综合调研报告

中国社会保障制度与收入分配调查报告（2011）

王延中 龙玉其

社会保障是民生之安全网，是调节收入分配的重要手段，理应发挥其在调节收入分配中的作用。我国社会保障制度的不断建立健全，为保障国民生活、提高国民收入、促进经济社会发展发挥了重要作用；但是，由于制度设计不完善、财政投入不足等多方面的原因，社会保障在调节收入分配中的作用还不理想，未来需要进一步完善社会保障制度，加强社会保障制度的收入分配调节作用。本报告基于2011年中国社会科学院国情调研重大课题“中国社会保障发展与收入分配状况”项目组对全国五个省区市的问卷调查，分析社会保障调节收入分配的现实状况，总结存在的主要问题，提出进一步完善社会保障制度，充分发挥其收入分配调节作用的政策建议。

一 问卷调查与样本特征

（一）问卷调查情况

本次调查采取随机整群抽样与方便抽样相结合的办法，基于样本的代表性、调查的方便性、调查的科学性和调查成本等因素的综合考虑，我们在全国选择了内蒙古、河南、福建（厦门）、重庆、陕西（宝鸡）五个省区市进行问卷调查。其中福建（厦门）地处东部，经济发展水平较高，社会保障制度比较完善。河南属于中部大省，其经济社会发展水平处于中等水平，社会保障事业不断发展。内蒙古、重庆、陕西属于西部省区，经济发展水平相对落后，社会保障事业都处于不断发展过程中，其中陕西（宝鸡）的社会保障事业发展较好，在西部地区甚至全国都处于较好水平；内蒙古是少数民族地区，其经济社会发展和社会保障发展也具有一定的代表性；重庆属于西部重镇，近年来，比较重视社会保障与民生事业的发展。

各地问卷调查的时间是2011年4～8月。地方问卷调查一般由1～2名研究人员带队，事先与当地有关部门取得联系，取得调查点的信任与支持，进行全程跟踪指导，部分调查点入户调查由基层干部陪同入户。调查员由社会学、社会工作、社会保障等专业的硕士生和本科生组成。调查之前，项目组编制了详细的调查手册，并进行了细致的调查员培训，有效保证了问卷调查的质量。本次调查共收回有效问卷2151份，其中内蒙古395份，占18.4%；河南457份，占21.2%，福建（厦门）301份，占14%；重庆497份，占23.1%；陕西（宝鸡） 501份，占23.3%（见表1）。从调查对象的城乡分布来看，除去缺失值外，农村为781人，占37.4%，城市为1309人，占62.6%，各地区的城乡分布见表2。

（二）样本特征

从调查对象的人口学特征来看，主要体现在以下几个方面（见表3）。

（1）性别特征：男性1191人，占56.8%；女性905人，占43.2%。

（2）民族特征：汉族2023人，占96.3%；少数民族77人，占3.7%，少数民族调查对象主要分布在内蒙古地区。

（3）年龄特征：调查对象的平均年龄为46岁，年龄中位数为46岁。

（4）婚姻状况：已婚247人，占11.9%；未婚1836人，占88.1%。

（5）户籍特征：农村781人，占37.4%；城市1309人，占62.6%。

（6）文化程度：小学及以下332人，占15.9%；初中624人，占29.8%；高中或中专494人，占23.6%；大专278人，占13.3%；本科307人，占14.7%；硕士研究生及以上58人，占2.7%。

（7）职业类型：农民369人，占23.2%；企业职工229人，占14.4%；事业单位226人，占14.2%；公务员133人，占8.4%；个体户130人，占8.2%；私营企业主11人，占0.7%；自由职业者91人，占5.7%；学生28人，占1.8%；村组（社区）干部108人，占6.8%；其他265人，占16.7%。

（8）就业单位：主要分布在农、林、牧、渔业，国家机关、党政机关和社会团体，制造业，社会服务业，批发零售贸易和餐饮业，教育文化艺术广播电视电影业，交通运输仓储和邮电通信业。

