政务中国

从NPM到后NPM：政府组织管理模式的变迁

金允权

摘要：政府的角色和职能随着时代的变化而变化，在宏观时代，背景的变化政府运营模式也会持续发生变化。政府运营模式也经历了韦伯时代、新公共管理时代和后新公共管理时代。政府运营最终是通过政府组织管理来实现。政府3.0是新的政府运营模式，本文通过总结政府组织管理模式的变迁，探讨组织管理的发展模式就能从政府运营的脉络上更好地理解政府3.0。

关键词：新公共管理时代 后新公共管理时代 政府3.0

政府的角色和职能随着时代的变化而变化。跟随宏观时代背景的变化政府运营模式也会持续发生变化。当然，每个国家的体制机制都不同，但是也会受到国际环境的影响而发生变化。政府3.0是新的政府运营模式（Paradigm）。政府运营最终通过政府组织管理来实现，所以政府运营和组织管理具有不可分割的关系。因此，探讨组织管理的发展模式就能从政府运营的脉络上更好地理解政府3.0。从西方学者的观点看，19世纪的政府可以说是“守夜人”政府，政府只履行税收和维持治安等有限的职能，对组织管理没有指定的方式。而20世纪初期到中叶，以北欧国家为中心兴起了福利国家，政府干预的领域变得越来越广，政府的组织管理也随之扩大。自20世纪后期开始出现的石油危机后能源问题成了重要的国家问题。从此对政府失败或政府低效率的批判日益高涨，导致在公共领域掀起新自由主义热潮。它是在公共领域引入企业价值，强调政府职能的缩减。从20世纪末开始，绩效评估席卷了公共领域，它在强调建设能力型政府的同时也强调政府组织要维持适当规模和引入绩效管理。进入21世纪以后，出现各种全球性的难题，政府很难单独解决问题。

Drechsle and Randma-Liiv将政府运营模式分为1980年代以前的韦伯时代（Weberianism）和1980年代以后到2005年（或者2008年）的新公共管理时代，以及2005年（或2008年）以后的后新公共管理时代。新韦伯国家（Neo Weberian State, NWS）、新公共治理（New Public Governance, NPG）、协同政府（Joined-up Government, JUG）、整体国家（Whole-of-Government, WoG）都是新公共管理理论的主要方式（Drechsler and Ranma-Liiv,2014）。具体内容参见图1和表1。

每个学者的分类方式有可能不一样，但是认同以上方式的学者变得越来越多。Kelly和Muers（2002）, Denhardt和Denhardt（2007: 28）, Benington（2011）等的研究也按照同样的方式将政府运营模式分为传统行政时代、新公共管理时代和后新公共管理时代，研究每一个时代的理论、治理方式、政府角色和公务员的角色（Kim Yun-kwon,2016）。

以上在西方国家发展的行政理论也对韩国的行政管理产生了影响，并且这种趋势还在持续。从传统的行政理论到新公共管理，再到后新公共管理的发展，政府组织逐渐向实现共同目标的方向转变。下面首先探讨一下传统行政理论（古典的组织原理）的组织管理，之后分析20世纪80年代以后的二三十年里对政府的组织管理产生很大影响的新公共管理（NPM）理论，接下来分析替代新公共管理理论的后新公共管理（post-NPM）的内容。

一 传统行政的组织管理

（一）传统行政的视角

在传统行政时代，政府的行政管理环境比较稳定，要解决的问题也比较简单。公民对政府的要求也不高而且很被动，所以政府遇到事情也不主动去解决或者缺乏责任感。政府组织通过层级制提供以政府为中心的单向型行政服务。而公务员提供公共服务时强调合法性，按照规则和步骤执行（Kim Yun-kwon, 2016）。

传统行政学的发展从素有“行政学之父”之称的Wilson 的研究开始。他在《行政学研究》（The Study of Administration,1987）里提到“行政与政治是两个不同的业务，行政问题不是政治问题”。他主张的政治与行政二分法，成为行政学研究的起点。而Goodnow在《政治和行政》（Politics and Administration, 1900）里提到政治是表明国家的意志、制定政策的过程，而行政是实现政治的过程，有别于政治。

传统行政（Traditional Public Administration）的组织管理理论从1900年前后开始发展，到20世纪40年代科学管理（Scientific Management）和古典组织理论（Classical Organization Theory）结合起来成为行政学独立的学术领域。传统行政学发展于19世纪后期和20世纪初，西方社会正进行产业革命（Industry Revolution）和行政的国家化，并且把“节约和效率”视为构建优秀政府的新价值。

