第一部分 形势与回应

第一章 改革路径、风险状态与复合治理

中国的改革是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程。在这个过程中，随着政治权力的退让和市场作为基础性制度的发展，从整体性社会中产生出各种类型的社会主体，它们不仅拥有以决策权为核心的自主性，而且在相对稳定的成长过程中也不断累积着自我资本。这为现代风险状态的出现提供了主体前提，即风险是社会主体在决策和行动中产生的，而且主体拥有的自我资本越多，对风险的成本—收益计算得越理性。然而，中国改革带来的社会变革并非线性的，而是具有强烈的时空重叠性，传统性、现代性和后现代性，本土性、全球性与混杂性等交织在一起，造成了风险类型的多样、风险主体的多元以及风险关系的复杂。传统的自然风险与现代的人为风险不仅并存，而且在可能的条件下相互强化，不仅带来了风险的普遍化，而且不断产生新的风险以及新的脆弱对象。因此，要应对这种复杂的风险状态，不仅需要辨别我们面临的风险，更要通过风险主体的主动自我变革，在尊重相互自主性的基础上形成共担风险的价值共识，构建相互负责的新型社会关系。

本章分为四个部分。第一部分通过对中国改革路径的分析，描绘现代风险在中国的衍生过程；第二部分重点分析中国目前面对的风险状态；第三部分针对风险状态的基本特点，提出治理风险的思路；第四部分是结论。

一 改革路径与风险衍生

贝克说，人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会，因为所有有主体意识的生命都能够意识到死亡的危险。的确，风险是与人类并存的，但只是在近代之后随着人类成为风险的主要生产者，风险的结构和特征才发生了根本性的变化，产生了现代意义的“风险”并出现了现代意义上的“风险社会”景观。在现代社会，风险从来源上分为两种，一种是自然风险，另一种是人为风险，但是由于自然的高度“人化”，实际上所有的风险都可以说是人为风险。随着人类活动范围的扩展和强度的增加，风险的种类也在不断增加，除了传统意义上的自然风险外，还出现了制度风险（包括市场风险）、技术风险、生态风险以及生活风险等多种类型。制度风险、技术风险、生态风险和生活风险四种形式成为现代风险景观的主要类型。制度风险是指最初目的是控制和利用风险的制度本身也会由于运行失效而强化现有风险或产生新的风险，具体代表是股票市场；技术风险是指技术的广泛利用虽然增强人类认识和消除某些类别风险的能力，但由于人类认知能力的有限性，无法了解其可能带来的潜在消极后果，具体代表是核能的利用；生态风险是指人类对生态环境的影响与改变所引发的风险，具体代表是温室效应的出现；生活风险是指个体生活方式的保持或变化所产生的风险，具体代表是发展中国家“富贵病”的出现。要强调的是，在这四种风险类型中，制度、生态环境以及生活个体是风险源与风险对象的复合，既可以产生风险，也会受到风险的冲击或影响。而从风险的影响力来看，随着全球化进程的加快，许多风险具有了潜在的全球性影响，在条件允许的情况下会产生全球性威胁。而人类风险意识的增强与控制风险能力的提高，也使得许多风险成为虽然后果严重，但发生的可能性极小的风险。

从风险角度而言，1949年后的中国并没有把自己彻底地暴露在现代风险面前，国家通过政治权力把自己与社会整合在一起，以国家决策和行动替代了社会，使社会下降为国家意志的完全执行者，从而切断了现代风险的主要源头，即多样化社会主体的决策和行动。这种状态一直持续到1978年改革开放。具体来说，导致这个历史时期现代风险状态残缺的原因有：①政治权力的高度集中和全面控制，使得国家垄断了社会经济各个领域的决策权，从而造成了风险根源向政治领域的集中；②计划经济体制以及较为频繁的以消除私有制、资本主义经济成分为目的的各类运动遏制了市场的发展，使其无法成为经济生活和资源配置的基本制度，从而也无法为以偏好风险为本质的经济活动提供动力；③以户口、单位、阶级成分等为基本要素形成的社会控制系统不仅把整个社会分割成所谓的“蜂窝型”社会，而且限制了社会成员的自由流动，从而也限制了风险的扩散；④在东西方两大阵营对抗的背景下，国家被迫采取的相对封闭政策无疑也妨碍了国家之间的密切联系，从而用边界这种现代制度严密地阻止了风险的跨国转移；⑤较为频繁的政治运动以及长达十年的“文化大革命”造成了中国经济持续增长的受挫，同时也延缓了经济增长带来的生态风险、技术风险等现代风险形式的大范围高强度的出现，使得以自然灾害为代表的传统风险依然是威胁着农业经济占主导的国民经济的主要风险形式。

上述几个因素的存在造成了1978年之前的中华人民共和国面临的风险状态呈现三个突出特征。①从来源上看，具有高度单一性。除了自然风险这种传统风险外，政治权力的运行及其对社会经济诸多领域的干预成为风险的唯一源泉。因此，这个时期的主要风险是一种政治风险，或者是一种制度风险。②从影响范围上看，具有高度整体性。国家通过政治权力把自己与社会紧密地结合在一起，消除了社会自身的保护机制，因此其决策和行为产生的风险必然会对整个社会产生全面冲击。③从风险的应对机制来看，具有强烈的动员色彩。一方面，国家利用其对资源的全面控制能力，可以动员全社会的资源集中解决某个局部发生的灾难性自然风险。这是集中体制的制度优势。另一方面，对于社会、政治等领域出现的制度性风险（比如腐败），国家又常常采取“运动”的形式来解决。

除了上述三个特征外，我们还必须注意到十年“文化大革命”对中国社会认识和应对风险产生的双重影响。一方面，“文化大革命”给中国人带来的最沉痛的教训就是制度扭曲带来的秩序丧失，这是最大的风险。不仅社会生产生活失去了基本的秩序，而且国家政治生活也陷于混乱。斗争的逻辑贯彻在各个领域，甚至家庭这个最小的社会单位，破坏了整个民族的基本价值。《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出，“实践证明，‘文化大革命’不是也不可能是任何意义上的革命或社会进步。它根本不是 ‘乱了敌人’而只能乱了自己，因而始终没有也不可能由 ‘天下大乱’达到 ‘天下大治’”。另一方面，“文化大革命”中不断升级和无限扩大的政治斗争严重冲击了社会的价值体系，信任关系受到灾难性破坏，社会信任度下降，从而构成了风险应对过程中的潜在道德风险或价值风险，严重影响了风险责任的共担和相互负责。

