试论清代云南的公件银两制度

林崔宏

摘要：康雍之际云南公件银两制度的创造与推行是清代财税改革中具有重大意义的事件。公件银两制度由云南巡抚杨名时于康熙六十年正月起首先在云南府昆明县推行，以后逐步向周边州县推广，至雍正二年七月，已在云南省除边远土司区之外的所有州县施行，至雍正六年六月鄂尔泰再次酌定后，云南公件银两制度化基本完成。公件银两征收后用于云南官吏养廉和地方公用经费支出。公件银两制度化实现后，作为一项重要的地方经费征收制度，一直推行到清末。公件银两的制度化是一次成功的改革，为雍正朝实行耗羡归公等一系列财税改革和吏治整顿提供了某些启示和经验。

关键词：清代 云南 公件银两 财税改革

一般认为，清代大规模整顿陋规、清除私征滥派的吏治整顿、推行耗羡归公、设置养廉银制度是从雍正朝开始的。事实上，公件银两制度的推行具有明显的整顿陋规、整顿吏治的目的和推行耗羡归公、养廉银制度的基本特征。二者从内容、形式和实质上都极其相似。耗羡，又称火耗，是以征收和运输赋税时会产生损耗为名，额外征收一定量的附加，作为损耗的补充。实际上除了弥补损耗之外，往往有很多剩余，明清两代府州县的额外收入主要来源于此，用于弥补俸禄不足和作为地方公务经费，也用于馈送上司。公件银两，也是“照粮均派”，来自地丁田粮，是州县以公务经费不足为由，在征收耗羡之外的再度征收，是耗外之耗。其用途也是俸禄和地方公务经费。二者的区别仅在于耗羡是正赋之外的附加税，而公件是耗羡附加税之外的“加耗”；此外，公件银两制度是地方大吏创办并推行于云南一省，而雍正财政改革则是皇帝自上而下在全国的推行。鉴于此，清代大规模整治陋规、清除私征滥派的整饬吏治实践和耗羡归公和养廉银制度推行，并非肇始于雍正朝，而是于康熙六十年（1721）在云南开端的实施公件银两制度。

所谓“公件银两”，云贵总督鄂尔泰解释说：“从前各府、州、县薪水日用以及夫马并一切公事，俱派民间办应，官派一分，衙役数倍之，地方乡保又数倍之，群蠹分肥，每年私派不下三四十万，小民困苦异常。此滇省向来之陋规也。迨杨名时到任，于康熙六十一年间，将各属公事，核其应需者，每年照粮均派，随正完纳，勒石晓谕，名曰公件银两，此外不许再加派扰，使小民知有定额，不受书役之苛索。”可见，公件银两是指云南巡抚杨名时对云南各州县以公事名义私征滥派进行整顿后，审核并保留其中因养廉银和地方公务开支的需要而必须继续征收的一部分，并按粮赋的缴纳比例平均分派给农户，与农业税一起征收的银两。杨名时对各府州县公件银两征收的项目、数量和方式进行了认真的酌定，保留应需部分，以“勒石晓谕”的方式公之于众，令官民共遵。这项改革开始于康熙六十年正月，至雍正五年（1727）、六年，以鄂尔泰再次修订公件的专折为标志基本完成制度化，这个过程就是云南的公件归公。

公件银两制度的推行与雍正财政改革和吏治整顿的内容、形式和实质高度一致，其起始时间却比雍正耗羡归公正式启动早了四年多，是康雍之际清朝财税体制改革的一个重大事件，也是一项巨大的创新。研究公件银两制度有益于深化对清代财政改革的理解。本文仅就公件银两制度的形成、征收与支用、清廷对公件银两制度的态度三个方面进行介绍，旨在还原清代云南公件银两制度的概貌。

一

顺治、康熙两朝明令禁止陋规、私征滥派等腐败行为，并不时告诫内外官吏遵纪守法、革除陋规和禁止私征滥派。但由于律例禁止与现实需要之间形成矛盾，律例与皇帝的态度之间在此问题上也常常发生脱节，官场违规违纪，私征滥派和需索、馈送之陋规屡禁不止，尤其到康熙中、晚期，皇帝更倾向于采取包容、隐忍甚至放纵的态度，默认陋规，同情耗羡。因而，私征滥派、亏空、馈送乃至侵渔腐败等现象不断蔓延、加剧，吏治乱象愈演愈烈。到康熙末年，在盛世的华丽外表遮掩下，各种官场陋弊导致的危机已对帝国的稳定形成了严重威胁。私征滥派加深了官民矛盾，陋规和贪腐侵蚀着整个官僚系统，亏空动摇了统治基础的稳固…一场彻底的整顿和改革势在必行。虽然皇帝倾向于宽容，但也有一些官员有着强烈的忧患意识和整饬一番的决心，以图改变颓势，造就一新。杨名时就是其中之一。

