第二节 基本理念与研究假设

一 基本理念：政府通过改革会更加有效

为了纠正市场的种种失效现象，政府以效率、公平和稳定为目标，通过“看得见的手”进行资源配置、调节收入分配、调控经济运行。不过，同样也会产生失效问题。贝斯利称之为“那些由经济行为人（这里指政府）垄断性地合法行使权力而引发的一系列问题”。以绩效评价为核心和基础的绩效管理是解决政府失效的有效途径，因此本书相信“政府通过改革会更加有效”这一基本理念。

二 研究假设：政府职能可以抽象化为公共品供给

（一）公共品供给

公共品供给是指公共品由谁以何种方式筹资并加以使用，向社会成员提供公共品，其实质是资源配置问题。Inman（1979）将公共品供给描述为由一个生产函数带来的公共服务流量。

公共品的供给主体不外乎三类：以政府为主体的公共部门、私人部门和第三部门。从供给机制来看，主要包括政府供给、市场供给和自愿供给三种类型。相比而言，尽管私人部门出于自身利益和社会责任感、第三部门依靠自愿捐赠也能够提供一定数量的公共品（对于公共品私人供给问题的研究简称为“BBV”），但毕竟杯水车薪，难以满足社会需要。因此，鉴于公共品供给主体的多样性，本书将研究范围锁定在政府供给领域。

（二）政府职能的抽象化

尽管政府的职能范围随时代发展而有所变化，但基本上没有脱离马斯格雷夫的三职能论——配置（资源配置，提供公共品）、公平（收入分配）和稳定（宏观调控）。

安德森（1989）将政府的基本职能划分为七类：A提供经济基础；B提供各种公共品与服务；C解决与协调团体冲突；D维持竞争；E保护自然资源；F确定个人获得食品和服务的最低条件；H保持经济稳定。其中，A提到的经济基础是指维持资本主义经济正常运转所需要的制度与规则，如产权制度及其保护；D是指保护有效竞争的各种规制，显然这些都属于纯公共品的范围；C和H分别属于微观和宏观方面的稳定；F则是公平的代名词。显然这七种职能也可以归结为配置、公平和稳定三大类。

世界银行1997年提出的“政府核心使命”包含政府的五种角色：①法律基础；②健康的政策环境，包括宏观经济的稳定；③提供基本社会服务和基础设施；④保护弱势群体（公平）; ⑤保护环境。国际货币基金组织（2009）将政府重新定义为“通过立法程序设立的实体，在领土范围内行使立法、司法和行政权力”，将其经济职能归结为两点：①承担以非市场性条件向社会提供商品和服务的责任；②通过转移支付的方式对收入和财富进行再分配。显然，世界银行①②③⑤和国际货币基金组织①可归为资源配置职能，因为这些都是具体的公共品供给活动；世界银行④和国际货币基金组织②可归结为公平职能。学术界的研究将公共品范围大大扩展，除配置职能外，将公平和稳定也视为公共品。此外，有效率的政府及其管理也是一种非常重要的公共品：因为我们每一个人都可以受益于一个更好、更有效率和回应性的政府。这三类特殊的公共品都符合公共品的两大特征：将任何一个人排除在一个好政府的服务范围之外既困难又非合意——非排他性；每一个人受益的边际成本为零——非竞争性。如果政府在少征税的条件下变得更加公平而富有效率，且不降低服务水平，那么人人受益。显然这是一种典型的帕累托改进。

因此，我们可以说公共品供给可以代表政府的各项主要职能。本书将政府职能抽象为公共品供给，并以此作为基本假设。这些职能都以公共需要为原点，离开公共需要，政府就失去了其存在的必要性。