（9）月均收入：城市平均值为2327元，中位数为2000元；农村平均值为1377元，中位数为1100元。

二 社会保障制度调节收入分配的现状分析

（一）基本生活保障与收入分配

1．最低生活保障制度与收入分配

（1）覆盖范围。

从覆盖范围来看，由于最低生活保障制度针对的是贫困人口和遭受意外风险的人群，是直接帮助这些人摆脱贫困危机，因而覆盖范围是考察其收入分配作用的重要因素。根据民政部的统计，2010年年底全国城市共有1145万户、2310.5万名低保对象，全国农村有2528.7万户、5214万人得到了农村低保。2011年国家将农村扶贫标准提高到年人均纯收入2300元（按2010年不变价），按照新标准，当年年末农村扶贫对象为12238万人。可见，按照新的标准，还有大量的贫困人口没有被纳入最低生活保障中来。调查对象家庭中有307户低保家庭，占全部家庭数的14.3%；其中农村低保户109户，占总低保户数的35.5%，城市低保户198户，占总低保户的64.5%。

（2）保障水平。

保障水平是最低生活保障制度调节收入分配的直接表现，从调查的低保户上一个月获得的最低生活保障金来看，城市平均为600.3元，农村平均为213.2元。根据民政部的统计数据，2010年全国城市低保月人均补助水平为189元，农村低保月人均补助水平为74元。与低保户的生活需要相比，差距比较大。通过对影响最低生活保障制度补偿率[（上一年低保收入/全年家庭所需花费）× 100%]的回顾分析，将家庭最低生活保障补偿率作为因变量，家庭总收入、家庭所在地区、家庭成员户口类型作为自变量，纳入回归模型，发现最低生活保障制度补偿率主要受地区和户口的影响，即最低生活保障的城乡差距和地区差别较大（见表4）。用同样地方法分析最低生活保障替代率[（上一年低保收入/全年收入）× 100%]，发现只有户口对其有明显的影响。非农业户口家庭的最低生活保障替代率比农业户口家庭的养老保障替代率平均高12%左右，同样证明了最低生活保障制度的城乡差距。

城市低保户认为全家一个月的基本生活费用最少需要1064.8元，农村低保户最少需要639.4元。可见，城乡低保户实际获得的低保金要大大低于家庭生活需要的标准，农村差距更大。从低保户的主观感受来看，有接近3/4的低保户认为目前的低保金不能满足家庭生活的需要（见图1）。

（3）瞄准机制。

瞄准机制是影响最低生活保障制度调节收入分配作用的核心要素也是衡量制度科学与否的重要标准。从调查情况来看，76.2%的被调查对象认为自己所知道的低保户完全符合或部分符合低保资格，只有1%的人认为都不符合，22.8%的人回答不清楚。从获得低保资格方式的合理程度来看，89.7%的调查对象认为合理，只有10.3%的调查对象认为不合理。从调查对象认为低保制度对生活困难的人的帮助程度来看，38.5%的人认为有很大帮助，52.5%的人认为有些帮助，只有5.6%的人认为没有什么帮助，3.3%的人回答不清楚。调查的低保户获得低保的年限平均为4.2年，最多的为24年；其中城市平均为4.7年，农村平均为3.3年。可见，低保制度的瞄准程度相对较好，有效保障了贫困人口的基本生活。但是，从低保制度的退出机制来看，不太理想，只有9.8%的低保户回答中间退出过，绝大多数低保户没有退出过低保制度。

（4）主观评价。

低保户的主观评价是衡量最低生活保障制度收入分配作用的另一个重要因素。从调查的情况来看，低保户对低保制度的满意度评价一般，满意（包括非常满意和满意）的占54.3%，不满意（包括不满意和非常不满意）的仅占8%（见图2）。与低保金对家庭生活的满足程度相比，对制度的评价相对要好一些。说明低保制度在保障贫困人口的生活方面确实发挥了一定的作用，受到城乡贫困居民的欢迎。

2．其他社会救助情况

从其他社会救助的情况来看，覆盖面比较窄（见表5）。从获得医疗救助的情况来看，只有8.2%（118户）的家庭享受过医疗救助，其中农村为5.1%（28户），城市为10.1%（90户）。从教育救助的获得情况来看，只有7%（101户）的家庭获得过教育救助，其中农村为6.5%（36户），城市为7.3%（65户）。从自然灾害救助的获得情况来看，只有3.3%（47户）的家庭获得过自然灾害救助，其中农村为2.4%（13户），城市为3.8%（34户）。从住房救助的获得情况来看，只有4.1%（59户）的家庭获得过住房救助，其中农村为1.5%（8户），城市为5.7%（51户）。从临时困难补助的获得情况来看，只有5.6%（80户）的家庭获得过临时困难补助，其中农村为4%（22户），城市为6.5%（58户）。从优抚安置的获得情况来看，只有3%（43户）的家庭获得过优抚安置，其中农村为1.5%（8户），城市为4% （35户）。可见，农村获得其他社会救助的情况差于城市。

