个关键因素是加强政府与社会的合作治理，通过公民参与尤其是利益相关者的参与管理来减少社会矛盾和冲突。

2012年2月，社会科学文献出版社和上海社科院城市与区域研究中心发布了首部国际城市蓝皮书《国际城市发展报告2012》。据介绍，预计到2020年，中国城市化率将达55%。中国大型城市正步入“城市病”集中暴发期。未来一段时期，将是“城市病”的集中暴发期，“城市病”将成为影响城市和谐稳定的重大隐患，加强城市治理刻不容缓。2016年国务院《政府工作报告》中提出的预计目标是，“到2020年常住人口城镇化率达到60%”，由此面临的问题更为复杂。而且这些城市问题具有普遍性，寻求解决这些问题的答案，使本项研究具有重大现实意义。

一个城市的治理和日常运转，不再仅仅依靠政府自身力量就能完成，必须依靠社会主体的力量。从城市主体身份的角度看，公民参与具备了基本前提。社会结构变化、社会主体分化、社会利益多元与冲突、社会关系复杂化、社会信息分散化等因素都在不同程度上改变着我国现行城市管理方式与组织结构。面对这种现实发展趋势，政府必须认清形势，主动去适应，而不是一味对公民参与行为进行堵和压，从更多地强调政府主导、政府意志、经济效益转向更多地强调社会公众的主体角色、公民意志、社会效益和公共精神。还有，随着个人主义价值观兴起，在不远的将来城市公民的参与意识以及对参与权利的保护诉求会越来越高。而政府提供的参与制度和参与渠道没有给予足够多的政策空间，因此对公民参与政府管理这一主题的研究具有政策价值。

在复杂的国际国内环境中，城市政府治理方式和治理主体都将发生重大变化，不仅大大增强有效性、责任性、透明性和回应性，而且还要公民以及其他社会主体广泛参与。全球治理委员会在1995年发布的报告中指出，“治理是个人和组织、公共或私人机构共同管理公共事务的诸多方式的总和。它既包括迫使人民遵从的正式制度与体制，又包括人们认为符合其利益而认同的非正式制度安排”。这种治理主体既包括政府公共部门，也包括私人部门和公民个人与组织；不仅仅是整套规划和制度安排，更是一种活动过程；在这个过程中不是强调控制，而是强调互动与协调。可见，有效的城市政府治理必须具备一系列吸纳公民参与的新制度规则与安排，政府与公民及组织进行有效的互动和协调，共同管理城市公共事务。城市本身实现对这样一个更加错综复杂系统的有效管理，也必须有公民参与其中。城市复杂性的增加使得城市内外部各种关系多维化、复杂化，各个不同的子系统之间交织更加紧密，每一个城市问题都可能引起“蝴蝶效应”。对城市系统来说，城市内部产生的一系列经济、社会、环境问题，其原因不可能在单一子系统内就可以找到，政府管理稍有不慎，容易引起关联问题，甚至导致城市崩溃。为此应整合政府、市场和社会与公众的力量，综合运用法律、经济与行政等手段，共同推进城市的发展。这种城市治理模式与传统城市管理模式的具体区别见表0-1。

参与式城市治理是中国城市管理体制变革的新路径，参与的根本在于把“善治”从理念转变为行动，通过多方主体之间的良性互动，共同管理公共事务，提高城市治理质量，推动城市经济、社会与环境全面协调可持续发展。有研究人员指出，城市是人的一种生活方式，从思考“人需要什么样的城市”出发，建设“人们可以持久生活的城市”，使人们感受到生活的便利、生活质量的提高。一些城市政府对于城市的绿化、广场、景观等设计都存在面子工程和政绩工程的腐败问题，而在这些城市建设项目中，公民的意见和声音是缺位的，最终导致了社会资源和经济资源的浪费，结果也没有责任追究机制。这些问题的存在凸显出了公民参与城市治理的现实必要性，能真正使一个城市的公民参与到城市规划和建设中。只有这样一个管理过程，才能实现城市使生活更美好的目标，否则只能是事与愿违。

公民参与是保证城市政府管理质量提升的重要群众基础。城市政府质量管理的理念特别强调公众的意见、满意度和评价等，要求以顾客和公众为中心，强化公民在城市政府治理中的参与。城市政府的质量管理强调以人为本，扩大公众参与，促使城市政府提供更高质量的公共服务。扩大公众参与主要是通过优化各种参与途径，尽可能把公众需求和期望纳入城市政府的公共决策议程，并由此转化为向公民提供一系列优质的公共服务。鼓励和扩大公民参与城市政府治理，还能增强公民对政府的信任与支持，加速城市政治民主化的进程，改变城市政府的形象。

总之，城市政府能够及时主动回应公民提出的参与要求和建议，对于提高施政能力和建设有效政府以及更好地促进城市发展、保持城市社会稳定，都具有重要意义。

（二）从国际视野审视研究主题的现实意义

从公民参与政府治理这一研究主题的国际背景观察，它不仅符合世界行政发展历史过程和趋势，而且与世界诸多国家政府采取公民参与的实践举措也是相一致的。从吸收人类文明发展优秀成果的角度看，研究公民参与政府治理有其世界性的现实意义。