康熙五十九年九月，云贵总督蒋陈锡、云南巡抚甘国璧因运送进藏用兵粮草贻误军机之罪遭到革职。上谕由贵州布政使杨名时署理云南巡抚事务，令其即刻赴任。十一月，“升贵州布政使杨名时为云南巡抚”，杨名时奏报其“于康熙六十年正月十七日到任”。到任后，杨名时目睹了云南吏治混乱的状况。私征滥派问题上，其最先了解的是省城所在地云南府昆明县的情况，“昆明县向设五塘，佥立头人，一应公事，按粮派银，每石至三、四两不等”。实际上全省皆然，且剥削程度相当严重：“从前各府、州、县薪水日用以及夫马并一切公事，俱派民间办应，官派一分，衙役数倍之，地方乡保又数倍之，群蠹分肥，每年私派不下三四十万，小民困苦异常。此滇省向来之陋规也。”

杨名时外放前历任翰林院检讨、翰林院侍读、顺天学政、直隶巡道等职，其主要工作与教育有关。外任贵州布政使仅有一年即前往云南署理云南巡抚事务，担任地方官的历练较少，未被官场陋习浸染。私征滥派等自入清以来即为朝廷明令禁止的犯罪行为，当刚到任的杨名时了解到昆明县如此严酷的官逼民怨现状时，与其熟读经书、出身科甲、从事教育、学术的为官经历，以及谨守礼义廉耻、崇信忠君爱民的思想观念形成了尖锐的冲突，难以与其道德标准和为官之道相容，所以决心纠以猛药，振作一番。

杨名时认为昆明县以公事为名私征滥派，“每石至三、四两不等”的原因是“官收一分”，则被称为“头人”的衙役在乡村征收时“数倍之”的结果。任意苛索百姓的首恶是“头人”, “云南民夷杂处，最为民害者官点头人催粮，以致征少派多，入己分肥，仍欠正供不纳，更有不肖绅衿派发包揽”。因此，改革的第一步是“尽革头人”, “臣到任后，于康熙六十年、六十一年禁革头人”,把经手钱粮征收、为虎作伥的胥吏全部革除。州县官于钱粮事项假手于胥吏，胥吏经手钱粮则有机会私征滥派，随意加征。这实际上在全国都是长期存在的弊病。杨名时尽革胥吏之举，根除了陋规弊病的一线实施者，斩断弊源。其第二步是对征收事项、数目进行审核，州县于养廉、公务支出的需要而必须征收的项目、数量“俱令开出，入清单，痛加裁减，核定成数”。对审核通过的项目和数量进行裁减，征收的方式变为按农户缴纳粮赋的比例均摊，“按粮均徭，民粮一石止出银四钱，屯粮一石止出银二钱”,“随正完纳”，即农民缴纳正赋钱粮时，一并征收公件银两。如此改革，极大地减少了征收项目和数量，减轻了农民的负担，“民咸欢悦”。新政策推行的利好消息向四周传播，邻近“各州县之民闻之，共赴臣衙门，求为立法均徭”，杨名时顺应民愿，为各州县“一一详为酌定”公件，“核定成数，不许丝毫少加”。经过整顿，云南百姓的负担“比之从前，颇为轻减”,达到了“滥派清除”的效果。