（二）传统行政的组织管理

古典组织管理理论主要有以下四点。第一，研究有关在企业里提高工人劳动生产率的科学管理。以Taylor（1911）为代表的科学管理（Scientific Management）设计工作流程时只用一种最佳的方法（a single best method）来工作，并通过奖励来鼓励员工就可以提高工作效率，最终实现企业和工人共赢。第二，上层管理人员为了整合所有组织成员的行政管理理论。Fayol、Mooney、Gulick、Urwick等人提出的行政管理理论是研究一个能提高组织效率的组织组建原理。他们提出了合理的分工原理和整合原理。其中，Gulick和Urwick在1937年提出了管理人所具备的七大职能（POS-DCORB），即计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting）。这七大因素指的不仅是管理人的职能，而且也被认为是行政学的研究范围和对象。第三，在全体层面上组织独立于个人，能正常运行的标准化的官僚制理论。以韦伯为代表的管理制度理论是在产业革命后实行工厂式的生产体系的情况下，大规模组织里有效处理大量业务的管理方式。他提出权威结构里法律法规、阶层制（hierarchy）、文件形式（red tape）的工作方式，专业性、专职性、根据法律运营的原则。第四，在工厂里通过关怀来实现组织目标的人际关系理论（Human Relations Approach）。Mayo的人际关系理论把人视为根据诱引而行动的个体，并以此为基础探索提高社会效率（social efficiency）的管理方式。与科学方法不同的是人际关系理论并不把劳动者的行为单纯看作出自追求金钱的动机，而是出自对社会环境的关心。

古典组织管理对提高组织效率和生产做出了很大的贡献，但是如今也受到不少的批判。第一，Wilson 等政治行政二分法适合在政党分赃制（Spoil System）比较严重的环境下实行，所以不太适合今天的行政和政治相互关联的环境。第二，组织除了效率以外还追求其他的价值。特别是现象学组织理论（Harmon, 1981）和批判组织理论（Denhardt, 1985）认为古典理论没有考虑劳动者受到的冷落和压制。另外，政治权利研究认为，比起组织成员的效率应该更重视自己的个人利益。第三，官僚制度在封闭式的体系里强调自上而下的正式结构和过程。但是官僚制和民主主义之间容易产生纠纷，而且僵化的阶层结构和缺少灵活性的人事管理（保障身份、工龄等）与以投入为中心的结构在现代环境下很难确保效率。

传统行政理论的组织原理强调为了实现给定的目标、战略，根据各自的职能、业务和程序动用所有的手段来实现组织内部的目的。虽然组织环境比较开放，为了实现组织目标的最大化，比起和其他组织的协作，传统行政理论的组织更重视通过竞争或集中能力来实现自己组织的成果。所以在组织运营过程中把组织内部的程序变得更加合理和最大限度提高能力当作组织最终的目标，保持与其他组织竞争或认为自己组织最优秀等排他性的态度，这导致很难通过协作来实现协作效应。因此，个别组织通过合理的选择和努力来实现自己目标最大化，但是在整体上很难得到很好的结果。

运用古典组织原理的组织因为缺乏与其他组织的协作能力，容易和其他组织发生纠纷。当然，组织之间的纠纷也可能因为别的原因发生，但是如果只适用古典组织理论就会加剧组织纠纷。目标和手段的不一致、阶层制的权限重叠、组织之间的隔阂导致的业务或课题分化、评估和奖励的非整合性等因素更加激化组织矛盾。

二 新公共管理时代的组织管理

如果要分析政府3.0和组织管理中需要进行协作的理论背景，就要先分析在20世纪80年代以后的30多年里对公共组织的管理极具影响力的新公共管理理论（New Public Management, NPM），和为了克服它的局限而出现的后新公共管理（post-NPM）的组织管理理论。

（一）新公共管理的视角

“新公共管理与20世纪80年代以后经济理论之间的权力均衡变化有关。20世纪80年代凯恩斯（Keynesian）经济理论无法解答长时间的失业、通货膨胀以及通货滞胀问题，因此受到了货币主义、供给经济学、公共选择理论的批判。这种理论的组合叫新自由主义（Neoliberalism）。”（de Vries, 2010）新自由主义哲学在行政和公共领域的运用叫作新公共管理。

20世纪80年代初，实行新公共管理的背景是要解决政府效率低下、公共参与机会不足、公共部门合理性弱化等问题。新公共管理立足于个别的经济模型（Individual Economic Model）。它的核心特点是重视经济规则和价值（Nagel,1997）。此理论认为经济规则比传统的合理性规则和价值（例如对政治的关心、各个领域的政策目标、专业特殊性、各种权利和规则、社会的各个集团利益）更为重要（Boston et al. , 1996）。