改革开放是一个不断创造风险并积极应对风险的过程。国家运用制度创制的主导权，再次成为这个过程的主要角色。改革开放路径的起点是“放权让利”，过程则是国家逐渐把决策权和自主权归还给社会和市场，推动二者的发展，提高社会主体的多元化程度，增强社会行为者的主体性，从而也创造出多元化的风险来源和风险主体。

渐进的、增量的改革开放路径从四个层次上推动着现代风险的衍生以及风险治理机制的发展。首先，要创造市场，使这种偏好风险的制度成为经济生活运行的基础和资源配置的机制，推动经济主体的多元化，创造出市场风险。在农村实行家庭联产承包责任制，恢复了家庭的基本生产经营单位地位，并鼓励集体企业的建立和发展，从而在农村中创造出市场风险主体；然后推行城市经济体制改革，把国有企业从计划体制中解放出来，推向市场，成为市场风险主体；改革价格体制，把商品流通和价格调整这个基本功能交给市场，使消费者也要面对市场的风险。其次，经济的高速增长不断强化着人类活动对自然生态环境的影响力度，衍生出各种类型的技术风险与生态风险。一方面，经济的高速发展是以自然资源的大量投入为代价的，因此造成了许多重要自然资源的短缺；另一方面，经济的高速发展也增加了污染物的生产和排放，从而破坏了生态环境。当经济增长成为各个地方政府的首要目标的时候，以管制不足为形式的制度风险就和已经产生的生态风险形成了恶性循环，进一步助推了后者的发展。再次，制度的改革与重建不断产生制度风险。一方面，随着国家权力的收缩，市场和公民这两个现代制度被创造出来，成为制度风险的新来源；另一方面，也是最重要的，国家管理和调控社会经济的各项制度由于受制于改革的不到位、重建的不彻底，难以应对各种新问题的出现，从而成为制度风险的主要来源。最后，开放的扩大和深化使中国彻底地加入全球化进程中，这不仅使风险有了国际来源，而且也使本国的风险能够扩散到国界之外，从而使风险具有了国际性和全球性。这无疑使风险来源更加复杂化，扩大了风险的影响范围。

从历史进程角度来看，我们可以大致把现代风险的衍生过程划分为三个阶段。第一阶段是从1978年改革开放开始到1993年《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》的颁布，主题是市场机制的创造和市场或经济风险的衍生。在这个阶段，农户、企业、个人逐渐成为经济活动的主体，也成为风险的主体。第二阶段是从1994年到2002年“建设社会主义政治文明”理论的提出，主题是制度改革的深化以及制度风险/社会风险的明显化。在这个阶段，社会政治领域改革滞后于经济领域改革的问题进一步暴露出来。面对包括社会收入差距拉大、脆弱群体增加等诸多新的社会问题或者说社会风险，自身改革的局限也使得制度本身成为风险的主要来源。在这个阶段，1997年发生的“金融危机”被称为全球化进程中第一次危机，也使中国首次感受到了全球风险的冲击，这不仅增强了政府与公众对金融领域风险的关注度，也推动了该领域的改革。第三阶段是从2003年“非典”危机的出现开始，一直到目前。主题是经济增长衍生出的生态风险、技术风险和生活风险的明显化以及全球化进程推进所导致的全球性风险的突出。在“非典”危机的推动下，生态环境问题的严重性和风险的跨国传播得到了社会的普遍重视。而能源危机的出现也推动着对经济增长可持续性的深入思考。

为了进一步认识风险衍生的三个阶段，我们可以从主要风险来源、典型性风险来源、风险主体/对象、风险话语、主要的风险治理机制、风险的领域和边界六个方面，对这三个阶段进行比较。具体情况详见表1-1。

必须说明的是，对风险衍生过程三个阶段的划分是相对的，因为这些风险并非按照先后顺序出现的，而是同时存在的，只不过是在不同的阶段由于客观条件的变化以及社会认知的改变而成为社会公众以及政府关注的焦点。在这个意义上，风险不仅是客观实在，也是社会认知（见表1-2）。正如艾瓦尔德所说：“任何事情本身都不是风险，世界上也本无风险。但是在另一方面，任何事情都能成为风险，这端赖于人们如何分析危险，考虑事件。”

二 社会全方位变革与中国当前的风险状态

（一）中国社会的全方位变革

虽然随着全球化进程的加快，中国已经被卷入了全球风险社会中，但是对于这个处于制度转轨、经济增长阶段的大国来说，其面临的风险状态也具有独特性，这集中体现在风险来源的复合性以及风险变化、风险间关系和风险影响等的复杂性上。要理解当前的风险状态，首先要认识中国社会全方位变革是如何产生出多元化的风险主体的。

改革开放以来，有三种主要力量推动了中国社会的全方位、深层次的变革。它们分别是：市场机制发育支撑的高速经济增长，渐进增量式的制度改革与制度转轨以及有控制的全球化。在这三种力量的共同作用下，中国社会在各个层面上都发生了深刻变革，为风险主体数量的增长以及主体风险意识的增强创造了条件。这具体体现在六个方面。

第一，从整体社会向多元社会转变。改革开放以前的社会是通过政治力量的全面渗透和控制而整合在一起的。政治力量的强制性和垄断性本质造成了社会结构的单一化和社会角色的模式化。政治力量一方面通过严密的单位体制规定了社会成员的分工，把它们统一在计划经济之中；另一方面通过严格的阶级标准对社会成员进行了区分，并以“人民”“敌人”两分法把绝大部分人口统一在政权之中。这样，社会的每个成员都被政治力量规定了特定的功能，并且无法自我改变。改革开放以后，随着市场力量的发展以及政治力量的退让，社会多元化特征日益明显。这集中体现在两个方面。一方面是社会活动主体的大量增加。在经济领域体现为非国有法人以及在非国有经济单位中就业人口的迅速增加，在社会领域体现为各种新兴社会组织的出现。另一方面是社会活动主体的主体意识的增强。对自身权益的关注是主体意识增强的动力。主体意识的增强也推动着多元主体行为的自主性的提升。

