第三节 提升城市治理能力要吸纳公民参与

当前城市管理主体的理念与能力问题或者体制中存在的一些弊端，都影响着城市治理水平，这也是公民参与城市治理的一个重要现实基础。

当前城市管理理念中存在一些片面性认识。“一是把城市管理狭隘地等同于市容市貌管理，对现代城市管理的概念、内涵、范围界定不清，没有作为一个综合系统在体制构建上体现出应有的整体观念和有效合力。二是严重忽视城市管理软硬件整体建设。三是把城市管理与经济建设简单地对立起来，重建设轻管理、重视经济效益忽视生态环境效益与社会效益的现象还普遍存在。”这些认识上的缺陷也阻碍了城市管理的科学发展，因此需要公民积极参与进来改变这些不能完全符合时代发展的城市管理理念。

当前我国城市政府促进城市可持续发展的治理能力还比较薄弱，与国外许多国家相比，在促进公众参与城市治理的能力方面还存在不少差距。比如，在我国城市管理实践中，许多领域还没有让公众充分参与进来，这是政府的原因；同时，公民自身也存在问题，如参与能力不足、参与意愿还不够强烈等。因此，提高政府城市治理能力，其中重要一条是，建立城市治理的公民参与合作化机制，培育城市管理的多元化主体，充分发挥公民和社会主体的积极性，形成城市管理的合力，从而大大提高城市治理的能力与整体水平。

当前城市管理的体制存在影响城市治理有效性的弊端。这个问题的解决需要公民参与到城市管理中。城市管理中的体制性矛盾是我国行政管理体制普遍性问题在城市管理领域的特殊反映，成为现代城市运行和管理面临的主要问题。行政管理体制中存在的职能交叉、条块分割、管理分散等问题，在城市管理中有不同程度的体现。例如，城市规划涉及建设部门、土地部门、发展改革部门等，这种多头管理造成在实际规划制定中各部门职能交叉、相互推诿，削弱了管理权威，使城市整体功能难以发挥。城市管理的体制性矛盾使整个城市治理体系被分割，制约了城市政府管理职能发挥，也降低了管理的有效性。

当前我国大多数城市管理体制，仍是一种自上而下的集权管理体制，实行封闭式运作。例如，在城市规划管理中，城市规划一般由城市政府或部门编制，而对于规划的审批，则由规划管理部门提出设计要求，建设部门编制方案，然后交到规划管理部门初审，最后由分管城市建设的副市长审定。整个过程只涉及专家和政府相关领导，而且主要关注技术方面的问题，不能很好地从经济和社会全局考虑，没有很好地顾及利益相关者的利益，导致规划存在缺陷和可操作性降低。可见，要提高城市管理科学化程度，必须引入公民广泛参与。

城市治理要实现以官僚为本和以资本为本向以人为本的转型，其主要环节就是要促成城市管理体制的改革，关键的是促使城市管理从等级制度向城市体制的扁平化的转型。尤其是城市内部的治理体制改革，与城市公众参与是紧密联系在一起的。进入21世纪，我国许多城市都提出了新的发展目标，大多涉及城市发展的经济目标、社会目标以及城市建设目标等，实现这些目标无疑对城市管理提出了更高标准。城市管理越来越注重全局性，不仅要注重技术层面的要求，而且要注重经济和社会方面的要求，要实现城市的立体式管理。

城市公共政策的民主性要求公民参与。促进现代城市治理的科学化，必然要求针对现有城市管理体制弊端，吸纳公民参与城市治理。

城市公民参与政府公共政策的制定过程，对于城市治理而言具有现实重要性。“从城市政府公共管理的角度而言，公民直接参与公共行政和公共政策，突出表现为对城市规划等公共事务发表意见、参与座谈和民意调查，以及参与相关公共事务的表决等，集中表现在对公共政策过程的参与。”在城市政府制定公共政策过程中的公民参与，最直接的目的就是提升公共政策的公共性与质量，使公共政策更加符合城市发展的实际。

但是，由于公民所具有的专业知识的局限性，公民参与又可能无法保证政府公共政策的科学性，因此公民参与不能取代专家对政府公共政策的参与。追求的最佳结果应该是公民参与和专家参与有机结合，共同推动实现政府公共政策的民主化与科学化。反过来，这也充分说明了政府制定公共政策过程中除了专家咨询和参与之外，还必须吸纳公民参与进来的必要性。