1．在宏观层面，世界行政过程中存在一个政府和公民关系的转向

20世纪前半叶，公共行政学术主导性论题一直都是行政与政治之间的关系问题，而当代国际公共行政学界关注的话题，已经转为行政与公民之间的关系问题。20世纪60年代前后，许多西方发达国家公共行政部门发生了变化，公共行政从“以等级为中心”转向“以公民为中心”。“这并不仅仅是一种形式上的变革或管理风格上的变化，而是在政府所扮演社会角色上，以及政府与公民关系方面发生的本质变化。”这种实践转向直接影响到公共行政中关于公民参与主题的研究。

自从公民与政府的关系发生转向以后，公民有组织地参与公共事务，开展志愿性活动，广泛建立各类非政府组织，这些类型的活动在世界各地不断出现。20世纪中期美、英、日各国先后出现了公民运动。政府在群众发起的运动中意识到倾听公众的意见是避免政府诚信危机的最好方式，逐步开始将公民参与引入立法、政策制定中来。从20世纪70年代开始，公民参与几乎成了国际行政发展中一个主流话语。提高公民参与程度已经被许多国家纳入政府管理的实践，用于解决诸如城市建设、社区建设等问题。

下面以美国为例简单说明政治向行政的转向，或者说公民参与的发展是一个历史过程。在19世纪30年代，美国联邦政府规模膨胀迅速，政府的行为对民众影响越来越大。随着政府规模膨胀，越来越多的决定不再是以前的政治决策的结果，而是政府与专家进行协商的结果。但到了60年代，这种专家与政府的一致意见开始减少。民权运动对种族隔离制度产生了挑战，这一系列问题及事件促使美国许多政府官员开始重新考虑是否改变陈旧的行政管理模式。与此同时，美国的环境保护运动也开始发展起来，许多环保主义者开始怀疑经济的发展是否比环境保护更重要。随后尼克松当政时期的水门事件及其他政治丑闻增加了民众对政府的不信任。政府决策的正当性在各方面受到了质疑。为了应对这些问题，美国国会通过一系列法律法规强化了政府在决策过程中与公众交流的程序。公众参与作为一项重要法律原则已经体现在美国的具体法律文本中。美国有大量法律法规都规定了公众参与的程序性权利。例如：1946年美国政府通过的《行政程序法》，规定了在行政程序中公众参与的最低要求，包括发布公众参与公告、听证程序中公众表达意见的机会、听证中案卷材料作为档案保留等制度。1964年的《经济机会法》（Economic Opportunity Act）要求行政机关必须让法律规定的特定人群参与到行政决策中来。1966年的《示范城市及大都市发展法案》（Demonstration Cities and Metropolitan Development Act）规定了更广泛地受到决策影响的公众可以参与到行政机关决策中。1969年的《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act）设立了环境质量委员会，依法制定了许多在环境决策中公众参与程序的最低要求。1972年《联邦咨询委员会法案》（Federal Advisory Committee Act）规定了联邦行政机构在公民咨询团体进行公众参与的时候必须遵守的程序。此后类似的要求被规定在环境、交通及社会服务等相关法律中。1977年的《阳光下的政府法》（Government in the Sunshine Act）要求许多政府机关，特别是规章制定机构及咨询机构将其大部分的会议向公众公开。许多行政机关都制定了相应的公众参与细节规定，以推进公众参与实践。公众参与目前得到了充分发展，许多机关都会要求它们的计划或者决策的制定者接受关于公众参与的培训。公众参与逐渐变成了一种专业技术。

20世纪七八十年代爆发的信息技术革命，也加速了这种世界性政府与公民关系的转向和公民参与的发展趋势。随着教育水平提高、信息发达和社会复杂化，公民较以往有能力对公共管理事务发表意见。在世界各地，公民参与一般社会事务已成为发展趋势，就算是一些教育水平不高、经济条件不太好的公民，也渐渐不再保持沉默，而是针对现实问题向政府官员反映不满，参与到一些政策制定和执行中。“公民参与政府的政策已成为不可忽视的一环。到80年代，在城市规划、教育、医疗、交通、福利等公共事务的政策领域，有不少的咨询制度，有普通市民的参与。”在一些国家，公众参与成了制定公共政策中的重要原则，例如在80年代法国和英国出现了“公共质询”制度。公民参与行政决策程序使行政更加接近公民并有义务满足公民的要求。在英国各级政府都遵守公众参与原则，让普通公民及与公共利益有利害关系的一方参与到公共政策制定中来。再如，瑞典于20世纪80年代以来颁布的《保健法》、《病假工资法案》、《提高健康保险津贴标准》等法案，都是经过广泛征求国民意见，国会多次讨论后施行。