第二，从控制型社会向决策型社会转变。在整体社会中，政治权力控制着一切，社会的各个部分不过是其命令的服从者和执行者而已。整个社会呈现为金字塔形，中央权力就是居于顶端的唯一决策者。在改革开放过程中，政治权力的收缩是沿着纵向下放和水平转移两个方向发生的。在纵向上，权力向地方和基层下放；在横向上，权力向经济和社会领域转移。权力的下放和转移实质上意味着控制的放松，社会活动主体自主决策权的加强。这样，金字塔形的控制式社会就逐渐向网络状的决策型社会转变。在决策型社会中，一方面社会自主决策能力提高了，另一方面整个社会服从统一决策的过程也更加复杂、成本更高，需要建立新的协调机制来整合多元化的决策主体。这无疑是对整个社会达成共识、提高集体行动能力的挑战。

第三，从分割的社会向流动的社会转变。改革开放前的整体社会也是内部分割严密、对外相对封闭的社会。内部的分割主要是通过户籍制度和阶级划分实现的，体现为城乡分割和身份固定化；对外封闭则是对当时国际格局的直接回应，中国对于西方世界基本上是封闭的，而对于东方阵营也强调独立自主。内部分割和对外封闭大大限制了整个社会的流动性，强化了制度的僵化。改革开放战略的实行是对内部分割、对外封闭的彻底否定，不仅在思想观念上消除了对流动与开放的恐惧感，而且通过各种制度创新和改革，不断消除着社会内外部流动与交流的障碍，使资源、人员、资本、信息等现代社会生产生活的基本要素都获得了流动的机会，不仅为经济发展提供了有力的支持，更重要的是增强了社会的活力，推动了社会结构的变革。在社会流动性和开放性增强的过程中，社会内部各种主体之间以及他们与外部社会各主体之间的联系也日益紧密，这使内部和外部主体无形中成为相互影响的利益相关者。某个主体的消极行为或者受到的消极影响都可能通过各种各样的联系蔓延到更多的主体身上，阶层、国界等制度性边界无法阻挡他们的流动与扩散。

第四，从生产的社会向消费的社会转变。以计划经济的方式优先发展重工业，赶超西方发达国家一直是改革开放以前中国经济发展的战略，因此产业分布、资源配置、积累方式以及消费方式等都是为集中发展生产、优先发展某些产业服务的。这不仅造成了整个经济结构的失衡，而且阻碍了生产发展对满足人民群众物质生活需要，提高生活水平的直接贡献。整个社会虽然生产增长，但消费匮乏。改革开放以后，满足人民群众物质生活需要成为经济发展的首要目标。一方面，人民群众的收入不断增长，消费能力不断增强，消费需要亦不断增长；另一方面，在市场机制的推动下，生产领域更加顺应社会不断变化的需求。人民消费而非国家赶超成为社会经济增长的首要推动力，生产的社会转变为消费的社会，并且消费导向逐渐压倒了生产取向。在这样的社会中，一方面，各种产品消费的大众化和普及化增强了对资源的索取和利用，有可能恶化人与自然的关系；另一方面，消费的个性化、精致化和流行化等变化也体现了消费者主体性的发展。他们不仅关注在日常消费中的自身利益，也通过消费建立自我的认同及其相互关系。

第五，从国家财富的社会向个人财富的社会的转变。国家、集体和个人一直被认为是社会的三大基本财富所有者。但是在社会经济体制下，由于高度强调公有制的纯粹性以及收入过度平均化，个人没有掌握一定数量的财产，因而在实质上也无法成为具有独立性的财富主体。整个社会的绝大部分财富是由国家所有的，而国家权力的无限性，又使得所有社会财富实际上都是由国家控制的，是可以被剥夺的。改革开放以后，整个社会的财富结构发生了巨大的变化，一方面，国家控制的财富比例不断下降，民营企业和个人逐渐成为社会财富的所有者；另一方面，个人财富得到了以所有权为核心的制度的保障，个人成为名副其实的财富拥有者。这些变化的发生不仅限制了国家权力调控、影响社会活动的范围、强度和方式，更重要的是为社会主体意识的强化提供了物质支撑，因为他们拥有更多的财富，也更关心危及自己利益的各种风险。同时这也对大范围社会集体行动的达成提出了新的挑战，即如何协调数量众多的、有着自我财富的社会主体之间的合作。

第六，从经济不断增长型社会向社会可持续发展型社会转变。与前五个转变不同，这种转变不是改革开放前后状态的变化，而是改革开放之后发展取向的变化。对于中国这个发展中大国来说，实现经济的持续增长一直是国家与社会共同的目标，因为只有经济的持续增长才能为解决各种紧迫问题提供物质保障，也才能使经济增长的收益扩散到更多社会公众身上。到目前为止，这依然是一个社会性共识。但是片面强调经济增长产生的各种后果也随着改革开放的深入日益明显。生态环境对经济发展的支撑能力以及社会对收入差距拉大的容忍能力直接挑战着现有的经济增长模式。发展经济的目标必须从单纯追求经济高速增长转变为实现社会可持续发展，即经济发展不仅要实现人与自然生态的和谐共存，更要推动社会内部以及人类代际的和谐共存。伴随着这种转变，生态风险与社会风险将得到越来越多人的重视。

（二）当前中国社会面临的主要风险

按照一个流行的说法，当人均GDP达到1000～3000美元时，各国社会都会进入不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期，进入社会结构深刻变动、社会矛盾最易激化的高风险期。中国也开始进入这样一个高风险时期。当然，这种说法中的风险更强调的是社会风险和制度风险。实际上，在这个时期，技术风险、生态风险等也同样处于高发和频发阶段，因为在短短20多年发生的高速现代化、市场化、城市化、全球化已经深刻地改变了中国的发展模式、消费模式、生活模式以及认知模式。人与自然的关系、人与人的关系、国家与社会的关系、国家间的关系等都面临着巨大的调整与改变；时间的浓缩扩张了存在的空间，各种关系交织在一起，打破了各种边界，也创造着新的边界，形形色色的社会主体必须重新为自己定位，以获得自己的认同。在短时间发生的如此高强度的变化与调整必然产生更多、更新的风险与不确定性。正如德国社会学家卢曼所说的，我们生活在一个“除了冒险别无选择的社会”。风险已经成为我们生产生活的组成部分，无处不在，无时不在。风险不仅来自我们生活于其中的自然环境和制度环境，也来自我们作为集体或个人做出的每个决定，每种选择以及每次行动。

在诸多风险中，我们可以归纳出中国当前面临的几个突出的风险。

第一，制度转轨风险。在中国，制度转型产生的不安全问题非常突出。一方面，给社会个体和组织提供安全保障的制度，提供认知坐标的理念体系被人为取消或修改；另一方面，新的制度和理念又没有全面确立起来。即使建立起来，也无法在短时期内改变个体和组织的行为和思维惯性。沮丧、无助、渴望安全成为那些在制度转型中失去原有地位和利益的个体的普遍心态。