从2010年没有享受任何救助的情况来看，有89.5%的家庭在2010年没有享受过任何社会救助，其中农村为91.8%，城市为88.2%。从享受过社会救助的水平来看，在享受过的家庭中，平均为1456元。

（二）养老保障与收入分配

养老保障对收入分配的影响体现在养老保险和老年福利两个方面。这里主要从覆盖范围、资金筹集、待遇享受、主观评价四方面介绍养老保险制度调节收入分配的状况。

1．覆盖范围

从养老保险的覆盖面来看，调查对象家庭成员中参加了养老保险的占50.7%（2948人），未参加的占49.3%（2862人），其中农村参加养老保险的人数占35.3%，城市为64.9%，城市大大超过农村，说明养老保险在农村还没有普遍推行。从参加的养老保险的类型来看，城镇职工养老保险占44.3%，新型农村社会养老保险占16.9%，城镇居民养老保险占27.3%，这三项保险共占88.5%，其余类型所占比例较小（见表6）。根据国家统计局的数据，2011年年末全国参加城镇职工养老保险人数为28392万人，全国列入新型农村社会养老保险试点地区的参保人数为32643万人。与城镇就业人员数（2011年年底为35914万人）和全部就业人员数（2011年年末全国就业人员76420万人）相比，目前养老保险制度的覆盖面仍然有限，还有大量的城乡就业人员和城乡居民没有被纳入进来。

2．资金筹集

从养老保险的筹资机制来看，不同的养老保险制度有所不同。机关事业单位绝大多数不需要个人缴费，几乎全部由国家财政负担。城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，总缴费率为28%，其中单位缴纳20%，进入社会统筹部分，个人缴纳8%，计入个人账户；城镇个体工商户和灵活就业人员的缴费比例为当地上一年度社会平均工资的20%，其中8%记入个人账户，缴费率大大高于城镇职工；新型农村社会养老保险的缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次；城镇居民养老保险的缴费标准目前设为每年100～1000元十个档次。可见，不同养老保险的筹资机制有所不同，不同职业群体所承担的筹资责任也不相同，公职人员无须缴费，城镇职工的缴费低于非正规就业人员，城乡居民主要依靠个人缴费。从最近一次缴纳的养老保险费来看，城市平均为1553元，农村平均为524元。如果从筹资的角度来讲，养老保险制度没有较好地发挥其收入分配调节作用，灵活就业人员和城乡居民的收入较低，却要承担相对较大的筹资责任。

3．待遇享受

从养老保险的待遇享受机制来看，机关事业单位人员的退休养老由国家财政负担，是现收现付制的待遇确定模式，而且待遇水平较高。城镇职工养老保险待遇实行给付确定与缴费确定相结合的待遇确定模式，基础养老金与个人账户养老金相结合，基础养老金月标准以当地上一年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数。城镇居民养老保险与新型农村社会养老保险的待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，其中基础养老金标准为每人每月55元（低于城镇职工）。从1990～2005年的企业、事业单位和政府机关的人均离退休费来看，1990年企业、事业单位和政府机关的人均离退休费分别为1664元、1889元、2006元，不同类别的单位之间有一定的差距，但差别不大。到2005年，企业、事业单位和政府机关的人均离退休费分别为8803元、16425元、18410元，差距变得非常大，事业单位大约是企业的2倍，政府机关的人均离退休费则更加大于企业。根据调查，退休后第一个月领取的养老金平均为832.7元，其中城市为1025.7元，农村为146.5元，城乡差距较大，城市是农村的7倍。最近一个月领取的养老金平均为1308.6元，其中城市为1729.2元，农村为191.1元，城市是农村的9倍。城市与农村的养老金差距在加大。

从总体上来看，养老金的待遇水平比较低，从养老金满足基本生活需要的程度来看，只有17.6%的人认为完全能够满足，45.1%的人认为勉强能够满足，还有37.3%的人认为不能满足；其中农村调查对象只有5.5%的人认为完全能够满足，27.6%的人认为勉强能够满足，66.9%的人认为不能满足；城市的满足程度相对更高，21.9%的人认为完全能够满足，51.5的人认为勉强能够满足，认为不能满足的只有26.6%（见图3）。