然而，并非所有州县官员都能诚实地遵行上司号令，据实开出公件清单。由于官员品行不一、观念不同，让州县官自行开出清单的做法必然出现很多造假虚报情况，“州县开单之时，未尽据实，或有杂税出息，以足以养廉，不行尽数开出者；或有将数目浮开，预留裁减之地者。再各员居心做官，人各不同，谨慎遵守固多，阳奉阴违者亦有”。种种阳奉阴违，固然有为中饱私囊留有余地者，但更主要的原因在于清代实行低俸制度，除俸禄外，官吏养家糊口的补助，聘请幕僚、书吏、衙役，应酬花销，地方公务经费，接济贫困等所有公私事务开销则全靠自筹，耗羡就成为州县官的重要额外收入来源。时人对此状况多有描述，如康熙初年御史赵璟清楚地揭示了清代官吏难以用低廉的俸禄维持生计和公务的情形：“查顺治四年所定官员经费银内，各官俸薪心红等项，比今俸银数倍之多，犹为不足，一旦裁减，至总督每年支俸一百五十五两，巡抚一百三十两，知州八十两，知县四十五两，计每月支俸三两零，一家一日，粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？不取之百姓，势必饥寒，若督抚势必取之下属，所以禁贪而愈贪也。夫初任不得已略贪下赃，赖赃以足日用，及日久赃多，自知罪已莫赎，反恣大贪。下官贿以塞上司之口，上司受赃以庇下官之贪，上下相蒙，打成一片。臣以为俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支。”公件的酌定和制度化改革，裁减了大部分原有额外收入，必然导致公私事务用度紧张、官员生活质量下降等情况。因此，州县官为了增加收入，必然在自行开单时增加项目和数量。杨名时酌定时则需要仔细核对，去伪存真。

此外，杨名时的改革还未扩展到边远州县。杨名时“于康熙六十年、六十一年禁革头人，先于腹里近地清厘整饬，而远府边州夷人群聚之处，余风未殄”,因此也就不能去这些远府边州推行整饬陋规、酌定公件的政策。总之，杨名时于康熙六十年内所推行的公件银两制度还有待于反复核查和进一步推广。新任云贵总督高其倬的到来，给杨名时推行公件银两制度带来了极大的支持。

康熙六十一年正月，上谕：“署理云贵总督事务提督张文焕着来京陛见，总督事务着广西巡抚高其倬驰驿速往署理。”十二月，实授高其倬为云贵总督。高其倬到任后即与杨名时一同致力于公件酌定事宜：“臣与抚臣熟商，州县之地方辽阔，一时耳目难周，州县开单之时，未尽据实，或有杂税出息，以足以养廉，不行尽数开出者；或有将数目浮开，预留裁减之地者。再各员居心做官，人各不同，谨慎遵守固多，阳奉阴违者亦有。”督抚二人共同对州县公件清单仔细清查，同时也究办官员劣迹：“臣现与抚臣一一详细清查，其阳奉阴违、多行派取者，立即严参拿问，以惩贪墨；其杂税出息以足养廉者，将公件一概全革；其开数浮多者，尽行裁减，查清一处即办一处，现在料理。”云贵督抚反复核查和酌定公件，避免错讹的最终目的是要将其制度化并固定下来，使得经办官吏和衙役都受到所定条目和数量的严格制约，不能在酌定项目数量之外再多收取；勒石晓谕，公之于众，实现信息公开化，使得缴纳公件银两的百姓也清楚自己所应缴纳的项目和数额。形成官民共同遵守的准则。而将其刻在石头上是为经久不坏，行之永远。

杨名时自康熙六十年正月到云南巡抚任后即从昆明县开始试点推行公件归公制度改革。从高其倬的奏报中“一一详细清查”“清查一处即办一处”“惟有钱粮甚少之州县”等表述和鄂尔泰“迨杨名时到任，于康熙六十一年间，将各属公事，核其应需者，每年照粮均派，随正完纳，勒石晓谕，名曰公件银两，此外不许再加派扰，使小民知有定额，不受书役之苛索。在有田之百姓，因向有隐射，或侵占无粮之田，亦乐于完纳。数年以来，百姓安之，已视同正额。但各属粮额多寡不一，在当日酌定亦仍有不均”的追述来看，至高其倬雍正元年九月奏报之时，公件酌定已在全省各州县铺开，并在不久后大体上完成。鄂尔泰于雍正五年十月初八日所请“酌均公件耗羡，以昭画一”奏折中酌定的内容仅是在杨名时、高其倬的基础上的完善和少量调整，所涉及地区已包含全省除未实行改土归流的土司地区外的所有府州县，说明云南的公件归公改革由杨名时初定纲目并在昆明县实施，继而由督抚共同逐一核酌确定府州县公件银两征收条目、数量，制定随粮征收规则，形成制度，“勒石晓谕”，公之于众。

按高其倬奏报“现在举行”的奏折写作日期“雍正元年九月二十日”推断，上述工作很可能在雍正元年内已经完成。雍正四年二月初一日，新任云南巡抚管云贵总督事鄂尔泰到任，于雍正五年、六年两次酌定公件银两和修订公件银两制度，此后直至清末，公件银两制度在云南一直得以认真执行，其间仅做了些微订正。