到了20世纪90年代，治理理论开始进入学术讨论领域。治理的基本特点是主体的多元化、参与性、透明性和责任性。此后，同时具有参与民主和治理优点的参与式治理成为许多国家寻求治理改革的理论指导。世界许多国家和地区的政府都在经历一个行政管理方式的转变，即从传统的控制向多元治理转变。“从20世纪90年代以来，在巴西的阿雷格里港、印度的喀拉拉邦和西孟加拉邦和南非等国家的一些地区出现了参与式治理的成功实践，这引起了积极的社会活动家和政策制定者的极大关注。这些参与式治理的实践有效地推进和深化了民主，提升了公民的参与意识，也利于提高政府治理的效益与质量。”例如，孟买的城市管理和公共服务的提供中就实行了NGO、社区和公民的直接参与的方式，改善了政府与公民的关系。参与式治理在世界范围内的实施和推广，对中国公民参与政府治理的实践发展也产生了一定影响。

公民参与管理已经成为现代政府发展的主要特征之一。公民参与已成为地方层次公共服务供给的必要组成部分，而参与方式也越来越丰富，从传统的“以顾客为中心”进行投诉、提出建设计划等，到更现代的公民咨询和顾问团体、焦点团体、公民陪审团、公民意见调查小组等多种参与方式。例如，一些北欧国家鼓励所有市民参与社会发展，所有市民都有权对政府管理发表意见，包括对各级政府提出建议和意见。

作为一个民主发展的重要方向以及为了在法律范围内对人权加强保护，不少国际公约中对公众参与也进行直接规定。例如，在1992年联合国环境与发展会议通过的《里约环境与发展宣言》中，就提出加强国家、社会重要部门和人民之间的合作关系，第十条还规定，“每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息”，“而且每个人应有机会参加决策过程”。

这个席卷全球的行政民主化治理变革浪潮，既影响着民主政治又影响着权威政府，既影响到发达国家又影响到发展中国家。只有在这种国际社会政治发展的大背景下，透视中国的政府与公民关系，才能更加清晰地理解中国公民参与的问题。总之，公民参与不仅仅是重塑政府的动力，也是政府改革的重要目标，加强公民参与和实现行政民主化已成为新时代全球性公共管理改革的发展潮流。中国的政府改革和公民参与的发展也应该跟上世界行政发展的步伐。

2．在微观层面，许多国家和地区的城市治理都有吸纳公民参与的实践

就公民参与这一普遍现象而言，公民参与在许多国家和地区呈现非常多的形式，无论其参与规模还是范围，都是非常大的。具体到城市治理中公民参与的领域，从理论和实践上，公民参与都进入了全面发展阶段，形成一个包括信息交流、咨询、参与讨论、政府与民众共同决策与合作的完整链条。世界许多国家都在通过公民参与来建立更加透明公开、更具有回应性的政府。

世界国际城市治理中的参与状况，以几个国家城市治理中的公民参与为例。在城市政府预算领域的参与，典型起源是巴西的参与式预算。巴西阿雷格里市的“参与式财政”始于20世纪80年代末。其运作包括三个阶段：第一阶段是广泛的公民参与阶段，包括公众对政府上年度财政实施情况的评估，并提出下年度预算计划和投资动议；第二阶段是社区不同群体和利益代表及政府相关部门，对公民提出的预算投资的优先顺序进行法律和技术论证，确定预算草案；第三阶段是预算和投资的多方协商并依法通过。这个方案的优点就是市民可以影响市政事务的优先级，实行民主决策和对政府的监督。迄今为止，“参与式财政”已经在巴西80%的城市推行，同时被爱尔兰、加拿大、英国等一些国家的不少地方政府所采用。

国外城市中其他领域的公民参与做法还有参与城市规划、参与环境治理、参与教育等公共事务。在城市规划中运用公民参与管理方式的实践比较普遍，例如，“英国2004年的《规划和强制收购法》也将公民参与城市规划的阶段提前到城市开发意愿形成阶段。日本1992年的《城市规划法》规定：区市町村级政府在确定本地区城市规划的基本方针之前，必须以召开听证会等形式，采取必要措施听取或征求市民的意见”。又如，在德国，公民参与城市规划具有严格程序。德国地方政府对原有城市规划方案的修改，按照一定程序运作，其中有两个阶段涉及公民参与。地方政府提出修改原城市规划的报告之后对外公布阶段，相关公众可提出自己的意见；地方规划局综合各种意见，邀请有关代表参与规划的设计。公众在规划设计过程中先后两次参与城市管理，保证了自身的利益，也使得规划设计方案更具科学性和可操作性。

加拿大政府采用多种措施积极支持公民参与，参与方式多元化，参与范围也相当广泛。“公众参与城市规划通过‘分散—集中—再分散—再集中’的方式，使市民参与城市规划的全过程。即在编制规划开始时，通过与市民交流，倾听广大市民的意见，之后将这些意见进行分析、归纳、整理，形成比较集中的意见，编制成规划草案。然后将这些规划草案在报纸上公开或通过邮寄的方式送到每个家庭，再通过收集到的市民意见，进行修改，最后将修改后的规划草案报市议会审议。规划在批准前还必须经过公众听证程序。”在制度保障上，加拿大政府采取的举措包括，“法律法规明确规定某些问题的决策必须进行公众咨询。一些地区和政府部门成立了专门负责公众咨询的机构。一些地方的议会和部分行政部门列有单独的咨询预算，为开展公众咨询提供财政上的保障”。可见，政府为积极有效的公民参与提供法律、机构、财政等主要方面的支持与保障。