在上面提到过的管理模型的变化中，新公共管理是以运营管理和事业变化的管理及相关的效率性为切入点，主张打破公共领域的低效率和僵硬，合理利用公民的税收提高管理效率。与传统官僚制主张的合理性、公平性和福利支出的受惠者的立场相别，新公共管理重视竞争和效率。换言之，相比公平性和普遍性，新公共管理更重视效率性和生产性，而这很可能与公平性和民主性价值相抵触。新公共管理重视有效的履行任务和战略、所有被视为价值中立（value neutrality）的管理战略。如果在公共领域直接运用新公共管理理论，有可能导致“政治责任问题”（Day and Klein,1987）和伦理责任问题。出现政治责任和伦理责任问题说明价值已经介入了，并为公民负责，因此有可能和每一位公民或全体群众的利益出现冲突。

在民营企业里适用新公共管理理论反而更合理。但是在公共领域只考虑完成业务是不够的，必须要有责任感。这种责任感不能从经济效率出发，而是重视参与、协商、协调、协作，并重视各自的责任和以相互之间的信赖为基础。

新公共管理把焦点放在与经济利益有关的利益团体上，并且把群众看作政府的顾客，所以不太重视公共服务的普遍性和公平性，它更重视提供公共服务的效率和对公共服务的满意度。

新公共管理的出现是为了克服传统官僚制度的僵硬和低效率，把市场的竞争、透明的契约、绩效等特征引入公共领域。因此法律法规等公共领域里的正规制度和程序、组织文化、信赖、领导能力等有可能会被忽略。

（二）新公共管理的组织管理

20世纪80年代开始，韩国政府和地方自治团体的组织管理等各领域都受到了新公共管理理论极大的影响。这不仅体现在个人的行动和态度上，也体现在新公共管理在组织、文化、制度、政策等方面占据着主导地位。Dunleavy把新公共管理的核心要素大体分为三种：分权化、竞争、激励机制。第一，分权化（Disaggregation）。首先，像企业把U形（unitary form）组织模式改为M形（multi-divisional form）组织模式一样，把巨大的公共部门的等级制度分为几个小组织。其次，在内部部门实施管理层次少而宽度大的扁平化的等级制度。最后，为了进行多种模式的管理，重新构建信息和管理体系。在公共领域，可以把人事、信息技术、购买等之前在不同部门的业务整合得更加灵活，并且构建维护不同业务时所需要的管理信息体系。（P. Dunleavy et al. , 2005）第二，竞争（Competition）。在不同类型的服务提供者和潜在的服务提供者之间引起竞争，而内部利用率的增加可以营造资源分配的竞争来替代等级制的决策。这时行政和提供公共服务的核心领域很容易被忽视，而供给者变成多样化。（Dunleavy et al. ,2005）第三，激励机制（Incentivization）。管理者和参谋的干预，扩大公共服务领域或在专业技能的条件下提供激励。特别强调对物质或具体成果的激励（Dunleavy et al. ,2005）。具体见表2。

韩国政府组织管理的运行和制度里面已经包含了分权化、竞争、激励机制。自1999年首次引入分权化有关的责任运营机关（executive agency）后，到2016年5月已经有国立种子院、国立科学调查研究院、警察医院等49个机关正在运营。政府每年发布的政府组织管理指南里详细说明了责任管理员和相关的指南，例如首尔市是首尔历史博物馆、首尔市立美术馆、首尔市交通广播三个机关正在运营。

韩国的新公共管理竞争和激励机制体现在对中央行政机关的评估、对地方自治团体的评估、对公共机关的评估方面。从1998年开始实行的机关评价主要针对政策课题、公民满意度评价、自行评价等。之后根据2006年颁布的《政府业务评价基本法》执行政府业务评价制度。2013年中央行政机关的评价体系包括自行评价和特定评价。其中自行评价（self-evaluation）是由主要政策（绩效管理实行计划）、财政项目（绩效计划书）、研发项目（绩效计划书）、管理执行能力四个部分构成。特定评估（specific evaluation）是由国政课题（140个）评价、国政课题支持评估、机关评价三个部分构成。