进入20世纪90年代以后，制度转型引发的一些问题日益明显化。在农村，随着农村“三乱”问题的严重化，农民收入增长处于停滞状态；在城市，随着国有企业效益的滑坡以及破产企业数量的增加，下岗人数也在增加，出现了新的贫困人口；在政府部门，由于制度漏洞的存在，腐败现象呈现出扩大化和严重化的趋势；犯罪种类不断增加，组织性和强度不断提高；等等。伴随这些制度性问题而来的是社会道德约束力的弱化和价值信仰体系的分化。对安全与秩序的期盼成为社会各个阶层的基本共识。

第二，以收入差距为核心的社会差距的扩大。在过去的20多年中，中国的经济增长一直保持着很高的经济增长率，推动了社会总财富的增加。与社会总财富增长相伴的是国民收入差距、城乡差距、地区差距等诸多差距的拉大，从而造成了社会各个部分发展的不均衡，相互之间矛盾的出现，甚至加深。在这些差距中，收入差距是核心。以争论很大的基尼系数为指标，根据世界银行估计，1982年中国居民收入基尼系数（未经过城乡居民生活费调整）为0.28, 1990年上升到0.35, 2001年为0.45。而居民财产分配的不平等程度比收入分配的不平等程度更严重，全国居民财产分布的基尼系数从1995年的0.40上升到2002年的0.55。就城乡居民收入差距而言，以2000年100%的标准测算，2001～2003年中国城乡居民收入比分别为96.51%、89.52%和83.81%，三年间达标率下降了约16个百分点。而在此后的2004年和2005年，城乡居民收入比并无明显下降。城乡居民收入比与目标值1≤x≤2.85仍有较大距离。收入差距的拉大从根本上改变了1949年以后形成的社会结构，不仅瓦解了维持几十年的社会拉平状态，而且产生出众多新的社会阶层，使原来简单的阶级结构转变成多元化的阶层结构。必须看到，腐败因素在收入差距拉大过程中起到了重要作用，这自然激化了阶层多元化产生的矛盾。此外，地区发展不平衡有所加剧。在20世纪90年代，沿海地区的发展加快了，年均增长率为13%，是增长最慢的西北地区年均增长率的5倍，造成国家收入的大部分集中在大都市和沿海地区。1999年中国三个最富裕的直辖市——上海、北京和天津居于人类发展指数排行榜的前列。排在后面的全部是西部省份。而且，最穷的省份也最不平等。西藏的教育完成水平和预期寿命最低。

在这种情况下，有三个问题特别值得注意。①如何调整国家与社会以及社会内部的关系？一方面，为了维持经济的持续增长，国家不能放弃“让一部分人先富起来”的基本原则；另一方面，“先富者”行为的非道德化倾向也容易在一个有着强烈平均主义传统的社会中诱发极端反应，从而增加和激化社会内部矛盾，这必然增加国家所承受的压力。②如何通过制度化建设，把新兴阶层吸纳到政治领域中，使之成为建设性力量；保护弱势阶层的利益，减少社会边缘化现象，增强体制的包容性？③如何防止新兴强势阶层对政治权力的渗透，甚至控制，保证官员的相对独立性？

第三，代际断裂和人口结构失调。在过去20年中，代际更替对社会生活产生了两个直接影响：一是经历过“文化大革命”，但“高考”恢复后进入大学的人逐步在社会生活中成为中坚力量；二是20世纪70年代出生的一代人在经济领域中逐渐占据了重要地位。这两代人相互间虽然存在代沟，但是受20世纪80年代社会化环境的影响，在社会政治认知上并没有太大的分歧，保证了社会政治行为的较高连续性。此后在代际更替上将会遇到社会记忆如何传递、社会价值系统和行为如何协调等问题。由于社会生活的巨大变化，中国极有可能成为世界上代际差距最大的国家之一，而且有三个因素决定着这种代际差距的扩大：①对独生子女的教育模式；②以电视、网络为主要手段的信息传递方式和相应的人际交往模式的改变；③制度改革和变动的剧烈程度和彻底程度。应该看到，20世纪80年代以后出生的一代已经在思维和行为上与前几代有了很大差别，那以后出生的人究竟有什么变化更需要研究，因为代际关系是维系社会信任的重要纽带。

此外，在人口中男女比例的失调也有可能产生新的风险。根据中国统计局的调查，5岁以下儿童性别比指数特别值得关注。观察2000～2003年该指标的达标率，不难发现只有2001年略有起色，达到13.90%，其余年份均为0，也就是说均为不容许值（x＜94或x＞120）。性别均衡是社会安定的基本前提，男女比例失衡势必带来许多社会问题。目前，这个反映社会成员性别和谐、有序状况的指标是畸形的，表明我国幼儿性别比例严重失调，将给未来社会的和谐发展埋下隐患。

第四，暴力的滥用和分散化。国家既是暴力工具的合法垄断者，也是暴力使用规则的制定者。国家不允许其他组织与它分享暴力，也不允许代表国家的个人滥用暴力。近年来，由于制度运行中潜在的问题以及管理的不力，出现了两种滥用暴力的倾向：①代表国家的个人滥用暴力；②暴力机器被某些职能部门用来完成工作或任务，多表现为通常说的“暴力行政”。暴力的滥用造成直接威胁公民个人的生命权、损害合法暴力的神圣性的后果，并造成社会与国家的紧张关系。

此外，黑社会的发展也在通过有组织的犯罪分散着国家对暴力的垄断。据估计，中国目前黑社会成员至少有100万人。黑社会猖獗的主要原因，在客观上是农村盲流人口涌入城市，个别人迫于生活加入黑帮；在主观上是党政官员腐败，造成扫黑障碍。黑社会除了有一套对抗国家的机制外，还通过各种手段向政治权力渗透，甚至进行跨国活动，并有可能与国际恐怖主义力量勾结。这是黑社会最大的危害所在，甚至影响政权的稳定。

根据中国统计局的调查，2000～2003年，社会安全指数达标率逐年下降。以2000年100%的标准测算，2001～2003年社会安全指数分别为94.87%、93.39%和92.07%，三年间下降了近8个百分点，平均每年下降约2个百分点。这与专业调查机构对中国城乡居民进行的社会治安安全感调查结果十分相似。零点公司的调查显示，2005年居民社会治安安全感得分为3.53分，低于2004年的3.62分，更低于2003年的3.66分。社会安全指数逐年走低，使老百姓的安全感每况愈下，当是各级政府构建和谐社会中急需解决的主要社会问题之一。

