前言

2015年12月20日至21日，中国中央城市工作会议在北京举行。会议提出了城市发展和城市工作在现代化建设中的重要地位、指导思想，做好城市工作的具体部署。“城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。”特别是在城市治理的指导思想和具体部署中包含了丰富的市民参与城市治理的思想。尤其是在指导思想中突出了“坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”。在具体的城市治理与发展工作中，例如，规划编制要接地气，“还应该邀请市民共同参与”；“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。……政府要创新城市治理方式……尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。”这些对于当今时代中国城市的建设、发展与有效治理，对于公民参与城市建设与治理，是同时具有战略性和可操作性的指导要求。

公民参与在当今政府治理过程中，尤其是在城市政府治理过程中，已经在各地有丰富多样的实践形式出现。但是，如果我们近距离观察公民参与的具体实践，就会发现一连串的问题。例如，我们要问：某城市出台了一项关于城市规划的公共政策，让公民参与了吗？接着的问题是，某市制定出台了一项政府规章，公民都知情吗？又如，公民参与旁听过的政府会议和一些听证会，都发言了吗？进一步提问：公民在政府规章、公共政策、规划制定中提出的意见和建议，都得到反馈和回应了吗？在多大程度上被采纳了，还是被部分否定或完全否定了，为什么？

实际上，对于上述这些一环扣一环的问题，我们并不能都得到肯定性的回答，因为有些地方城市政府根本没有在这些层次上做到吸纳公民真正参与到政府对公共事务的管理过程中。那么，这些问题到底出在哪些环节？城市政府治理中的公民参与到底应该是什么样的？公民参与应该有什么样的形式？而已有的实践现状又是如何？公民参与制度化和法治化的问题出在哪里，遇到了什么阻力？如何更好地解决这些问题，解决这些问题的方法或路径是什么？这些就是本研究的出发点与落脚点。

对于公民参与城市政府治理，在研究背景上有如下三个方面考虑。第一，国外发达国家的城市治理中，都有多种不同的吸纳公民参与的实践做法与形式，因此我国公民参与城市治理也要符合这种共性和发展趋势。第二，当前我国城市政府管理中公民参与的实践，还存在较多的欠缺，其中症结和挑战在哪里，如何解决。第三，从国家治理现代化的战略高度，党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的总目标。具体到城市治理领域，“要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化”。要实现城市治理的现代化，按照治理包含的“多元主体”的要义，其中一个重要体现就是把公民纳入城市政府治理的过程中。公民参与政府治理是实现中观层次的有效政府治理的现实要求。

公民参与政府治理不仅是政府与社会关系中的一个重大理论问题，更是中国特色社会主义民主政治发展中的一个重要现实问题和组成部分，而且公民参与政府治理具有宪法和法理依据。

1992年联合国《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》中把“环境”与“城市”联系起来，就标志着环境的概念向可持续发展概念的转变。那么，城市的可持续发展的要求也带来了城市的环境、社会与政治关系的改变。与此相联系，在20世纪90年代就已经提出了公众参与是城市治理的核心特征之一。“1995年墨西哥的全球城市研究机构网络会议上通过投票将城市治理列为发展中国家城市研究的中心主题。城市治理作为特定地域空间治理概念，其特点和模式在不同国家、不同时期、不同地域各有不同，但可将其内核总结为公众参与、多元协调、公私合作等。”进入21世纪以来，我国面临的国际环境日益错综复杂，经济社会发展中的不平衡、不协调问题仍然突出，影响社会稳定与和谐的因素还大量存在。广大人民群众的法律意识和参与政治的意识不断提高，维护自身合法权益的意识不断增强，这都对政府治理工作提出了更多严峻挑战和更高的要求，需要突出公民参与在城市治理中的地位与作用。

面对全球化进一步发展和我国深入对外开放的广阔背景，我国的治国理政面临着新形势，全面深化改革面临新课题和新任务。为确保2020年全面建成小康社会，作为全面深化改革纲领性文件的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。政府作为施政主体之一，有效的政府治理成为政府现代化发展的目标，在这个治理过程中，公民作为主体之一必然要参与其中。而且，在“十三五”规划建议中，提出的实现全面建成小康社会奋斗目标必须遵循的第一条原则就是“坚持人民主体地位”，“必须坚持以人民为中心的发展思想……保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性”。由此推断，有效的政府治理中要有公民参与，也正是坚持人民主体地位这个原则的实践体现。

在研究设计与研究问题的选择上，要实现有效的政府治理，公民参与是一个必然要素，有其理论上的含义与要求。要实现国家治理能力与治理体系的现代化，政府的有效治理是一个重要内容和组成部分。而有效的政府治理中，公民参与是一个必不可少的元素。之所以这样说，一是因为政府治理的重要环节是制定公共政策与执行政策，不论是在哪个环节都不能把公民主体排除在外，否则连制定的公共政策都不能保证科学有效，就不要说政策能得到有效执行了；二是因为治理本身所包含的一个基本要素就是多元主体参与治理过程，公民作为政府管理面对的主体，也理应成为参与主体之一。但是，从实际的公民参与城市政府治理的诸多实践案例来看，与这个基本要求还存在实际差距，或者说只具备了公民参与的形式，根本还没有实现实质性的参与。当前公民参与政府治理存在诸多问题，甚至是形式主义的参与多于实质性的参与，这是关键问题所在。这正是推动公民参与政府治理、实现政府管理有效性要解决的关键问题之一。为此，本研究基于公民参与的案例分析，找出公民参与实践中的差距和存在各种问题的表现形式，进而分析出现这些问题的原因到底在哪里，与哪些关键因素相关。力图从经济发展、法律制度和政策、政府官员和公民本身等变量上寻求解释，找出关键的影响因素和解释变量，以找到进一步推动公民参与政府治理的方向和途径。