2016年，韩国的政府业务评估大体分为自行评估和特定评估两个部分。自行评估是中央行政机关对自己组织的主要政策、财政、研发项目、行政管理能力（组织、认识、电子政务等）进行的评估，主要由主要政策评估、综合财政评估、行政管理能力评估构成。特定评估是国务总理为了综合管理国家业务对主要政策和机关能力进行的评估，包括国政课题评估、规制改革评估、政策宣传评估、正常化课题评估、机关共同事项评估。

政府业务评估制度可以说是新公共管理理论的竞争、绩效、评估等核心理念引入韩国政府组织管理的具体体现。这种绩效评估不仅限制每个公务员和政府组织的行为，而且还能提供机会。换言之，公务员和政府组织执行与绩效评估相关的业务，并且还执行计划、决策、执行、管理等行政业务。因为组织和组织成员通过绩效成果决定他们的晋升、安排、报酬，所以他们想方设法提高绩效成果。这样容易导致组织成员或组织之间形成隔阂和组织利己主义，很难进行沟通和协作。

为了缓解竞争和隔阂，2013年首次把部门之间的协作指标纳入中央行政机关评估的特定评价。这是朴槿惠政府提出的政府3.0的具体体现，是政府组织管理的新发展。把之前的分权化、竞争、激励机制等新公共管理的核心因素纳入了后新公共管理（post-NPM）的核心管理理念的协作因素。这表明韩国政府的组织管理往新的方向迈出了重要一步。

三 后新公共管理时代的组织管理

（一）后新公共管理视角

虽然新公共管理的理念和价值在韩国政府的组织管理中依然是核心内容，但朴槿惠政府提出政府3.0后，后新公共管理（post-NPM）的理念开始反映到政府组织管理当中。后新公共管理是克服新公共管理出现的多种弊端的总称。Vries曾提到：“经济领域的新自由主义遇到了全球金融危机的困境。掌控经济领域30多年的新自由主义很难解释今天所发生的现象。”（de. Vries,2010）新自由主义受到批判时新公共管理理论也受到了来自各方面的批判。“虽然新公共管理理论在相当长的时间里占据了行政领域的主导地位，但是互联网、协作、服务品质等非传统型新公共管理概念的重要性加大，以及金融危机的冲击给新公共管理的一些基本原理提出了学术性、现实性的疑惑。这看似是新公共管理的衰退，但是公共领域是否出现新的具体的管理范式的发展或革新还未取得一致意见。”（Curry,2014）

新公共管理理论在行政学领域是意见分歧比较大的主题。Drechsler承认了新公共管理的衰退（Drechsler, 2009）, Moynihan也发现在JPART AND PAR里有关新公共管理的文献有正在逐渐减少的趋势。Moynihan（2008）主张新公共管理理论已经落下帷幕，Dunleavy等学者认为人们把关心集中在对新公共管理的整合、根据需求的全体主义、数据化等方面导致了数据化时代的治理替代新公共管理理论（de. Vries,2010）。Lapsley认为试图引入新公共管理的政府表明新公共管理“让人非常失望”，因为它导致了对管理人的失望、对没有按计划开发的电子政务、对多选框和监督社会的增加、不适合公共管理的民间危险管理等负面案例。总之，新公共管理模式的改革导致了意想不到的结果（Lapsley,2008）。

“现在出现的管理变化，用后新公共管理方式来表达是去官僚化”（Osborne and Plastrik,1997）“后官僚制行政”（post-bureaucratic administration） （Kernaghan,2000）等。Dunleavy等人（2005）认为“后新公共管理的核心是官僚体制以及在市民社会里以IT技术为基础同等服务使用者之间互动的方式和现在管理体系的变化。这种变化跟信息体系的认知、形态、组织、政治、文化的变化有关。这种新想法的集合和改革变化称为‘数字时代的治理’（Digital Era Governance, DEG）”。Dunleavy等人（2005）这样描述后新公共管理理论：“后新公共管理有三个核心内容：第一，重组（Reintegration）。数字化时代的技术把新公共管理下放的权力重新集权。第二，以需求为基础的整体论（Needs-based holism）。整体的改革简化了机关和顾客之间的关系。在社会环境的变化中强调能够快速而灵活应对的‘敏捷的’政府。第三，数字化程序（Digitalization processes）。IT和相关的组织变化中实现现代化的生产需要完全转换为数字运营模式来抓住开发的机会。”

从表3中列出的DEG特征可以看出后新公共管理的核心内容和因素。重组强调收回责任运营机关和政府的重组等特征。以需求为基础的整体论是以需求为基础重组政府职能，提供一站式服务。数字化程序是强调行政业务的平等和共同生产。