第五，信息的流动与控制。无疑，信息和知识的流动在全球化进程中扮演着越来越重要的角色。它们的跨国界流动不仅扩大了知识和技术的使用范围，有助于一些具体问题的解决，而且也推动着在全球范围内共识的达成，有助于跨越国界组织集体行动，从而使“全球村”更趋向于全球共同体。版权贸易、广播电视的覆盖范围、互联网的发展水平都是衡量知识和信息流动的重要指标。根据国家版权局的统计，1995～1998年，中国年引进版权数量以平均50%的速度增长。1999年，全国图书、期刊、报纸的进口额为2073.43万美元，357511种；2000年为2263.28万美元，445563种；2001年为2430.39万美元，453722种。其中，哲学社会科学出版物的进口在1999年为189.75万美元，13340种；2000年为178.17万美元，27760种；2001年为283.75万美元，29198种。而音像、电子出版物的进口额在1998年为35.79万美元，1762种；1999年为75.39万美元，3753种；2000年为117.81万美元，11546种。中国的互联网发展迅速。据中国互联网络信息中心调查，从1994年接入互联网以来，到2003年6月30日，中国的上网计算机总数已达2572万台，和2002年同期相比增长59.5个百分点，是1997年10月第一次调查结果29.9万台的86倍。截至2003年6月30日，中国的上网用户总人数为6800万，和2002年同期相比增长48.5个百分点，同1997年10月第一次调查结果62万上网用户人数相比，上网用户人数已是当初的109.7倍。

集中体制对于信息的控制是非常严格的，保障了社会公众的认知和判断能处在国家中心的治理结构所承受的范围之内。但是任何一种控制都无法从根本上阻碍信息的流动，因为流动是信息的本质。小道消息的盛行是集中体制下信息自发流动的特有形式。然而，随着以互联网为代表的信息技术的广泛使用，尤其是被个人所掌握，信息实现了即时性的流动和跨国界的流动，对信息的集中控制无法有效实现。

信息流动的加快带来了两个突出问题。一是大量信息出现产生的“信息爆炸”效应使得习惯于控制信息和引导信息流动的国家难以应对。国家中心的治理结构淹没在信息的海洋之中。国家已经建立的信息选择和传播机制无法有效地对各种信息进行分类，并主导信息的传播。二是对于广大公众来说，信息的突然增加也使他们难以分辨信息的真伪，产生盲从心理和行动。在2003年的“非典”事件中，一些城市出现的“抢购”风潮就说明了信息流量增加与人们分辨能力有限的矛盾。

第六，生态风险。生态环境的恶化已经引起了整个社会的高度重视。生态环境的恶化不再是某个局部地区或者某个社会群体自己的事情，而是关乎整个社会的可持续发展，影响到每个社会个体和组织的切身利益。

目前，在生态风险中有两类风险最为突出，第一类风险是经济增长方式导致的生态环境的污染与恶化。根据国家环保总局《2005年全国环境统计公报》, 2005年，全国废水排放总量524.5亿吨，比2004年增加8.7%。其中工业废水排放量为243.1亿吨，比2004年增加10.0%。城镇生活污水排放量为281.4亿吨，比2004年增加7.7%。废水中化学需氧量排放量为1414.2万吨，比2004年增加5.6%。废水中氨氮排放量为149.8万吨，比2004年增加12.6%。工业废水排放达标率和工业用水重复利用率分别为91.2%和75.1%，比2004年分别提高0.5个百分点和0.9个百分点。全国废气中二氧化硫排放量为2549.3万吨，比2004年增加13.1%。烟尘排放量为1182.5万吨，比2004年增加8.0%。工业粉尘排放量为911.2万吨，比2004年增加0.7%。2005年，全国工业固体废物产生量为13.4亿吨，比2004年增加12.0%。生态环境的污染严重化也可以通过环保行政处罚案件的增加得到说明（见表1-3）。

第二类风险是人员和物质流动带来的有危害性的外来物种的侵入。据报道，在世界上100种具危险性的外来入侵物种中有一半已侵入中国。全国所有省区市都发现了入侵物种，尤其是低海拔地区和热带岛屿最为严重。外来物种的侵入造成了四个方面的威胁。①造成生态破坏和生物污染。外来生物成功入侵后，大量繁殖，迅速生长，难以控制，造成生态环境破坏，形成生物污染。大米草最为典型。②生物多样性消失。外来物种如果生存和繁殖能力强，则会压制和排挤本地物种，形成优势种群，导致生物多样性消失。③ 造成农林业损失。许多外来生物造成农作物和牲畜死亡，对农林业生产造成巨大威胁。这些外来生物的入侵仅对农林业造成直接经济损失每年达574亿元。④威胁人类健康。比如豚草、三裂叶豚花粉是引起人体过敏性症状——枯草热的主要病源。美国每年豚草病患者1460万人，加拿大有80万人。江西医学院第一附属医院，每年收诊2000多名花粉过敏者，其中近半数是豚草花粉引起的。

第七，金融危机。金融业作为现代社会中最重要的中介制度之一，不仅承担着经济生活中的信用生产和保障的功能，还威胁着一个社会的稳定。对于中国来说，金融业的作用更为关键，因为它集中体现了国家信用对货币信用的支持。

中国成功地躲过了1997年的亚洲金融危机，大大增加了国际社会对中国政府解决金融问题的信心以及本国政府的自信心。但是面对资本的快速流动，如何有效地应对潜在的金融危机对中国来说依然是一个严峻挑战。中国金融秩序的稳定主要得益于中国经济的持续增长以及广大公众对政府解决问题能力的信心。一旦经济增长无法持续，公众对政府的信心大幅度减弱，整个金融系统就面临着瘫痪的危险。目前，三个因素值得特别重视。一是银行系统的呆坏账问题。在加入世界贸易组织后要提高银行业的竞争力，就必须解决庞大的呆坏账，提高资产的质量。二是银行系统的改革问题。目前主要银行正在大幅度精简在各地的网点，减少人员。从长期看这肯定有利于提高银行的效率，但是目前由于步伐过快，在一些地方已经出现了网点正常工作停顿现象，当地居民受到银行挤兑，造成了当地金融秩序的混乱。三是金融监管机制的建设问题。中央政府加强监管机制的努力存在陷入“一统就死，一放就乱”的恶性循环的危险。金融秩序的整顿如果不断侵害广大普通投资者的利益，就可能把金融问题社会化，动摇公众对金融市场以及整个改革的信心。