二

公件银两是核酌、裁减“从前各府、州、县薪水日用以及夫马并一切公事，俱派民间办应”的“滇省向来之陋规”基础上形成并命名的。因此，“公件”一词的含义应是公用经费。杨名时说公件银两是“按粮均徭，民粮一石止出银四钱，屯粮一石止出银二钱”,则公件银两来源于民、屯粮，按鄂尔泰“照粮均派，随正完纳”的说法，就是按照农民田赋的缴纳比例均摊，农民缴纳田赋时一并征收。

高其倬与杨名时再次核酌公件银两时注意到州县之间的差异，因而进行差异化的处理，“其杂税出息以足养廉者，将公件一概全革；其开数浮多者，尽行裁减”。由于部分州县可以用如杂税余息、关税盈余等收入承担官员养廉银和公费，这些地方的公件或被革除，或被裁减，在一定程度上减轻了农民负担。高其倬“行令司道将通省各府州县所有税课赢（盈）余实数逐一查清……分别应归、应存，使可永行”,增加了官员养廉和公务经费归公的统筹份额，减少了州县管理、胥吏隐匿、侵渔的渊薮。

鄂尔泰上任后，再度核酌云南公件，统筹安排公用经费，此时，除公件银两外，纳入公费统筹的还有粮条火耗、税秋羡余、找支马价等多个盈余收入项目。财源的扩大提供了更多的收入，相对地为酌减公件创造了条件。鄂尔泰再次酌定公件过程中又裁减了一部分公件银两，进一步减轻了缴纳条丁钱粮的农民的负担。云南公务经费的构成也从单一来自条丁粮赋扩大到将其他盈余收入项纳入，公件银两的内涵扩大。乾隆四年谕：“云南黑、白、琅等盐井，旧有规礼银二千八百余两，归入公件项下”后，云南公件项再无更改，行至清末。表1展示了鄂尔泰酌定公件银两后云南公用经费的收入情况。

自杨名时酌定公件之初，养廉就作为公件银两的重要开支项，高其倬“与抚臣熟商，州县之地方辽阔，一时耳目难周，州县开单之时，未尽据实，或有杂税出息，以足以养廉，不行尽数开”。说明公件开出的目的之一就是支付养廉银。杨名时酌定公件银两的第二大用途是作为公用经费，各州县公件银两经“一一详为酌定，滥派清除。自臣及司道以下修理备办等事，悉发现银，毫无派扰”。

杨名时和高其倬是按各府州县养廉银和公用经费支出的需要量来酌定各府州县的公件银两应收项目和数量，并勒石晓谕，颁布为章程。各府州县按照章程征收，百姓按章程缴纳。在省中督抚的监督下，各府州县将按章程征收上来的公件银两则统一收储于府州县府库中，并按照所开清单支用公用经费和养廉。鄂尔泰根据各府州县具体情况的差异，安排将纳入统筹的公件银两和其他公用经费收入统一起解，留存府州县库或运送省中，统收统支，进一步规范了公件银两的收支，加强了管理。表2清楚地展示了鄂尔泰酌定后全省公用经费的开支情况。

从前述云南公用经费的构成和公件银两收支情况看，云南从康熙六十年正月起开始施行公件银两归公的制度化改革，目的是为了整饬吏治、革除陋规、减轻百姓负担。从内容上看，占据全省公用经费统筹部分68.4%的公件银两来源于田赋和条丁，是条丁钱粮耗羡之外的额外附加税，具有明显的耗羡性质。但因云南地丁钱粮已经收取了耗羡一项，公件银两或可称为“耗外之耗”。另外又陆续有如杂税余息等其他杂项收入归入其中，有明显的盈余归公性质。就公件银两的用途而言，杨名时酌定公件银两的初衷就是解决地方官养廉和地方公用经费的来源问题，可以明显看出耗羡归公，设置养廉银的基本特征。从形式上看，起初酌定公件银两就注重核查条目、数量，仅对实在“应需”的条目和数量进行保留，其余则或革除、或裁减。对征收的数量、征收方式和征收规则制度化，勒石晓谕，向社会公布；支用方面则按酌定的“应需”条目、数量进行管理，具有明显的制度化倾向。杨名时、高其倬之时，公件和盈余留存于州县府库进行分配和使用，有一定程度的归公再分配性质。鄂尔泰酌定之后，统筹部分或起解、或留存，按章程管理，制度化基本完成，已经是完全归公管理了。总之，公件银两改革的实质就是对养廉银和公用经费征收、归公统筹和再分配，与雍正时期推行的耗羡归公和养廉银制度改革具有相同的基本特征。