4．主观评价

从调查对象对养老金公平程度的评价来看，认为很公平（5.2%）和比较公平（24.9%）的占30.1%，认为不太公平（21.4%）和很不公平（12.6%）的占34%，31.8%的人认为一般，4%的人说不清。其中农村调查对象认为的养老金公平程度要超过城市，农村调查对象认为很公平（5.6%）和比较公平（45.3%）的占50.9%，而城市调查对象认为很公平（5.1%）和比较公平（11.4%）的只占16.5%。农村调查对象认为不太公平和很不公平的比例为7.2%，城市调查对象认为不太公平和很不公平的占43.8%（见图4）。从这里可以发现一个特点，农村的养老金水平虽然偏低，但更容易得到满足，而城市却因为期望值较高而满足程度相对较低。调查对象对目前养老保险制度的评价也体现出同样的特点，农村调查对象对养老保险制度的满意度评价要高于城市调查对象。总体来看，认为非常满意（6.1%）和比较满意（33.5%）的占39.6%，认为不太满意（16.5%）和很不满意（4%）的占20.5%，39.9%的人认为一般。其中农村调查对象认为非常满意和比较满意的占62.5%，认为不太满意和很不满意的占5.7%，认为一般的占31.8%；城市调查对象认为非常满意和比较满意的占31.4%，认为不太满意和很不满意的占25.8%，认为一般的占42.7%（见图5），农村调查对象对养老保险制度的满意度明显高于城市。

（三）医疗保障与收入分配

医疗保障不仅影响人们获得医疗服务的水平和个人的健康，间接地影响人们的收入，而且影响家庭的负担程度，直接影响人们的收入。

1．覆盖范围

在覆盖范围方面，随着各项医疗保险制度的建立健全，医疗保险制度的覆盖面不断扩大，基本实现了全民覆盖，是各项社会保障制度中覆盖面最高的。从调查对象家庭成员参加医疗保险的情况来看，有89%的人参加了医疗保险，其中农村为93.4%，城市为84.8%，农村明显高于城市，这与新型农村合作医疗的快速发展有关。从参加的医疗保险类型来看，以城镇居民基本医疗保险（18.4%）、城镇职工基本医疗保险（23.1%）和新型农村合作医疗（51.7%）为主，三项合计占93.2%。在农村地区，新型农村合作医疗参保对象占全部参保人群的96.2%，城市以城镇居民基本医疗保险（34.9%）和城镇职工基本医疗保险（43.5%）为主，合计占78.4%（见图6）。调查结果与国家的统计数据完全一致。

2．资金筹集

从医疗保险的筹资机制来看，不同医疗保险制度的筹资方式不同。公费医疗完全由国家财政负担，个人和单位无需缴费。城镇职工基本医疗保险费实行社会统筹和个人账户相结合，由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率为职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%，全部计入个人账户，用人单位缴费一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户（一般为用人单位缴费的30%左右）。城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗采用个人（或家庭）缴费与政府补贴相结合的办法进行筹资，筹资水平逐年提高，2011年各级财政对城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的补助标准由每人每年120元提高到200元。政府对这两类医疗保险制度参保对象的补贴体现出较强的公平性，也是医疗保险制度得以快速推进的重要原因之一。从对医疗保险费水平的评价来看，总体（4854人）认为很高（4.9%）和比较高（12.4%）的占17.3%，认为适中的占71.1%，认为比较低（9.8%）和很低（1.8%）的占11.6%；农村（2627人）认为很高和比较高的占12.6%，认为适中的占78.8%，认为比较低和很低的占8.7%；城市（2227人）认为很高和比较高的占22.8%，认为适中的占62.1%，认为比较低和很低的占15.1%。可见，目前医疗保险的个人缴费水平适中，大多数人可以接受。

3．待遇补偿

医疗保险制度补偿机制的设计事关其公平性与收入分配调节作用。根据问卷调查，2010年报销过医疗费用的调查对象占9.4%，其中农村占7.1%，城市占11.8%。2010年报销的医疗费用平均为3401.1元，其中城市为4664.51元，农村为1628.3元。2010年总共花费的医疗费用平均为8487元，其中城市为10131元，农村为6095元。如果按此数据计算，调查对象2010年医疗保险的平均报销比例仅为40%，城市为46%，农村为26.7%，报销比例较低。

