一 研究背景与意义

（一）研究背景

1．全球范围正在如火如荼地开展新一轮内部控制建设

内部控制是一个古老而常新的话题。古代的内部牵制就是内部控制的最初起源。内部控制随着社会经济的发展而发展。21世纪初，银广夏、蓝田股份等系列上市公司财务舞弊案引发我国对企业内部控制的重视，推动财政部制定并实施内部会计控制规范。2001～2004年，财政部先后发布了《内部会计控制规范——基本规范》和9个具体规范。号称世界上最诚信的美国，在2001年11月爆发了安然公司重大财务丑闻后，又先后暴露出世界通信、施乐、莱得艾德、美国在线时代华纳、百时美施贵宝、山登、阳光电器、废品管理、南方保健、默克制药等系列上市公司财务舞弊案例，震惊全世界，“彻底打击了（美国）投资者对（美国）资本市场的信心”（Congress Report, 2002），推动美国国会和政府加速通过了《公众公司会计改革与投资者保护法案》，即《萨班斯法案》（以下简称SOX），在公司治理、会计职业监管、证券市场监管等方面做出了许多新的规定。其中SOX404就规定：管理层对财务报表及与财务报表相关的内部控制的有效性负有责任，要求管理层对此发表书面声明，披露内部控制的任何缺陷，并获取审计师对其内部控制有效性和相关报告的鉴证意见。该法案也促使美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（The Committee of Sponsoring Organizations, COSO）在2004年9月正式发布了《企业风险管理——整合框架》，在全世界范围内掀起了新一轮企业内部控制建设高潮，并对其有效实施产生了重大推动作用。COSO又在2013年更新了1994年的《内部控制——整合框架》; 2016年6月，又推出了新版的《企业风险管理——整合框架》，即《企业风险管理——协调风险与战略和业绩》征求意见稿。

在我国，新一轮内部控制规范建设也在2008年取得了标志性的成就——财政部等五部委联合发布《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7号），并自2009年7月1日起实施。2010年4月，财政部又发布了18个企业内部控制应用指引、1个企业内部控制评价指引和1个企业内部控制审计指引，从而将内部控制规范建设推进到具体的、可操作的执行层面，与《企业内部控制基本规范》构成了我国企业内部控制规范体系。企业内部控制应用指引目前已在上市公司中实施，并在非上市大中型企业特别是国有企业中执行。财政部等自2012年起，每年对我国上市公司执行内部控制规范体系情况进行分析，并发布分析报告，以推进内部控制规范体系的应用。2013年度的分析报告表明，我国上市公司总体执行企业内部控制规范体系良好，内部控制有效。

2．国有企业在中国社会经济发展中具有重要地位

我国是社会主义国家，公有制在国民经济中占有主体地位，国有企业是公有制经营的重要代表形式。党的十八届三中全会指出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。”“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”习近平主席也多次强调：“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。”国有企业的发展与壮大是确保公有制经济在国民经济中占主体地位的关键。我国国有企业经过60多年特别是近10多年的发展，在国民经济中的地位与作用日益显现。2012年全国国有企业上缴税金总额（含石油特别收益金）37163.5亿元，占全年财政收入（117210亿元）的31.7%，比2011年增长10.9%。2014年1～11月，全国国资委系统监管企业实现营业收入39.8万亿元，同比增长4.5%；实现利润1.95万亿元，同比增长5.2%；实现增加值8.1万亿元，同比增长6.9%；上缴税金2.8万亿元，同比增长4.8%; 2014年《财富》杂志世界500强中，有47家中央企业和21家地方国资委监管企业上榜。正因为如此，习近平主席强调，国有企业是我国经济发展的重要力量，也是我们党和国家事业发展的重要物质基础。因此，在做强做优做大国有企业，不断提高国有企业的活力、影响力、控制力的同时，增强和提高国有企业抗风险能力，促进国有企业健康快速发展，不仅具有十分重要的经济意义，也具有十分重要的政治意义与社会意义。

3．国有企业在内部控制方面存在一些重大问题

在看到我国国有企业发展取得的成绩的同时，我们也应该注意到，国有企业在内部控制与风险管理方面还存在诸多问题，给企业和国家带来了重大损失。近十多年来的典型案例现列举如下。

中航油新加坡公司在2004年造成了5.54亿美元的巨额损失。该公司是中国航油集团公司的海外控股子公司，一个因成功进行海外收购曾被称为“买来个石油帝国”的企业。其总裁陈久霖，兼任集团公司副总经理，经授权批准后，自2003年开始做油品套期保值业务，但其擅自扩大业务范围，从事石油衍生品期权交易。在其违规操作一年多时间里，无人知晓，最终因从事投机行为在2004年10月造成5.54亿美元的巨额亏损，他本人也被新加坡警方拘捕，接受管理部门的调查。导致严重后果的原因是“中国航油集团公司的内部监督控制机制形同虚设”。

四川长虹为了实施海外战略、提高销售额，因信用管理和应收账款管理不当，在2002～2004年度被当时在美国市场有一定影响力的APEX公司及其掌舵人季龙粉拖欠高达4.7亿美元，折合人民币近40亿元。季龙粉因涉嫌诈骗被四川警方刑事拘留；四川长虹则不得不计提高额坏账准备，使其陷入巨额亏损。