三

清代律例禁止耗羡的征收，“顺治元年，禁天下毋得正赋外再加火耗”。顺治三年（1646），又谕户部：“国计民生首重财赋，明季私征滥派，民不聊生。朕救民水火，蠲者蠲，革者革，庶几轻徭薄赋，与民休息。”六年，“颁行易知由单……以杜滥派”。康熙七年，谕户部：“向因地方官员滥征私派，苦累小民。屡经严饬，而积习未改，每于正项钱粮外加增火耗，或将易知由单不行晓示，设立名色，恣意科敛。或入私囊，或贿上官，致小民脂膏竭尽，困苦已极，朕甚悯之。督抚原为察吏安民而设，布政使职司钱粮，厘剔奸弊，乃其专责。道府各官于州县尤为亲切，州县如有私派滥征，枉法婪赃情弊，督抚各官断无不知之理，乃频年以来纠防甚少，此皆受贿徇情故为隐蔽，即间有纠举，非已经革职，即物故之员。其见任贪恶害民者，反不行纠举。甚至已经发觉之事，又为朦混完结，此等情弊深可痛恨。嗣后督抚司道等官如有前弊，或经体访察出，或被科道纠举，或被百姓告发，严处不贷。”康熙初年的大臣任源祥也说：“以律言之，职官自俸给外，但有所取，分毫皆赃。”即如雍正帝也曾说：“钱粮之加耗羡，原非应有之项。”

耗羡是在田赋基础上额外征收的附加税，云南历来也征收耗羡，鄂尔泰说：云南“通省民屯额赋每年仅征银一十九万余两，秋粮止二十余万石，各属条粮、秋粮、火耗，除起解司道二库平奏款费之外，余剩无几”。又说：“计通省粮条、火耗，除去解费，实余银一万四千七百五十六两九钱九分八厘五毫；税秋羡余，除去道款，实余银一万五千五百五十五两三钱六分七厘。”可知云南耗羡总收入为每年白银约30312两。按清朝律例，此项已属违法。但由于清代实行低俸制度，官员俸禄过低而难以生存，所以耗羡征收历来是被默许的，康熙帝曾对州县征收一定量的耗羡持理解的态度，如他曾对近臣言道：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居官日用及家人、胥役何以为生？如州县官只取一分火耗，此外不取，便称好官。”雍正帝也说：“州县火耗原非应有之项，因通省公费及各官养廉有不得不取给于此者。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能。”因此云南征收耗用于官员养廉和公务经费也是通行全国的做法，受到朝廷默许。

但加耗或在耗羡之外再加收，则是被严行禁止之事。如康熙十三年正月，各省朝觐布政使徐国相、按察使陈秉直等朝见，谕曰：“尔等朝觐官员，各有职掌。俱宜实心任事，洁己爱民，安辑地方，消弭盗贼，钱粮不得加派，刑名务期明允，赈济蠲免必使民沾实惠，以副朕察吏安民之意。如不遵行，国法具在。”也有因加征火耗而获罪者，如康熙五十九年，“刑部议覆：‘原任布政使卞永式，征收钱粮每两加派银一钱二分，除送原任四川巡抚能泰等银二万二百两外，共计入已（己）银二万七千四百两有奇。应将原任布政使卞永式照律拟绞。已经病故，毋庸议。原任巡抚能泰，身为巡抚，属官私派，不行觉察。又身受赃银。应照律拟绞监候，秋后处决。’从之”。雍正帝也屡屡严申加耗禁令，如雍正元年正月谕布政司曰：“今钱粮火耗日渐加增，重者每两加至四、五钱，民脂民膏，朘剥何堪！至州县差徭，巧立名色，恣其苛派。竭小民衣食之资，供官司奴隶之用……私派横征，谁任其咎？……耗蠹公帑，视为泛常，尤为不法。宜严革前弊，永杜侵那。”又谕知府曰：“近闻州县火耗任意加增，罔知顾忌。以小民之脂膏，饱贪吏之溪壑。”又谕知州、知县曰：“前有请暂加火耗抵补亏空帑项者，皇考示谕在廷，不允其请，尔诸臣共闻之矣。今州县火耗任意加增，视为成例，民何以堪乎？嗣后断宜禁止。或被上司察劾，或被科道纠参。必从重治罪，决不宽贷。”可见，加耗或者额外征收的行为，在康熙、雍正二朝都是被严厉禁止的。

