第四节 逻辑框架与研究方法

一 逻辑框架

本书是综合运用公共经济学和公共管理学理论与方法进行研究的结果。它尝试运用公共经济学理论建立全面评价政府预算绩效的逻辑模型。该模型不仅为经典的政府绩效评价提供了理论基础，而且将其适用领域大大拓展，使其解释力更强。因此，本书从公共经济学研究视角，以政府失效为起点，以建立有效政府为研究目标，将绩效评价视为矫正政府失效的有效工具。

（一）主要内容

全书共分为十章。第一章为导论。第二章为文献综述。第三章到第六章为理论部分，分别对公共品生命周期、政府预算绩效评价的理论基础与理论模型做出解释。在对传统模型进行扬弃的基础上，通过拓展与深化，构建全面评价政府预算绩效的理论体系——TSE模型，并对实施绩效评价的基础条件和工作流程做出总结。第七、八章为实证研究部分，将TSE模型用于不同类型的评价活动。第七章对效果和效率评价进行综合研究，称之为“双E评价”；第八章分项研究效果或效率评价，称之为“单E评价”。第九章对我国预算绩效评价的发展历程、成效和存在问题进行总结，并提出完善我国预算绩效评价的政策建议。最后在第十章指出进一步研究的方向和建议。

第一章引入论题。从我国近年来的预算案反对票引出预算绩效信息供给严重不足的现实，从而引出实施预算绩效评价的迫切性，从绩效革命的全球化引出基础理论研究的必要性。

第二章为文献评述。分别对政府绩效评价、预算绩效评价在理论和方法方面的已有成果进行梳理，找到“巨人的肩膀”作为研究起点。

第三章从公共品生命周期视角对政府预算进行经济学解释和分析。公共品生命周期始于公共需要，历经公共品供给准备、供给实现和公共品消费三个阶段、12个环节；各环节之间关系错综复杂。第一阶段：公共需要乃公共品供给的必要性所在，也是政府绩效产生的基础。公共选择是现代政府的决策方式，公共政策就是其产出，决定公共品供给的现实顺序、规模与结构等。通过公共授权，政府成为公共品供给的责任者，同时获得征税、举债、收费等筹资权力；筹资权的履行催生了政府与公民之间的财政交换关系，使公共需要转化为有效公共需求，公共品供给具备了可能性。第二阶段：通过财政支出环节，公共资源投入各类公共品生产过程，通过各种各样的供给活动生产出丰富多样的公共产品和服务（简称公共品）。政府供给的实质在于承担公共品的供给成本。该阶段以形成公共品产出为完成标志。第三阶段：通过公共品消费，其效用实现，供给效果逐渐显现。公民和社会对政府的满意度和公信力已被学术界公认为供给效果的组成内容，不过，本书将其加深一层，将政府自身的存续性作为政府活动的最终目标和公共品供给的最终结果。上述各环节之间的关系：投入、活动与产出之间可以用生产函数来描述，但是产出与效果之间犹隔江相望的神女；满意度和公信力虽然是政府部门追求的目标，但也只是实现存续性的工具；公共品供给与它们之间基本正相关，绩效优则满意度高、公信力强、可持续，不过也存在各种形式的“峡谷”，需要建立、健全沟通政民关系的各类“桥梁”。公共品生命周期可以用来解释政府预算的周期性和预算绩效的范围：预算编制环节完成公共品供给计划的制订，预算审批意味着公共品供给决策的形成，政府预算就是有效公共需求的明细账。预算执行为政府的公共品供给提供资源保障，并形成新的供给。如果将绩效评价结果用于新的预算编制和立法审议过程，可以进行循证决策，提高预算决策的科学性。美国联邦预算制度的变迁史反映了预算制度的演化规律，反映了政府的公共品供给从供给主导型向需求主导型的历史性转变。

第四章为政府预算绩效评价的理论基础。首先阐述了预算绩效评价的公共经济学基础。绩效乃公共财政本身的内涵。绩效与财政的关系可以概括为“六民财政”：民之公需、绩效之基；授权于民、绩效合法化；取财于民、评价内生化；用财于民、绩效现实化；告知于民、监督必然化；取信于民、评价主动化。政府与公民之间关系的双重性——委托-代理关系和财政交换关系决定了政府预算绩效的内生性，因此对其绩效进行评价成为政府的主动性行为。从福利效应来看，预算绩效评价可以在一定程度上纠正政府失效，提升国民福利水平。其次阐述了预算绩效评价的公共管理学基础。主要总结了公共管理学发展的不同阶段所关注的不同的绩效理念：传统公共行政模式下的绩效理念体现为效率中心型；新公共管理模式下的绩效理念转向“结果导向型”；新公共服务模式下的绩效理念已经比较健全，绩效评价已经内生化为政府治理的一个组成部分。最后揭示了政府绩效评价的动力机制。政府内部和外部的需求者或出于决策和管理动机，或出于监督和研究动机而分别产生对绩效信息的强烈需求，构成绩效评价的原动力；各类评价所创造的绩效信息在满足需求的同时，又催生新的、更强的信息需求，两股力量在相互推动、相互强化中形成的螺旋模型，揭示了绩效评价活动持续进行的动力源泉。

第五章为政府预算绩效评价模型。预算绩效评价的传统模型包括效率模型、3E模型和IOO模型。不过，这些模型都存在其自身难以克服的缺点，如难以体现人本理念、难以涵盖民主化决策、难以回答满意度产生的理论依据以及政府推进绩效评价的最终目的等。建立在公共品生命周期基础上的TSE模型不仅解决了上述模型的局限性，还大大扩展了结果的范围，为绩效预算和绩效监督提供了理论依据。根据TSE体系，预算绩效评价既可以从时间维度（T）沿预算周期（公共品生命周期）的顺序向前推进，也可以从微观、中观和宏观三个空间层面（S）分别展开，而评价的内容则围绕经济、效率、效果进行。因此TSE模型具有三位一体的结构特征，任何一种预算绩效评价类型都可以在其中找到对应位置。在评价内容的选择上，对过程绩效进行的评价突出效率，而对结果绩效的评价强调效果。因此要坚持效果为主、兼顾效率的原则。这种观点也是从传统公共管理理论发展到公共服务理论的必然要求。