新加坡的城市管理相当成功，从建国后的“脏、乱、差”国家变成了“国际花园”，这主要归功于充分发挥基层组织的作用，充分发动广大群众参与城市的建设与管理。自1958年以来，新加坡总共发起过100多项全国性公民运动，通过全国性公民运动提高了公民的市民意识，提高了公众参与城市管理的程度。新加坡城市管理中公众参与的实现，主要是依靠公民咨询委员会、人民协会、社区发展理事会和居民委员会，它们是联系政府与公民的桥梁，是实现上情下达和下情上达的中介。另外，在新加坡的城市管理中，也非常注重基层领袖的协调作用，促进公众与政府的合作，共同管理城市。

总结西方国家和世界范围内的政府与公民关系的变革和民主行政发展的脉络，了解其他国家和地区城市管理中公民参与的实践情况，对于更好地理解我国公民参与的发展及其背景动因，以及扩大我国城市治理中的公民参与，有一定的借鉴和参考价值。

受世界经济和政治发展的相互影响，我国政府的施政环境面临着巨大挑战，特别是城市政府所面临的问题更加复杂，要提升政府管理能力和水平，就必须在管理中广泛了解民意、集中民智，吸纳公民参与到政府治理过程之中。

（三）从学科理论上分析研究主题的学术价值

对于城市政府治理中的公民参与研究，不仅具有上述重要的现实意义，而且从学科与理论发展的视角看也具有学术价值。

首先，本研究的理论意义在于对整个公民参与理论谱系的扩充价值。对公民参与城市政府治理这一主题的研究，是根据当前的研究状况做出的选择。近年来对公民参与的研究，受我国长期学术研究传统影响，在理论研究上更多地关注基于政治学或宪法学视角的公民政治参与，如民主选举、介入领导层等问题，使得相当多的成果是从政治学视角对政治参与进行研究，侧重点是宏观层面和理论层面。从行政学角度对公民行政参与的研究（包括公民直接参与公共行政过程和公共事务管理等的理论研究）相对而言比较薄弱，其中较多的又是对公民参与公共政策的研究。从对参与主体的研究来看，很多研究成果涉及私营企业主、农民、企业职工、大学生等类型的社会主体参与，较多的还是围绕着这些群体的政治参与展开的。而单独就城市政府治理中的公民行政参与状况进行研究的不太多，也不系统。因此，本研究考虑在城市政府这一领域、角度和层次上对公民参与政府管理的问题进行探讨。特别是从参与主体来讲，主要涉及城市公民；参与的层次是城市政府，而不是宏观的中央政府或微观的乡镇政府。这也有利于解决更为有效和顺利地推进城市化进程中遇到的社会矛盾和问题。从这个角度来说，对城市政府治理中公民行政参与的研究，是对整个公民参与研究谱系的一个扩展，这正是其理论意义所在。本研究可以扩展对公民参与已有的研究空间，注重弥补已有研究成果的不足。

其次，对社会主义民主行政理论的发展具有一定价值。本项研究将有利于发展公民参与及其与民主政治关系的理论体系。本研究试图通过对现有理论进行梳理，针对公民参与理论中存在脱离现实问题的倾向，进一步作系统阐述，将会对社会主义市场经济条件下的民主政治发展和行政民主理论的丰富具有重要参考价值。

最后，本研究还有助于构建一个比较完整的具有中国特色的公民参与理论框架和体系。西方政治参与的理论研究大多是建构在西方政治制度和民主话语体系中，其对政治参与研究的逻辑起点与理论解读，带有西方中心主义的意识形态色彩，与中国国情和实际有较大距离。因此，在当代中国研究公民参与，必须要结合中国国情和社会主义民主政治发展的实际，以发展中国特色社会主义民主为根本目标，逐步构建具有中国特色的公民参与理论框架和体系，而不能照搬西方政治参与的理论或实践。那么，具体到从行政学视角研究政府管理中的公民参与，也应力争构建出符合中国实际的公民参与政府管理的理论框架或体系，这对于行政管理学科体系的更加完善也将有所裨益。

二 国内外研究现状的综述

考察近年来公民参与政府管理这一领域的研究状况，是为了在以前研究成果的基础上更好地深入和扩展本主题的研究。下面主要分为国内和国外研究状况两部分来介绍研究的进展与存在的问题。

（一）国内公民参与研究状况与评述

公民参与研究的历史进程，是从政治参与逐步扩展而来的，大致有如下阶段。

20世纪90年代以前，对参与的研究基本上是政治参与研究，而且大多数是把国外政治参与著作引进到中国。其中比较有代表性和产生较大影响的是来自美国和日本学者的著作。如美国学者亨廷顿的《难以抉择——发展中国家的政治参与》、《变革社会中的政治秩序》，阿尔蒙德的《公民文化：五个国家的政治态度和民主制》等。这些著作主要是从较为宏观的视角，从政治稳定、政治秩序、政治文化和政治体系等领域来对政治参与的范围以及影响进行较为系统的研究。还有日本学者蒲岛郁夫的《政治参与》，涉及与政治参与相关的各种民主理论，在实践领域是从较为微观的视角、从政治选举切入，对影响政治参与的主要因素给予实证性阐释。这些国外著作的引进和翻译，为中国国内的政治参与研究提供了理论借鉴和参照。