第八，生活风险。随着物质生活水平的提高，人们更加关注生活的质量和生活的安全问题，生活风险自然就突出出来。目前，有四大类生活风险特别值得关注。

①日常事故。由于个人财产增加以及活动范围的扩大，个人安全、交通、火灾等各类日常事故的发生有增加的趋势，并且产生的后果更加严重。根据国家统计局历年的统计，1993～2004年，“治安案件立案率”增长了80.3个百分点，年均增长率为5.5%; “交通事故发生率”增长了96个百分点，年均增长率为6.3%; “火灾事故发生率”增长了5.03倍，年均增长率为17.7%; “法定报告传染病发生率”增长了24个百分点，年均增长率为2.0%。②食品安全。现在的食品安全已经不是传统意义上的食品提供不足或者食品变质过期等问题，而是食品生产技术、生产过程以及辅助手段导致的问题。由于食品种类的增长和消费数量的提高，食品安全已经影响到每个人从胚胎到生命终结整个过程。近年来出现的“假奶粉事件”“苏丹红事件”“转基因食品事件”“毒奶瓶事件”等不过是食品安全中的典型案例。而在每年的“3·15消费者权益”保护活动中，食品安全的投诉一直排在各种消费投诉的前列。值得注意的是，虽然农村的食品生产有相当一部分是自己生产的，但是食品安全问题也日益突出，因为随着城市食品安全管制的不断加强，一些伪劣产品开始流入农村市场。安徽发生的“假奶粉事件”就是这方面的代表。③医药安全。医疗体制和药品生产管理体制的改革在为人们提供更多的求医问药的机会的同时，也带来了新的风险。这一方面体现为医患关系的恶化，另一方面体现为药品安全问题的出现。造成这种现象的原因是多重的，但根本上有两个，一个是国家对医药行业监管的力度不够，另一个是医院、药品生产企业的过度市场化倾向，追求利润压倒了社会服务。值得注意的是，医药安全问题不仅出现在设备技术水平低的小医院、小诊所以及小医药企业中，还出现在大医院、大的医药企业中。“博士伦事件”“齐二药事件”就是这方面的典型。④心理健康。快速的社会变迁必然产生各种心理健康问题。农村自杀率的增长以及城市中心理诊所的增加就说明了这点。个体的心理健康是整个社会心理健康的基础。如果对个体心理问题或疾病不能给予足够重视，就可能诱发出更多的越轨行为和反社会行动，影响到家庭稳定、组织协调，以及整个社会的和谐。

（三）中国当前风险状态的基本特征

在全球化和社会经济转轨同步进行的背景下，中国当前面临的风险是多样而混杂的。从这些风险产生的过程以及在整个风险结构中的位置来看，我们可以归纳出中国当前风险状态的基本特点。

第一，风险的来源日益多样化，风险的种类不断增加。虽然自然风险与人为风险是中国面临的两大基本风险，但是随着社会行动影响范围的扩展和影响强度的增强，在整个风险结构中，人为风险在数量和潜在影响后果上压倒了自然风险。同时，自然风险也由于人为干扰因素的增强而带有了强烈的人为色彩，这尤其体现在自然风险影响强度的增强和范围的扩大上。人为风险不断产生各种新风险。以风险影响对象为标准，可以划分出个体风险、组织风险、社会风险、体制风险、生态风险以及国际社会风险。按照这些风险的基本来源，可以划分为市场风险、制度风险、技术风险、生活风险、环境风险等。在现实生活中，这些风险是交织在一起的，并且在很多情况下，是同时出现的，相互增强，因此导致风险后果的严重化、风险应对的复杂化。

第二，社会的快速变迁导致了风险诱发因素的大量增加。这些诱发因素虽然不是风险源，但是是风险发生的“加速器”和“扩散器”。在其推动下，一方面风险发生的概率大大提高，另一方面风险潜在后果的严重性也大大增加。这些诱发因素可以粗略地划分为五大类。①流动。人员、物质、资本、信息等物质和非物质因素在国内地区以及国际上的大量、快速流动为风险的转移和扩散提供了载体，使风险可以摆脱起源地扩展到更广的地域和人群之中，并且在扩散和转移的过程中可能转化为新的风险。②制度转轨。作为控制风险的制度本身就是风险源，而在制度转轨过程中，诱发风险的可能性更大。中国的制度转轨是一个融取消旧制度、借鉴国外制度以及建立适应本国国情新制度于一体的三重进程。在这个进程中，制度缺位（在需要制度的地方没有必要的制度）、制度错位（新建立的制度偏离了领域）以及制度虚位（新建立的制度不能运转）以及制度之间不配套等现象经常发生，这不仅增加了制度风险，更严重的是，制度本身的公信力也受到了质疑，引发了社会成员的道德风险。社会成员认为不服从制度才可能获得收益，因此对新建立的制度更加不信任。这样就容易导致制度风险与道德风险相互促进的恶性循环。③规模。风险影响对象的规模直接决定了风险后果的严重程度。对象的规模越大，风险后果的破坏性就可能越强。在中国，庞大的人口和地理规模已经决定了风险后果的巨大影响。而随着经济的发展，经济规模的扩大则为风险影响的扩大提供了新的条件，因为经济规模越大，风险发生造成的损失也越大。这方面最典型的案例就是近年来自然灾害造成的损失的增加以及金融风险发生的潜在威胁。④增长。经济增长是政府和社会所渴求的，对于中国这个发展中大国来说，这种情感更加强烈。但是经济增长在增强人们抵御风险的能力的同时，也诱发了新的风险。比如环境污染问题日益严重、增长所需资源的短缺（典型的是能源问题）、技术滥用造成的各种危害、增长的不均衡产生的各种社会风险和制度风险等。当然，必须明确的是，经济增长只是这些风险的诱发因素或“催化剂”；风险的解决必须依靠经济的增长，但要调整的是经济增长的方式。⑤观念。观念的改变会带来对风险认识程度的加深和敏感度的增强。这一方面体现为人们风险意识增强了，在应对风险上更加主动，并且更加关注与自身生活、发展有关的各种风险。典型的案例就是人们消费权益意识的增强和对食品、健康风险的关心。另一方面则表现为人们对于风险的发生更加敏感，这虽然有利于增强自我保护意识，但常常也会诱发过度反应，比如听信和传播谣言等，不仅会夸大风险，而且会引发集体的非理性行动，如恐慌等。