2008年暴露的云南铜业（集团）有限公司（下文简称云铜集团）原董事长邹韶禄、原副总经理余卫平贪污、受贿并造成巨额国有资产流失的案件在国内外引起极大的反响。其引出的“云铜腐败案”涉案人数多达70余人，涉案金额高达20多亿元，社会影响恶劣。其腐败发生的主要领域在合作经营、原料供应、工程承包、土地使用权转让、资金使用、干部任用、预付货款、原料采购、工程承包等。该案件成为云南省当时查处的最大的一起省属国有企业领导严重腐败案件，案件错综复杂、涉案金额巨大、社会影响恶劣，并折射出了当时国有企业腐败案件发展的一个新动向——涉案人员集团化。

首都机场集团也曾暴露出一系列贪腐案。如原总经理、董事长李培英因犯受贿罪和贪污罪，其中受贿2661万余元，贪污8250万元，于2009年2月10日被山东省济南市中级人民法院两罪并罚，决定执行死刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。其继任董事长张志忠又于2010年4月被刑拘，并在2011年11月被检方指控在担任原民航总局部门负责人、首都机场集团公司总经理的近15年间，在货运包机和货运计划的调配和审批、机场工程项目承揽等方面为他人牟利，索取或收受款物472.77万元。

2010年10月，中国铁建爆出沙特轻轨工程项目可能亏损41.53亿元，引起国内工程行业的广泛关注。该项目采用“EPC +O＆M”的总承包模式，项目签约时只有概念设计，此后业主提出了新的功能需求及工程量增加；在实际执行过程中，尤其是在工程分包过程中，设计是由国外公司负责的；沙特方面提出了新的功能需求，还缩短了工期；项目图纸按照沙特方面要求更改，增加了工程量；国外的工作习惯就严重制约了工期的进展。显然，中国铁建在该项目管理过程中存在对当地经济、社会、文化和法律环境不太了解，没有严格执行合同规定，让沙特方随意变更原合同且没有及时补签新合同、对合同风险控制不严等方面的问题。

2011年，利比亚政局动荡，这给在利比亚的中国企业带来了巨大损失。当时，中国在利比亚承包的大型项目一共有50个，涉及合同金额188亿美元。在大部分中资企业人员因战争撤出利比亚之后，中资企业的损失或将超出预期，主要集中在三个方面：一是固定资产、原材料等损失；二是难以追回的工程垫付款；三是撤离人员安置费用。此事件引发了中国企业在海外可能遇到的风险及应对策略的广泛讨论。

自2012年3月中石油腐败案正式拉开序幕后，截至2014年12月，已有46人因中石油案“倒下”，其中22人在中石油系统任职；24人因与中石油有利益合作关系被查。2011年，审计署对中石油本部及所属14家单位进行审计后发现，中石油在会计核算和项目建设管理等方面存在不规范等问题，其中中石油昆仑天然气公司就一共发现了24类问题。早在2011年初，审计署对中石油承建的西气东输二线工程东段2010年跟踪审计结果指出其存在七大问题。2012年6月，审计署在对中石油2010年度财务收支审计结果又指出其在会计核算和财务管理、重大投资项目管理、工程项目建设管理、内部管理四大方面存在的14个问题。2014年6月，审计署在对中石油2012年度财务收支审计结果中指出其在会计核算和财务管理、执行国家经济政策和企业重大经济决策、内部管理（又分为工程项目管理、资金和金融业务管理、资产与产权及股权管理方面、油田对外合作及职工持股企业、信息化建设管理、公务用车配置等）共三大方面的38个问题。审计署的审计结果公告表明，中石油系列腐败案存在的根源之一是其内部管理方面还存在重大问题。

2015年2月6日，中纪委巡视组通报了对中国联通、神华集团、中船集团、华电集团、东风汽车公司五家中央企业的巡视意见，具体指出了它们存在腐败行为或风险的领域以及主要手段。概括起来，这五家中央企业在内部控制与风险管理中共性的高风险领域是：工程项目、物资采购、商品销售、并购重组、选人用人、“四风”问题；主要违规手段是：内外勾结搞权钱、权色交易，纵容支持亲属、老乡或其他关系人开办关联企业并通过关联交易实施利益输送，在子女出国留学、就业等方面接受供应商利益输送，收受有价证券、贵重礼品，接受供应商安排打高尔夫球、外出旅游等；导致腐败行为的主要原因是：“三重一大”制度执行不够严格，未有效执行内部控制制度，监管不到位，问责不严格等。

财政部会计司等的分析报告对2013年度纳入企业内部控制规范实施范围的1052家上市公司的内部控制审计报告进行了分析，如表1-1所示。这说明，国有上市公司内部控制总体有效，但也存在个别国有上市公司内部控制无效的情况。

（二）研究意义

正是因为我国国有企业在国民经济发展中的重要地位，在搞好非国有企业发展壮大的同时，促进国有企业快速、健康地发展，就具有特别重要的意义。与上市公司和民营企业比较，国有企业在产权性质、企业法人治理结构、企业文化等方面具有一些特质，这也可能导致国有企业内部控制与风险预警机制方面具有一些特殊性；国有企业在我国国民经济中举足轻重，但在内部控制与风险预警机制方面普遍存在法人治理结构不合理、内部控制体系与风险管理不健全等问题。因此，加强国有企业内部控制和风险预警机制理论研究，进而促进国有企业内部控制和风险预警机制的建设，提高其有效性，就具有十分重要的理论意义与实践指导价值。

理论上，以国有企业为对象，可深化和拓展内部控制与风险预警机制研究，并可形成具有中国特色的国有企业内部控制与风险预警机制相关理论框架。

实践上，可为财政部、国资委、证监会等制定或完善相关法规提供理论依据；将相关理论成果应用到具体实践环节的研究，可为国有企业内部控制与风险预警机制的完善提供操作指引，进而提高管理效率和效果。