20世纪90年代到20世纪末这十年，对政治参与的研究基本处于稳步发展时期，出现了一批具有影响的研究成果，例如代表性成果有《当代中国政治参与》（陶东明、陈明明）、《中国农民的政治参与》（周晓虹）等。这一阶段对于公民参与的研究，多数还是从政治和宪法角度出发，以政治参与为主题，既有规范性研究也有实证性研究，包括选举、介入领导层面等方面。但对于公民参与政府管理的研究还是比较少。

2000年以来，对政治参与的研究不断扩张，出现了向公民参与研究的转向。2000年10月，十五届五中全会第一次明确提出“扩大公民有序的政治参与”的命题和概念，具体包括“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序的政治参与”。2002年党的十六大报告中提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。2004年，“公众参与”一词首次出现在国务院《政府工作报告》中，它要求政府部门在制定政策过程中必须听取公民的意见和建议。此后，该问题便作为学术界研究的一个重要课题纳入主要研究范畴，成为近年来理论热点之一。2007年中共十七大又明确提出了“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”等政策。这种公民政治参与的发展现实，为公民参与的理论研究提供了极为重要的实践基础，也促进了公民参与研究的繁荣发展，相继出现了一批研究公众参与的著作和论文。

国内较早将公民参与的研究视角从政治学领域转向公共行政领域的学者以罗豪才、李图强等较为典型。罗豪才撰文指出：“公民参与，不仅指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。”李图强在其专著中，分析了公民参与的内涵、公共行政与公民关系等理论。

总之，进入21世纪以来对政治参与和公民参与的研究成果越来越多。综观以公民参与为主题的主要专著和学术论文，研究的主要内容及重要观点选择归纳如下。

1．对不同主体（群体）的公民参与研究

从参与主体角度，大多数是对不同群体政治参与的研究，不仅有规范性理论分析，也有一些实证性研究。改革开放以来，伴随着市场经济发展和社会转型，在新兴社会阶层中出现了较为强势的私营企业主群体和处于弱势的农民工群体。对这两个群体政治参与的研究，也是对中国政治参与实践发展的一个重要回应。

第一，对私营企业主政治参与的研究。较有代表性的是《私营企业主阶层的政治参与》（敖带芽，2005），它分析了私营企业主参与的基本特点、主要影响因素，参与动机、渠道、规范化，以及发展趋势等问题。《私营企业主的政治参与》（王晓燕，2007），通过对私营企业主阶层的调查研究，发现他们的政治参与动机多为谋求政治保护、经济利益或名分地位。除了制度化政治参与渠道外，相当多的私营企业主更多的是通过与地方政府官员的非制度性的正式接触，进而使两者形成一种非正式的利益关系。《政治追求与政治吸纳：浙江先富群体参政议政研究》（郎友兴，2012），从市场经济、社会结构、阶层变迁等角度以浙江为案例对私营企业主阶层的政治参与进行了实证性研究。还有《福建私营企业主阶层的政治参与》（邢建华，2012）等。与私营企业主相联系，对于中国新社会阶层参与政治的研究，也是一个方面，例如《中国新的社会阶层有序参与民主政治建设研究》（王浩斌，2010）等。

第二，对农民和农民工政治参与的研究。具有代表性的是《非制度政治参与——以转型期中国农民为对象分析》（方江山，2000），它描述了农民参与的现实状况，分析了主要影响因素，阐述了参与原则、引导农民参与的规范化与制度化等问题。还有《政治文明视域中的农民政治参与》（陈晓莉，2007）等。还有一些研究农民工参与的成果，基本上都探索其制度化参与的途径，这些成果以论文形式居多。

第三，对企业职工参与的研究。较有代表性的如《中国经验：转型社会的企业治理与职工民主参与》（冯同庆主编，2005），它从企业治理结构和制度安排角度对中国转型时期企业的职工民主状况进行实证性调查研究。还有的是从基层民主角度研究了职工参与问题，如《相容与相悖——当代中国的职工民主参与研究》（刘元文，2004），对职工参与的原则、模式、条件和存在的矛盾等进行了分析，提出一个相对独立的、表述基层民主参与内涵与价值的理论框架。代表性论文有刘剑的《广东职工民主参与三十年》（《北京行政学院学报》2011年第6期）等。

2．对不同公共事务领域公民参与的研究

这一类研究主要集中于对政府公共事务管理领域的公民参与状况的讨论与阐释。公民参与领域中，近几年研究较多的是公民对立法的参与、对公共政策的参与、对环境保护领域的参与以及网络参与。