既然加耗或者额外征收非法，而公件银两是“照粮均派，随正完纳”的条丁钱粮附加税，是在火耗之外再额外征收，则应属于禁止之列。而且征收“公件……银一十一万六千八百二两四钱九厘九毫”,是耗羡的3.85倍，应是极严重的额外加征了。清廷对云南公件银两的态度如何呢？

杨名时第一次奏报公件银两之事是雍正元年七月初六日，讲述的是康熙六十年之事：“昆明县向设五塘，佥立头人，一应公事，按粮派银，每石至三四两不等。臣尽革头人，按粮均徭，民粮一石止出银四钱，屯粮一石止出银二钱，民咸欢悦。各州县之民闻之，共赴臣衙门，求为立法均徭，臣一一详为酌定，滥派清除。”雍正帝对此未做专门批示。雍正元年九月二十日，高其倬专折奏报裁禁云南公件银两之事，“窃查云南各州县，于火耗之外，历来有名曰公件一项，取之于民间，随事收派，甚为民累。巡抚杨名时到任之后，令州县开单呈查，斟酌裁减，俾州县遵照，不许此外多取，比之从前，颇为轻减。但臣与抚臣熟商，州县之地方辽阔，一时耳目难周，州县开单之时，未尽据实，或有杂税出息，以足以养廉，不行尽数开出者；或有将数目浮开，预留裁减之地者。再各员居心做官，人各不同，谨慎遵守固多，（夹批：少有。）阳奉阴违的亦有。（夹批：颇多。）臣现与抚臣一一详细清查，其阳奉阴违、多行派取者，立即严参拿问，以惩贪墨；其杂税出息以足养廉者，将公件一概全革；其开数浮多者，尽行裁减，（夹批：革黜贪官污吏，最为地方要政。若欲参一官又虑其父兄子弟怀恨结怨，畏首畏尾，岂只知有图，而不知有身之公忠大臣耶。贪虐之员，汝等姑容一日，百姓一日如在汤火之中。念及此，须当秉公竭力，整饬一番。）查清一处即办一处，现在料理。此内惟有钱粮甚少之州县，火耗甚微，又无别项出息，用度实属不足。不得不仰恳圣恩，于详加裁减之中斟酌量留，以为养廉之资。”雍正帝的批示说：“似此细微处，朕安能代尔等逐一指示？”认为这些事完全可以由地方督抚斟酌而行，“尔等封疆大吏，但肯屏除私心，进贤，退不肖，举错（措）合宜，不数人而官箴严肃，吏治洁清矣。若一味宽厚容隐，以博取名誉，不过全身苟禄而已，实属辜负朝廷之任用也。”言下之意就是不要包庇下属侵渔，要任用廉，罢黜贪。雍正帝强调的是吏治清洁，认为只要清正廉洁，以有余来补不足，则云南经费就能自给。同时申明加重百姓负担不符合雍正帝的愿望，“如果督抚实心任事，为国计民生周详筹画，将官吏之侵渔各项尽情搜剔，酌盈剂虚，即滇省已自敷用，奚必远籍他省之助？然必正色执法，毫无假借，非左瞻右顾，欲为从前讳饰者之所能。设或因此反致加累百姓，则又与朕意大相径庭。”雍正帝虽未直接评判公件银两，但至少可以认为是默许，而只要求凡事“举错（措）合宜”。