“与新公共管理对比的概念命名的协同政府（Joined-up Government）和之后提出的整体型政府（Whole-of-Government）等后新公共管理改革是20世纪90年代后期出现的”（Christensen and Lægreid,2007）, “后新公共管理是经济学和其他社会科学领域中能得到观点，追求总体战略”。（Bogdanor, 2005）“这可以看作是英国、新西兰、澳大利亚等最具有新公共管理特征国家的路径依赖性和负面回流的结合”（Perri,2005）, “这是新公共管理所造成的碎片化（fragmentation）的应对措施而采取的调整和统筹战略。协同政府和整体型政府是对古典行政学的调整原理的重新命名”（Hood, 2005）。“统筹和协调是后新公共管理改革的核心内容”（Mulgan,2005）。

Greve整理出的其间与新公共管理相对应的概念有：新韦伯式国家（NWS: New-Weberian State）、新公共治理（NPG: New Public Governance）、数字时代治理（DEG: Digital Era Governance）、公共价值管理（PVM: Public Value Management）、可持续的公共管理（SPM: Sustainable Public Management）等（见表4）。

这些观点说明，相比竞争，更重要的是利用数字技术的发展解决新难题，并以协作为切入点实现公共价值。

（二）后新公共管理的组织管理

如果新公共管理的分权化和组织管理中的竞争状态转换成后新公共管理的分权化组织管理需要怎样的变化呢？后新公共管理主张多数行为者为追求共同的目的而一起奋斗，并且获得协同效应（synergy），这样的价值肯定影响政府的组织管理。“后新公共管理希望通过结构和文化因素的结合来强化调控。如果说新公共管理主张狭隘的文化和分权，那么后新公共管理强调的是对集体目标和规范的理解。因此强调政府-民间协作的网络，支持非营利组织和对顾客的调查和研究。”（Christensen and Lægreid,2009）根据以上的论点，把公共组织的管理从新公共管理转化为后新公共管理需要做以下改革（见表5）。

公共部门的管理理论从新公共管理的经济效率性、狭隘的结论、结果的责任问题逐渐转换到强调公共价值的管理、网络、共同生产、透明性和责任性为主要特征的后新公共管理，并逐渐辐射到各国政府的组织管理当中。

20世纪90年代以前的公共管理改革主要是财政部或中央政府部门和下属机关以及地方政府主导。不过现在所有不同级别的主体都在互相交换理念，即公司、政府部门、民间企业、利益团体、非营利组织、网络项目团队等参与公共管理改革并提出意见。主要是通过国际组织或其他国内政府之间的对话进行改革，并且通过讨论引出改革的理念和内涵。特别是社交网络（social media）的使用更加促进相互作用（Greve,2010）。

在后新公共管理时代，政府的工作模式有综合治理、部门之间的行为、横向管理或治理、协同政府或整体政府、网络政府等。Gagnon 和 Kouri （2008）详细整理了它们的特征（见表6）。

协作治理是新时代的核心理念，可以看作是后新公共管理的核心议题。Ryan（2011）认为21世纪是政府不能独自办理业务的时代，不能在政府内部或只依赖政府统治。协调和协作是新世纪的核心。Agranoff（2006）认为后新公共管理视角适用于在各国实行后出现的各种理念，包括：治理、网络、协作、伙伴关系、共同生产、参与、公共价值。Ryan（2011）认为这种变化反映在公共组织的结构和业务上才能促进政府的发展，即需要强调共同责任、组织重构、学习和执行、技术和能力及适应环境。注重结果的战略性和政府所有公职人员的协同性能促进效率，并提出可持续性的解决方案。

协作作为政府3.0的核心概念，需要和其他类似概念进行区分。当然，我们在现实生活中要严密区分这些概念是不容易的，但是在学术上进行以下区分（见图2）。

从图2可以看出和协作有关的概念可以看作是逐渐发展的概念。从左到右依次是竞争（competition）、共存（co-existence）、沟通（communication）、合作（cooperation）、协调（cooperation）、协作（collaboration）、融合（conversion）或者统合（integration），越往右边，信任度越高，也更有利于协作。换言之，和协作越近的概念意味着组织（小组、部门、机关）之间的隔阂越少，信任度越高。如果要实现政府3.0，组织之间比起竞争更多的要通过协作来解决难题，同时满足复杂而多样的行政需求。

后新公共管理时代，协作成为核心课题。韩国政府把这种变化反映到政府运营当中，促成了政府3.0模式。政府3.0是从协作开始，以协作为基础，并以协作为终结。

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责任编辑：李小军