第一，对政府立法参与的研究。尤其是2005年《物权法（草案）》公布，向全民征求意见进行“开门立法”之后，对于公民参与立法的研究逐渐增多，关于公民参与立法的研究中又涉及许多微观层面，包括参与立法仍然存在的问题，以及如何解决等。在公民参与立法的意义方面，有学者认为，“开门立法”的过程，是广大公民参与和监督立法的过程，也是民主制度化、法律化的凝练过程。……立法谋私现象也才能最终得到有效的遏制。此外，还有针对参与立法不足提出的对策研究，见一些论文。在专著方面主要成果有《城市立法与公民参与》（宋月红等，2010）、《公众参与行政立法》（袁曙宏，2012）。

第二，对政府公共政策参与的研究。主要成果有：《当代中国公众政治参与和决策科学化》（李金河，2009）、《政府公共决策与公民参与》（石路，2009）、《公共政策制定中的公民参与：量度、绩效与进路》（傅广宛，2008年博士学位论文）、《中国公民的政策参与》（史卫民等，2012）。对公共服务参与的研究，如《公共服务中的公民参与——基于多层次制度分析框架的检视》（陈芳，2011）。

第三，对于城市管理及环境治理参与的研究。2003年实施的《环境影响评价法》，成为中国历史上第一部在公共决策中要求有公众参与的法律。近年来中国在推动公众参与环境决策方面付出了很大努力，取得了明显进展。主要专著有《公众参与导向的城市治理：利益相关者的视角》（刘淑妍，2010）、《公众参与环境影响评价制度研究》（李艳芳，2004）、《环境管理的公众参与：途径与机制保障》（马彩华等，2009）等。

第四，对公民网络参与的研究。互联网技术迅猛发展，为公众广泛参与提供了新的路径和手段。在这种背景下，近几年网络参与成为公民参与的一个热点。我们应如何认识网络社会以及公民参与？这种参与会对我国的政府管理产生什么样的影响？对这些问题的研究不仅出现了许多学术论文，还出版了一些专著。例如，《我们的防火墙：网络时代的表达与监督》（李永刚，2009）、《网络参政》（李斌，2009）、《中国网络社群政治参与：政治传播学的视角》（赵莉，2011）、《公民网络参与公共政策过程研究》（王法硕，2013）。

第五，对政府绩效评估参与的研究。这涉及公民作为一类主体对政府绩效进行评估的意义、面临的问题、发展方向、需要制度化的应对等方面。这一领域有不少论文形式的成果，专著还比较少见，主要有《政府绩效评估中的公民参与》（周志忍主编，2015）。

第六，对国外公民参与实践的研究。主要成果有《国外公众参与立法》（蔡定剑，2005）、《西方社区公民参与：以美国社区听证为例》（谢芳，2009）、《亚欧参与式预算——民主参与的核心挑战》（辛多默，2012）。

3．对公民参与的制度建设和途径的研究

这一领域的著作主要有《当代中国公民有序政治参与研究》（魏星河，2007）、《中国公民参与制度化研究》（王立京，2011）、《行政过程中公众参与的制度实践》（王锡锌，2008）、《回应性政府建设的理论与实践》（卢坤建、苗月霞，2011）、《地方治理中的有序公民参与》（孙柏瑛，2013）。

在论文中主要是关于公民参与途径或形式的探讨和分析，特别多的是对听证会和网络参与形式的讨论。对于听证会这种参与形式，研究主要集中在针对听证中的弊端从多侧面提出完善听证制度的建议。对网络参与形式的讨论集中于这种参与工具的利弊分析以及对策完善。随着网络技术的发展以及Web 2.0技术的突飞猛进，公民在网络上对政府管理的一些公共事务的参与逐渐增多。因此近三年来对这种参与现实的研究也就逐渐成为一个行政学热点。

推动和完善公民参与的对策研究在学术论文中是最主要的一个问题。从中国知网上查阅相关文献，这一类对策研究大约占到一半数量。许多学者从不同学科、不同视角提出了推动公民有序参与政府管理的对策建议和思考。政府还要注意发挥非政府组织和各种社会团体、社会组织在公民参与中的作用，引导公民有组织、有序地参与政府管理。这也是完善公民参与政府管理的一条重要途径。

还有的研究是通过对国外公民参与政府管理过程的探讨和分析，提出中国推进公民参与政府管理的有针对性的借鉴策略。有人分析了国外公众参与社会管理的美国模式、北欧模式和委内瑞拉模式，指出其经验在于较为发达的社会民主、一定的经济文化条件和独立的公民社会组织。还有学者研究国外立法中的公民参与实践，对我国公民参与立法提出相关建议。

4．研究方法的运用日益多样化

从研究成果来看，研究方法日趋多样化，越来越多的学者不再局限于一般性理论阐述和演绎，而是尝试采用实证研究方法、历史研究方法和比较研究方法等进行深入探究。实证研究的成果如《中国民众政治支持的测量与分析》（陈捷，2011）、《公民参与：北京城市居民态度与行为实证研究》（孙龙，2011）、《让公民来当家：公民有序政治参与和制度创新的浙江经验硏究》（陈剩勇等，2008）、《广州公众参与行政立法实践探索》（陈里程，2006）等。还有些学者采用了调查问卷的研究方法，分析了公民政策参与的现状与主要特点等重要问题，其中以《中国公民政策参与研究：基于2011年全国问卷调查数据》（史卫民等，2013）最具代表性。