第三，风险影响的普遍性和不平等并存。在贝克看来，风险是最为“民主的”，因为其影响是普遍的，超越了国家、阶级、财富等界限，在风险面前，财富和权力都失去了力量，每个主体都是平等的。当然，就风险的本质以及风险的发展趋势来说，这种判断是正确的。但是对于具体的社会主体来说，这种只强调风险的普遍性、平等性的观点就非常偏颇，实际上是有意忽视了风险社会中不平等现象的存在。这种不平等现象集中体现在两个方面。一是自身条件和拥有资源的差别，造成了不同风险对象在一定时期内应对风险和抵御风险能力的差别。有的社会个体或群体必然成为风险面前的最脆弱者。二是不同的社会个体或群体也由于自己在整个社会结构、地理上的位置，将遇到不同类型的特殊风险。比如失业群体面临的风险就与有稳定收入的“白领”阶层不同。在中国，风险影响的普遍性和不平等并存。就前者而言，生态环境恶化、能源短缺、社会不稳定等风险已经影响到所有社会成员和社会组织，有的甚至扩散到国际范围，有可能演化成全球风险；就后者而言，整个社会发展的不平衡也在加剧风险影响的不平等。除了传统的地区差距、城乡差距外，同一个地区、城市、乡村内部也在出现巨大的差别。这些差距一方面把分化出来的社会群体置于不同的风险面前，另一方面也造成了他们在风险认知和判断上的分歧，阻碍了风险应对中集体行动的有效达成。

三 风险社会、公共责任与复合治理

根据上述分析，我们可以说风险社会已经在中国出现。当然，这里说的“风险社会”并非历史分期的，也并非对个别社会特征的归纳，而是指现代化和全球化进程深入发展带来的风险多元化及反思状态。在这种状态下，一方面，风险的来源大大增加，风险的影响范围逐步扩大，并形成了全球风险。任何个体、组织的决策和行动都可能给自身以及社会带来风险，而这些风险也由于交往关系的全球化有可能演变成全球风险，涉及社会全体成员、全球每个角落。另一方面，个体与组织对自身利益和存在质量的关注，也推动了风险意识的增强和风险文化的形成。它们对风险的产生更加敏感，对风险的应对更加主动。更重要的是，它们对风险所持的价值尺度、形成的判断和认知会影响到整个社会解决风险、分担责任的效果。因此，“风险社会”不仅是一个风险增多、影响扩散的社会，更是一个重新确定和分配风险应对过程中的各自责任，保证所有社会成员共同生存和发展的社会。

在数量、强度、频度不断增加的风险面前，非常有必要反思一下现代科层制占主导地位的风险治理机制。科层制不仅是各国政府的基本组织形式，也是各种国际组织以及企业的基本组织形式。就单个组织来说，科层制强调的部门责任、对上级的服从责任有利于提高整个组织的效率和行动力。但是在风险社会中，科层制的弱点就充分暴露出来，因为它所面对的风险在来源上是多样的，在影响上是扩散性的。如果单个组织及其成员只对本组织或部门负责，抱着“铁路警察各管一段”的态度，那么就可能造成风险的扩大，出现所谓的“有组织的不负责任”或“组织性无政府”状态。因此，科层制的单向或纵向责任机制必须被多层次、多维度的复合公共责任所替代。

所谓的复合公共责任，包括两重含义。一是每个社会主体都要对自己负责；二是为了自己的生存与发展，也要对其他所有的利益相关者负责。这些利益相关者既包括自己的家庭成员、组织成员、社区伙伴、同胞，也包括其他国家的公民，是全球性的利益相关者。对于每一个社会主体来说，只有承担起对其他利益相关者的责任才能从根本上实现对自己负责，因为后者的支持是真正的自我保护。在这种复合公共责任中，我们不仅要继续强化组织内部的垂直责任，还要发展社会成员之间的水平责任、国家之间的国际责任、每一代人的代际责任以及人对自然的生态责任。只有把所有这些责任结合在一起，综合引导和规范社会成员的形成，形成新的复合公共责任意识，才有可能减少或避免各种短期行为、局部行为的出现。

然而，即使在风险社会中，复合公共责任的实现也同样面临着个体理性行为的困境，即个体的理性与集体的非理性。一方面，个体能清晰地识别风险，判断风险对自身利益的影响以及如何保全自己的利益；另一方面，为了自身利益的最大化采取各种手段逃避风险，推卸责任，从而无法达成有效的集体行动。因为在风险转变成灾难的时候，求生的渴望会压倒所有的合作取向。我们在许多灾难的初期都可以看到个体理性行为导致的集体混乱，甚至相互伤害的现象。同时，在应对风险的时候，也同样存在“搭便车”现象，把减少和抵御风险的责任推卸掉。因此，在风险社会中，我们依然需要寻找有效的手段来解决理性的困境。

随着社会联系日益紧密、交往愈加便利，相互依存度不断加深，各类行为者对风险的认知能力也提高了。一方面，他们作为行为个体掌握了更多判断、分析和规避风险的手段与方法，拥有了更多的风险知识；另一方面，他们作为共同体中的成员，借助交往手段，克服时间与空间的限制，清楚地认识到在更大范围内的共同体中其他成员的存在，以及共同体的团结与个体安全的关系。这两个方面的认识为不同行为体在更大范围、更多领域中达成最低共识提供了基础。在风险面前，最低共识就是：共同的安全与存在。把“共存”作为最低共识，理由有三。一是现代风险是普遍性的，任何人和共同体都无法避免。即便暂时避开了，也会由于措施的不力而遭受风险扩大之害。二是只有共存才能保存人类内部的多样性。对于一个物种来说，单一性是灭绝的前兆。某个团体或共同体如果为了自身的暂时安全而牺牲了整个人类的存在，那么它也无法长久地存在下去。三是在这个物质不断充裕但发展极端不平衡的时代，“共存”既是可能的，也是必要的。物质财富的增加为实现共存提供了物质基础，发展的不平衡和各种差距的拉大又呼唤着“共存”的实现，以共存来消弭差距带来的对立乃至敌视。

要实现共存，行为者必须克服现有的各种局限，尤其是突破既有的利益障碍，寻求多方面、多层次的合作。因为只有合作，才能保全每个人的利益，才能走出理性的困境。这里所说的合作是在风险社会中，为了寻求共存，各个行为者自愿达成的。按照罗尔斯的看法，一种理想的可持续合作应该是在自由平等的公民之间达成的，他们一生中都是社会合作的成员，并且代代相传。而在风险社会中，合作是在平等的人类成员间达成的。他们可以结合成不同的共同体，组织成不同的形式，借助不同的制度，但是他们首先是作为人类成员而存在的。人类共同存在既是他们合作的最低原则，也是超越其他所有利益的最高利益。