中国共产党和政府也多次强调公民参与的现实重要性，并逐步提出扩大公民有序参与的要求。尤其是党的十六大报告中提出“扩大公民有序的政治参与”，此后对公民参与的要求就更为明确。特别是党的十八大报告中，在全面建成小康社会的目标中再次重申“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，与十六大和十七大报告相比，还强调了“从各领域各层次”扩大参与。在行政体制改革和政府建设部分，特别强调了要“建设人民满意的政府”，实现这一目标的重要举措之一就是让公民参与到政府管理当中，真正实现人民在政府管理过程中的主人翁地位。

本研究具有实践动因，也适应制度改革要求。近年来，公民参与已成为中国政治与政府管理实践中的一个流行话语。各地城市政府治理中的公民参与形式越来越多元化，参与的内容和范围也呈现越来越广泛的趋势，从行政立法到行政决策到政策执行过程中都有不同形式的参与。而且公民参与的实践发展，是中国经济发展、社会结构变迁、政府改革转型、公民多元化利益诉求等合力共同作用的结果。然而，在这些多样化的生动鲜活的参与实践活动中，还存在这样那样不尽如人意的地方，包括参与流于形式、参与没有收到应有的效果等问题。因此，这种实践要求进行理论分析、提炼与总结，并对进一步的公民参与发展提供经验教训和理论启示。

从政府管理和公共行政学的视角，公民参与在实践上已经成为创新政府管理方式以及实现行政民主的一种重要社会资源。公民参与政府管理在这里有一个重要限定，就是狭义的政府范围，即行政过程和领域的参与，基本上不涉及公民在人大、政协、司法等领域的参与。从政府管理的现实来说，公民参与政府管理有利于政府的科学民主决策，有利于对政府履行职能的监督，有利于政府与公民的良性互动和社会和谐发展，同时在理论上也已作为一个得到高度重视的课题，成为行政学的热点研究领域之一。

从理论研究现状看，对于公民参与的研究成果可以说比较丰富了，有不少专著和论文，但是对于城市治理中的公民参与研究还是很少的，这体现在几个维度。在参与领域上，公民参与的研究主要集中于农村民主选举和民主管理，还有基层人大选举。在参与主体上，研究农村村民参与、企业职工参与、私营企业主的参与居多，而对于城市中的公民参与研究还较少。在政府管理过程上，主要是对政府政策制定过程的参与、对立法参与的研究居多，而且多数是对公民参与地方人大立法的研究。总之，对于政府管理中的公民参与整体状况的研究还是比较少，这正为本研究提供了现实和理论空间。进一步从城市治理的领域来审视，研究较多的是城市经济、城市社会问题。而对城市政治领域的研究还不多见，其中就包括城市政治中的公民参与，还未成为一个广泛研究的领域。这也是本研究的学术价值之一。

对于公民参与和政治参与的研究有不同视角和不同层面。鉴于以上研究现状，本研究主要是从行政学与政府公共管理和公共政策的视角对公民在参与城市政府治理过程中的形式和状况进行研究和探讨。需要说明的是，本书并非研究一般意义上的公民政治参与——或者说是代议制民主政治模式下的公民政治参与，而是对公民行政参与——“政府治理模式下的公民参与”的探讨。

从研究设计上看，为了进行这项研究，在研究类型的设计上主要侧重于描述性研究和解释性研究，在研究对象的范围上主要是抽样研究。在研究方法上，主要采用间接研究（文献研究）结合实地研究的方法。在具体方法上，收集资料时主要运用的是文献方法，辅之以专家访谈和实地调研。具体分析资料的方法，主要采用的是对案例的文本研究，涉及比较分析法、统计分析法、内容分析方法等。具体而言，收集了2005～2013年《人民日报》上出现的公民参与城市政府治理的案例，以此为基础进行分析，同时以一些实地调研的案例为补充。以统计分析和内容分析方法来描述公民参与的整体状况，并找出其中的关键影响因素进行原因阐释。

本研究的公民参与政府治理，定位于狭义政府中的参与，即公民对行政机关的参与。在政府层次上，界定于城市政府，主要是城市地域内的公民参与。在研究和写作思路上，首先从一般意义和层面上论述公民参与政府管理的现实价值和理论根据，对于公民参与城市政府治理的一些变量和内涵进行界定；其次是具体到城市管理的层次，从城市管理本身的特点、现实问题以及所需要的管理模式等方面入手，来分析公民参与城市政府治理的极端重要性和根据；最后在现实分析的基础上进行理论阐释，从一般理论角度提出解决和推动公民参与城市政府治理的对策与建议。

案例研究对推动公民参与来说极其重要，它提供了鲜活的实践素材，是对公民参与所有问题探讨的逻辑起点，但又不能将研究视野仅仅停留在这个层次上。在此基础上适时进行必要的理论总结就不可缺少，这有助于进一步深化对当代中国公民参与问题的讨论。同时考虑到理论研究和实证研究的优势，本研究在对公民参与进行一般界定的基础上，针对城市政府管理中公民参与的实践分析，对多种类型的典型参与案例进行分析归纳，找出具有规律性的特点以及存在的主要问题。最后对此进行理论分析和思考，提出发展对策和建议。