上述丰富研究成果的出现，从某种意义上是社会主义市场经济和民主政治发展实践的一种反映。对公民参与进行研究的学科也越来越多，除了政治学以外，还有社会学、传播学学科视角的研究。特别是网络参政的兴起，为从传播学视角研究公民参与提供了实践基础。

但是，任何研究都是不断发展的，对公民参与的研究也不例外，仍存在一些不足需要进一步完善。需要注意的是，在大量研究成果出现的同时，重复性研究也随之增多。总体上概括，在公民参与研究的著作和论文中，有这样一些特点：宏观分析或宏观层次的规范性研究多于具体微观问题的研究。从参与主体来看，较多的是对私营企业主、农民工、职工等群体的政治参与研究，还没有专门对城市公民参与的系统研究。从参与层次来看，多数是对各层级政府中公民参与的笼统研究，没有较为详细地分出中央政府、省级政府和城市政府中的公民参与。从研究地域范围来看，较多的是对农村中的基层民主和参与的研究；虽然有对城市规划中的公民参与、城市环境保护中的公民参与、城市立法中的公民参与的研究，也都是比较零散的，没有系统研究。从研究方法来看，还没有对全国各地市的公民参与政府管理的案例进行类型化研究，或者归纳总结。上述代表性成果涉及的研究领域主要是政府管理中公民参与的形式、立法参与和行政决策中的参与、公民参与的理论架构、具体案例等方面。专门从行政学视角对城市政府管理层面的公民参与研究还不多，这也为本研究选题和创新提供了一定的理论与现实空间。

（二）国外公民参与研究状况与述评

世界上许多国家都面临着如何使政府更好地回应社会和公众这样的难题，各国有关专家学者都根据已有认识和实践不断地求索，力图从公民参与角度做出各自的回答。

在文献研究中，公民参与源自美国20世纪中期国家职能的扩张，特别是大社会（Great Society）方案提出社会项目设计中需要关注公民的需求和偏好。由于这个时期各类社会运动蓬勃发展，代议制民主在运作过程中遇到了内在困境，所以调整政府与公民之间的关系成为改革方向之一。近40年来，公民参与逐步成为一个具有独立学术谱系的研究领域。20世纪后期，世界范围内公民参与的要求与日俱增，伴随公民参与实践发展，西方学界开始把公共政策制定中的公民参与纳入研究视野，并取得一系列成果。正如学者托马斯所言，“将公民参与作为现代公共管理不可分割的有机组成部分是一种比较新的思想观念，是20世纪末叶的管理创新。始于20世纪60年代，一直持续发展至今的新公民参与运动，不断激发着人们的研究兴趣”。

国外对公民政治参与和公民参与有不同视角的研究成果。

一是从政治学角度，主要围绕着民主与政治合法性来阐释。代表性著作有《参与和民主理论》（〔美〕佩特曼著，陈尧译，上海人民出版社，2006），对近代以来的参与民主思想进行了集中概括，并提出了独特的参与民主理论。佩特曼认为，当代精英主义的民主理论实际上并不是充分的民主理论，而仅仅描述了现实政治制度的运作逻辑。它也导致了民主理论不再集中关注“人民”的参与，不再关注普通人的参与活动，民主政治体系的主要优点也不再被认为是为了普通个人的民主权利的发展。佩特曼指出，真正的民主应当是所有公民直接充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实现民主所欲实现的基本价值，如负责、妥协、个体的自由发展、人类平等。另一本从政治合法性角度来分析公民参与的著作是《城乡公民参与和政治合法性》（〔德〕托马斯·海贝勒著，何增科译，中央编译出版社，2007）。

在公民参与的制度路径上，有学者提出了直接民主的12种途径，使公民参与落实到实际的制度上。第一，村民大会；第二，乡镇集会与公民沟通机构；第三，公民教育及平等取得信息的渠道；第四，补充性机构，如市镇代表会议：第五，国家的创制权和公民复决程序；第六，电子投票；第七，抽签选举；第八，公共选择的兑换券与市场途径；第九，国家公民身份与共同行动：普遍的公民服务及相关训练与就业机会；第十，邻里公民身份与共同行动：地方选择；第十一，工作场所的民主气氛；第十二，改造邻里的公共空间，以便进行民主的对话。其中，第一种至第四种是建立对话的制度；第五种至第八种是建立决策制度；第九种至第十二种是进行制度化的行动。

二是从行政学角度研究，主要涉及参与技术、路径、参与领域和制度设计等具体层面的问题。代表性成果有《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》（〔美〕托马斯著，中国人民大学出版社，2005），作者勾勒出在政府决策过程中发展公民参与的策略途径，阐明公共管理者应怎样肩负起推进公民参与各项社会事务的艰巨任务，同时又维持公共管理的效率和效益。还有对电子政府中公民参与面临的问题、挑战与对策研究，环境治理中的公民参与研究，以及对不同民主国家的公民参与及其制度设计的研究。