要落实复合公共责任，单纯依靠现有的任何单个治理机制是无法完成的，因此需要建立起新的治理机制，实现风险共担和共存的秩序。这就是复合治理提出的根据。复合治理贯彻了治理的基本精神，即谋求各个治理主体之间的合作互补关系，但又与目前流行的区域治理、全球治理理念不同，后两者依然是地域意义上的，没有摆脱民族国家的阴影，只不过是把地域范围扩大了而已。

复合治理有五个基本特征。第一，复合治理由多个治理主体组成。包括国家组织、非政府组织、企业、家庭、个人等在内的所有社会组织和行为者都是治理的参与者，不能被排斥在治理过程之外，更不能被剥夺享受治理结果的权利。第二，复合治理是多维度的。这既体现为地理意义上的纵向多层次，从村庄、部落到国家、区域乃至全球范围，也表现为治理领域横向的多样性，人类活动的任何领域都需要治理。第三，复合治理也是一种合作互补关系。只有合作，国家、市场以及市民社会这三大现代治理机制才能有效地发挥作用，并弥补相互的缺陷。而且，这种合作不仅是民族国家内部的，还是国际性和全球性的。第四，个人是复合治理最基本的单位。尽管复合治理需要制度安排，并且是通过它来规范行为者的，但是要使治理可持续地运转，必须提高个人的自觉性和能动性。只有他们具有了风险意识，把制度安排贯彻到行动中，才能最大限度地避免和消除风险。第五，复合治理的目标是就地及时解决问题。风险的空间扩张性和时间延展性，使得风险的应对必须从时时处处入手，避免风险的扩散，由可能性风险转化成后果严重的风险。

就中国而言，长期以来形成的以国家为中心的风险治理机制面临着两大冲击。①原有秩序中的风险共担机制被削弱了。在集中的计划经济体制以及强调平等的意识形态下，社会各个部门以及各个行为者都被赋予了固定的角色和职能，它们遵从总体秩序的安排，相互间具有稳定的认同感和信任度，结成了相对稳定的“大家庭”，在资源短缺的情况下，通过协作以及资源的集中使用解决了推卸责任、共担风险的问题。随着社会内部差距的扩大，这种“大家庭”式的信任关系以及行为者之间的团结被严重削弱了，但新的信任体系以及团结方式并没有建立起来。这不可避免会产生社会内部的冲突，或者是社会中的强势团体把解决风险的责任完全推卸给弱势群体，或者是弱势群体不满于现有的风险解决机制，抵制甚至起来反抗。而一个存在分裂危险的社会必然无法建立起稳定而持续的秩序。②秩序的核心——国家的权威和信任度有所降低。尽管中国有着悠久的国家中心传统，社会服从国家权威，但是相对于大量产生的风险，国家无论在反应速度还是在解决能力上都存在明显不足。更重要的是，在一些典型风险上表现出的弱点使社会公众和团体对国家权威的公正性与合理性也产生了怀疑，国家的合法性出现了危机。对国家的不信任必然导致对各种制度的不服从，这无疑破坏了整个社会构建信任关系的环境，并使社会行为者无法有序地安排自己的行为预期。大量的短期行为和投机行为因此产生。这既破坏了社会内部的和谐与团结，反过来也对国家提供秩序这种特殊公共品的能力和地位提出了更严峻的挑战。

四 结论：通过复合治理走向和谐社会

与许多国家相比，中国面对的风险环境带有明显的复合特征。这体现在两个方面：一是尽管随着现代化的快速推进，现代意义的风险大量出现，但是由于农业生产方式在许多地方依然占主导地位，所以传统风险依然存在；二是尽管技术风险、制度风险成为风险结构的主要类型，但是由于中国在进行现代化的同时，也进行制度改革和制度转轨，所以在制度风险中既有过程风险也有结构性风险。除了多种风险共存并大量涌现外，更需要注意的是，中国本身的社会结构、所处的历史阶段以及所从事的现代化和融入世界的事业为这些风险的放大提供了条件。

在全球化和社会经济转轨同步进行的背景下，中国面临的风险是多样而混杂的，有两个突出特点。一是流动性强或交往多的领域存在容易诱发社会风险的因素。对于长期习惯于集中管理和垂直管理的治理结构来说，难以适应社会流动性的增强和交往的增加；二是社会经济的转轨产生了一些制度“真空”地带，产生了制度性风险。在这些领域内，传统的治理结构或者没有涉足，或者难以适应，或者新实行的治理方式无法有效地运行起来。从根本上说，中国面临的最大风险是制度风险（缺乏制度的风险以及制度能力不足的风险）。

在这种风险环境下，中国的复合治理应该把重点放在加快现代治理机制的构建上，通过制度调整协调社会内部的各种关系，提高国家与社会的双重能力，发挥各个社会行为者的能力，共同有效地应对全球性风险和制度转轨风险。具体来说，首先，要提高国家的民主治理能力，以维护社会与国家的信任关系，从而为整个秩序的存在提供基础性支持。在转轨过程中，如果国家的治理能力被削弱，必然造成整个转轨的失序，成为所有社会风险爆发的导火线。但是要强调的是，提高国家治理能力并不是单纯强调国家加强凭借其暴力垄断地位所拥有的控制能力，而是要通过改革国家内部的治理结构，提高国家对市场和公民社会的监管能力，并且通过放权和分权等方式来调整国家与市场、社会的关系，使它们形成合作互补关系。其次，要积极培育、完善和壮大市场与社会，提高它们的自组织能力和自我规范能力，充分发挥它们的治理功能，既要对国家权力的过度扩张进行有效的约束，也要对市场过度扩张进行有力制约。更重要的是，要建立一个积极的市民社会，维护个人的权利，增强相互的宽容。再次，要提高个人、组织的公共责任感、风险意识以及风险识别能力，使它们在行为广度和强度提高的同时，也能提高行为和决策的理性程度。最后，在保护传统共同体精神的同时，扩大社会信任的范围，增强对“陌生人”和“他者”的认同感，培养共同体意识，为整个社会的整合提供价值基础。同时，也要避免民族主义的过激化，提高对国际问题的关注度和包容度，在全球化的进程中建立起正常的心态，以推动风险治理中的地区、国际以及全球合作。