雍正五年，杨名时因冒犯雍正而被革职查办。此时雍正帝评价杨名时公件改革“原系杨名时沽名钓誉之举，可行与否，暂沽一时之名，而又纵容属员设法巧取，置之不问，以取悦于属员，令感其宽厚，无实心惠民之处，乃大巧大诈之作用耳”。雍正帝派朱纲接替杨名时任云南巡抚，负责查办杨名时。朱纲为逢迎皇帝，尽力罗织杨名时的罪名，其到任后，即开始查办公件银两，随后在奏报称：“又闻滇南有公件之说，臣检查案卷，始知滇南从前私派甚多，每年不下三四十万两。至杨名时到任，额定各属公件银两，统计通省约十一万有零，照粮均派，随征完纳，勒石晓谕，禁止加派，名曰公件，民困较前少苏，杨名时因此亦甚得名。但臣思此等大事，杨名时当日理应察奏圣祖睿鉴，请旨禁革，使边徼之地感颂皇恩，方为得体。杨名时读书明礼，岂不知此不应专擅沽名？彼时酌定仍有不均，亦不知所留之公件果否悉办公事。其康熙六十年正月内杨名时为云南巡抚，以至雍正三年，此五年之内，每年以十一万计之，应有五十余万两。臣愚以为，此项并非火耗，杨名时虽取名 ‘公件’，未曾奏明，与私派无异。应将此五年之内各府州县所得公件银两是否办公，彻底清查，将应销者准销，应追者追还，如有应开恩之处，恭请皇上开恩。”雍正帝批道：“此议好，应如是，钦此。”雍正帝将杨名时公件银两改革贬为“沽名钓誉”之举，是为“取悦属员”, “无实心惠民之处”等评语，其实并非真正针对公件银两制度，而是为了整治杨名时。

朱纲查办公件银两一事没有发现任何瑕疵，结果罗织了些子虚乌有的罪名算是交差了。朱纲查办清官杨名时引来的是云南人民的舆论讨伐，以至于朱纲在云南待不下去了。查办杨名时的结果不仅证明了杨名时的清廉，而且证明了公件银两制度的实行不仅不违背雍正一朝的政策，而且是减轻云南百姓负担的惠民之举，因而受到百姓的欢迎和拥戴。

从雍正帝对公件改革的态度来看，清代对待耗羡、加耗、陋规等吏治问题并非严格按照律例办事，而更着重于考虑地方实情和具体的统治需要。公件银两是具有“并非火耗”“与私派无异”嫌疑的耗外之耗，是加征。但由于公件银两的酌定，与以往“官派一分，衙役数倍之，地方乡保又数倍之，群蠹分肥，每年私派不下三四十万”的情形相比，是一种减耗之举，云南百姓的负担“比之从前，颇为轻减”。“在有田之百姓，因向有隐射，或侵占无粮之田，亦乐于完纳。数年以来，百姓安之，已视同正额”。此外，公件银两制度的制定也是为了禁革私征滥派和陋规，对吏治整顿是有益的。再者，云南田赋有限，耗羡极少，光凭耗羡难以支付官员养廉和云南地方公务经费，因此需要有额外的收入作为补充，高其倬、鄂尔泰都清楚地作了解释，高其倬在酌定州县公件时说：“此内惟有钱粮甚少之州县，火耗甚微，又无别项出息，用度实属不足。不得不仰恳圣恩，于详加裁减之中斟酌量留，以为养廉之资。”“各属条粮、秋粮、火耗，除起解司道二库平奏款费之外，余剩无几，而衙役工食等项原无额设，俱系自给，故从前各府、州、县薪水日用以及夫马并一切公事，俱派民间办应……若将此公件银两概行革除，滇省火耗无几，各项公事难以应办，转恐不肖有司复开私派之渐。若照旧听其自收自用，弊端百出，实无以善后。”总之，公件银两制度既符合减耗、革除私征、整饬吏治的雍正改革需求，也符合轻徭薄赋的封建王朝统治理念，更是为筹措云南地方行政公务经费的现实需要，得到雍正朝及以后各代的许可和承认也是理所当然之事了。

杨名时创办公件银两后，从雍正之初的默许，经鄂尔泰酌定为制度，到乾隆十三年（1748）正式编订《公件章程》,以法律的形式将公件制度固定下来。公件银两归公与雍正朝创立的耗羡归公制度并行不悖，甚至可以说是同出一辙。

在实行七年之后，虽然杨名时发起的公件银两归公制度化改革因雍正帝对杨名时的偏见曾被斥为“沽名钓誉之举”,但杨名时启动于康熙六十年的改革内容、形式和内涵都未曾因雍正帝的偏见而被革除或更改，而是纳入了雍正耗羡归公、养廉银制度改革的体系，并一直沿用至清末。在此意义上，公件银两的制度化是一次成功的改革。康雍之际，整饬吏治、革除陋规、耗羡归公、养廉银制度推行等一系列重大财政改革以“公件银两”为名发端于云南，并为雍正朝实行耗羡归公等一系列财税改革和吏治整顿提供了某些启示和经验。

（作者单位：丽江师范高等专科学校）