在研究路径和内容上，较多的是经验研究，从具体政策和参与案例来进行实证性分析。具体包括公民参与政策的协商，公民进行选举，公众参与立法，公众参与环境治理和保护以及环境立法；信息技术时代公民参与的新途径；政府预算中的公民参与等。从检索的主要公共行政期刊上的论文来看，对公众参与的实证和案例研究主要有：公众在环境评价中的参与以及参与中的对话机制；尤其是对环境保护领域的公民参与案例研究特别多，例如切尼湖流域的保护和公民参与的研究，在森林计划中的公众参与；还有案例，如在阿尔伯塔省林业部门的环境治理中，实行更具协商性和参与性的环境治理，一个实现参与治理的机构是公共咨询委员会，在以立法和市场为基础的森林资源管制中起到核心作用。有的是研究绩效评估中的公众参与。另有一些分析认为，不同的领域要运用不同的公民参与机制，“不同的参与机制为公民和政府官员设定了不同的议程与决策制定的控制机制，根据实际需要选择相应的参与机制”。另外，还有在促进公民参与的制度方面的对策研究。例如，通过网络技术来促进公众参与和地方政府管理。电子政府和公民参与的关系是：电子政府可以提高效率、促进公民参与和帮助改革——但是只开设一个政府网站等待公民来访问是不足够的。这只是公民参与发展的初级阶段，也是政府处于被动的阶段。除了通过网络提供政府服务外，还要扩展政府网络基础设施，提供更为复杂的服务，跟上信息技术发展的步伐。“高质量的判断可以通过网络技术从有代表性的公民组织那里收集起来。因此以网络为基础的参与能提高决策质量，还有利于降低参与成本。”

还有一些涉及基础理论的研究，包括从民主理论、治理理论、公民社会等角度和层面来探讨公民参与的理论、模式等。对于公民参与的理论探讨，论及公民参与行政过程中地方政府和官僚的态度与做法、什么样的社会和政治群体更能促进公民参与、公民参与过程中遇到的障碍或阻力、公民参与的未来方向等。例如，从理论上强调公民参与地方政府管理的重要性。有观点提出，“公民参与管理不再是一种可以随机选择的做法，而是必须要坚持的做法。几年前，地方政府还把公民的参与和介入作为提升政策质量和促进社区建设的一种选择。而现在和未来的发展，公民参与再也不是可选可不选的，而是迫切的、必不可少的了”。有人通过案例分析来探讨直接民主和公民参与之间的关系，例如有学者认为，“对直接民主的广泛支持有利于政治上介入的公民寻求更多的机会参与政治。对直接民主的热情也反映了人们发现了代议制民主所缺少的东西，从而对具参与性的民主模式更感兴趣”。还有的探讨了协商民主理论与公民参与的关系，重新思考了民主协商，提出公民参与的局限性和发展潜力。

上述是从公民参与一般情况的视角对研究状况的分析，具体到城市治理中的公民参与来说，这方面的研究成果也不少。

下面说一下对公共政策制定过程中和公共事务管理中的公民参与研究。以美国和巴西的大城市为例，分析公众参与在城市规划中的作用和影响。巴西由于其政治历史、文化和社会背景，公民直接参与社会的发展规划取得了明显成就。从参与的角度说，巴西和美国的两个城市在解决城市发展问题，包括人口增长、土地利用、环境保护、交通、可持续的都市发展等方面，通过公民参与成为创新型城市规划和治理的典范。也有观点指出，“可持续的城市规划中要有公众参与，尤其是要保护的风景区，要求在规划过程中增加公众参与角色”。又如，对城市固体废弃物、垃圾处理方面公民参与的研究，“城市的固体废弃物是一个环境、社会、经济问题，城市、地方政府在处理固体废弃物中要提升公众参与程度”。还有一些具体政策制定过程中的公民参与实际案例研究，例如，在解决城市住房问题过程中公民参与决策的案例研究。

从国外研究状况看，公民参与多数是从公共行政学领域和政府管理角度来展开的。公民参与的直接目的通常是影响公共决策和公共生活，迫使城市决策者倾听公民意见，并且吸纳公民意见来制定有关政策，从而使相关政策变得更加符合公民利益。公民参与包含着监督和责任性的价值，只有让公民参与管理、监督政府，才能促使政府做到责任行政。“不断增强的公民参与通过发展公民与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督，来增进政府以及公共管理者的责任性。”在这种意义上，公民参与有助于防止城市政府公共权力的滥用，是实现对城市政府公共权力有效制约的重要力量。加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性公共管理改革的发展趋势。如何进一步确保公民参与权利的实现是行政学界应研究的重要课题之一。

国外这些研究，既有对公民参与相关基础理论的研究，也有对公民参与实际应用和实践做法的研究，对于中国公民参与政府管理的理论和实践有参考价值，但是需要运用马克思主义的立场、观点和方法并结合中国的现实国情给予辩证的分析和借鉴。