第六章为政府预算绩效评价的基础条件。包括绩效环境、法律基础、绩效目标、绩效计划等外部条件，绩效指标与标准，以及绩效评价工作过程等。

第七章将TSE体系用于效果和效率的综合评价。通过世行贷款教育项目绩效评价的实际操作，验证TSE模型与主流绩效评价方法的一致性；通过对美国联邦项目绩效评级工具PART的深入剖析，验证TSE模型与国际流行的绩效评价方法的一致性。

第八章将TSE体系用于效果和效率的单项评价。前两节为供给效果评价。首先采用计量经济学方法对山东省公共品供需匹配度进行估计。结果表明，在教育、农业、政府运行和公共安全四类公共品供给中，义务教育的匹配度最高，达到86%；然后采用国际通行的满意度调查方法，对山东省纳税服务需求和满意度进行调查。结果表明，纳税人对我国中央政府的满意度最高，对省、市、县级政府的满意度依次降低，纳税服务满意度得分为74分，略低于县级政府（75分），比2008年全国水平有所提高。第三节为供给效率评价。运用DEA方法，对17市的教育、医疗、农业、基础设施、环境保护和社会保障六大类公共品的供给效率进行测度。其中，农业投入的总效率最高（0.86），地区间差距最小；环境投入效率最低（0.54），且地区间差距最大。

第九章为我国政府预算绩效评价面临的挑战与应对。首先对我国预算绩效评价的发展轨迹进行总结性描述，以国家层面和财政部文件为主；其次对现行预算绩效评价政策进行评述，对其特征和成效进行总结，对现存问题进行深入分析；最后提出完善我国预算绩效评价的政策建议。

第十章为政府预算绩效评价后续研究方向与研究建议。从绩效信息的利用来看，绩效评价可以发挥信息供给、服务决策、管理与监督作用，促进政府与公众的交流沟通、提升公信力等功能。“绩效盘”模式是绩效评价与金字塔式官僚层级制良好兼容的典型，较好地实现了政府微观管理的独立性与绩效信息透明度之间的平衡，是有效利用绩效信息的优秀案例，已经在美国得到广泛应用，中国也可以借鉴。我国广东省利用绩效信息作为财政资金竞争性分配的依据，开创了绩效信息应用的“广东模式”。本书最后提出包括绩效信息利用、绩效评价指标体系建设、财政政策绩效评价、财政监督绩效与绩效监督等需要进一步研究的问题。

（二）逻辑关系图

各章之间逻辑关系如图1-1所示。

二 研究方法

（一）规范分析法

规范分析方法的实质是将抽象的理论简单化、模型化。本书将公共经济学与公共管理学理论相互融合，主要运用公共经济学基本理论，在系统阐述公共财政的绩效内涵的基础上，对“公共品生命周期”这一核心概念进行详细论述，并用这一概念来解释政府预算周期、预算绩效等基本范畴和预算制度的变迁。重点在于构建三位一体的、全面评价政府预算绩效的TSE体系，该体系对政府预算各方面的绩效评价均具有解释力，因此可称之为一般化模型。

（二）实证分析法

本书大量采用了统计学和计量经济学的研究方法，分别以地方公共品供给、纳税服务、世行贷款等为研究对象，进行实证分析，得出相应结论和政策建议。

（三）文献调查法

在研究过程中，作者查阅了大量的书面和电子文献，主要包括理论文献、权威性学术著作、国内外期刊，以及美国、英国、澳大利亚、世界银行、经合组织等国家和国际组织的相关文件，以获得权威性、新颖性和实践性的理论和观点，作为论文的研究基础和资料来源。如对Journal of Public Economics 21世纪文献的统计分析。

（四）实地调查法

在本书写作过程中，作者也进行了大量的国内外实地调查，以取得第一手资料，增强相关理论和实证结果的可信度。所涉及的实地调查分为国际调查与国内调查两类。

1．国际调查。主要利用赴美访学机会，先后多次登门拜访美国绩效评价领域的资深专家和著名学者，在跟他们的交流中获益匪浅；参加了美国参议院关于绩效信息利用方面的听证会，对美国联邦政府和国会对于绩效评价和管理改革的实践有了切身体验，加深了认识，同时提高了个人研究兴趣。

2．国内调查。包括问卷调查与访谈两种。如第一章的两次绩效评价与绩效管理认知问卷调查、第七章的世行贷款高教项目调查、第八章的山东省纳税服务需求与满意度调查等。对现行预算绩效评价政策调查涉及面最广，作者先后赴广东省财政厅、山东省财政厅、北京市财政局、青岛市财政局、广州市财政局、深圳市财政局，以及山东省的潍坊、济宁、泰安、淄博、东营、德州、菏泽、聊城等市县进行深入调研。通过调研取得了大量一手资料，加深了笔者对我国绩效评价实践的认识，提高了研究兴趣，在验证理论结论的同时，使本书更加接“地气”。

（五）案例分析法

本书引用了美国联邦政府PART、世行贷款绩效评价等案例，总结可资借鉴的经验，避免重复其走过的弯路，为完善我国相关政策提出具有针对性的建议。

总之，本书将上述研究方法综合运用，从理论和实践的各个方面对政府预算绩效评价进行了全面的研究，是各种方法综合运用的结果。