通过对医疗保险替代率和补偿率的回归分析，将医疗保险替代率作为因变量，个人户口类型、性别、职业类型、所在地区、年龄、文化程度作为自变量，采用逐步回归的方法将这些自变量纳入回归模型，最后进入模型的有地区、性别和年龄。在地区变量中，以内蒙古为参照变量，只有河南和内蒙古有明显差异，福建（厦门）、重庆、陕西（宝鸡）都没有显著差异。随着年龄的增加，医疗保险的替代率是逐步上升的，在不考虑性别、地区的情况下，年龄每增加1岁，医疗保险替代率增加0.18%；在考虑性别、地区的情况下，医疗保险替代率对年龄的依赖度更大（见表7）。将医疗报销补偿率作为因变量，个人收入、个人户口类型、性别、职业类型、所在地区、年龄、文化程度作为自变量进行多元回归分析，发现模型效果并不显著。这说明医疗报销补偿率和这些因素均不相关。

4．主观评价

从调查对象对医疗保险制度在减轻医疗负担的作用评价来看，总体（5096人）认为很大（6.1%）和比较大（25%）的占31.1%，认为适中的占39.1%，认为比较小（24%）和很小（5.8%）的占29.8%。其中农村调查对象（2638人）认为很大和比较大的占32.3%，认为适中的占41.1%，认为比较小和很小的占26.6%。城市调查对象（2458人）认为很大和比较大的占29.7%，认为适中的占36.9%，认为比较小和很小的占33.4%（见图7）。可见，医疗保险制度在减轻医疗负担方面发挥了一定的作用，但还有待改进；农村调查对象对医疗保险制度减轻医疗负担的评价比城市调查对象略高一点。

从调查对象对医疗保险制度的评价来看，总体（5122人）认为非常满意（4.2%）和比较满意（42.9%）的占47.1%，认为一般的占39.4%，认为不太满意（10.7%）和很不满意（2.8%）的占13.5%。其中农村调查对象（2636人）认为非常满意和比较满意的占58.4%，认为一般的占32%，认为不太满意和很不满意的占9.7%；城市调查对象（2486人）认为非常满意和比较满意的占35.3%，认为一般的占47.3%，认为不太满意和很不满意的占17.5%。可见，城乡居民对医疗保险制度的满意度不高，尤其是城市居民的满意度更低（见图8）。

（四）教育保障与收入分配

这里主要从城乡家庭的教育负担程度和政府提供的教育支持两个方面来考察。

1．家庭教育负担情况

2010年调查对象家庭的教育总支出平均为10210.3元，其中城市家庭为12388.5元，农村家庭为7000元，城市家庭的教育支出更大。从家庭教育支出与人均收入的对比来看，2010年农村居民人均纯收入5919元，城镇居民人均可支配收入19109元，农村为1.18∶1，城市为0.65∶1，可见，农村家庭教育负担比城市家庭较重。在家庭教育支出的结构方面，向学校缴纳的费用平均为4746.1元，其中城市家庭为5339.1元，农村家庭为3853.2元；自愿性的教育支出平均为1566.9元，其中城市家庭为2572元，农村家庭为335.5元，农村家庭的自愿性教育支出显著低于城市家庭，城市家庭的自愿性教育支出大大超过农村家庭，这可能与城市家庭的经济状况较好和城市的教育收费水平有关。从对家庭教育负担的感受来看，认为家庭教育负担很重的占25.9%，认为比较重的占34.3%（二者合计60.2%），认为比较轻（6%）和很轻（0.8%）的只占6.8%（见图9）。

2．教育保障情况

从是否需要政府提供教育方面的帮助来看，36.5%的人认为特别需要，43.2%的人认为比较需要，只有20.3%的人认为不需要。从调查对象家庭2010年得到的教育救助来看，平均为350.4元，其中城市为434元，农村为270.7元。

从国家提供的教育帮助对缓解家庭教育负担的情况来看，认为很有帮助的占19.5%，认为有一些帮助的占63.2%，认为没有帮助的占17.3%；其中农村调查对象认为很有帮助的占17.3%，认为有一些帮助的占71.3%，认为没有帮助的占11.4%；城市调查对象认为很有帮助的占21.3%，认为有一些帮助的占56.9%，认为没有帮助的占21.8%（见图10）。可以看出，国家的教育帮助对减轻家庭教育负担是有帮助的，而且农村家庭认为国家提供的教育帮助对缓解家庭教育负担的作用更大。不过，国家提供的教育帮助的数量还比较少，占家庭教育支出的比例非常小。

（五）住房保障与收入分配

1．家庭住房情况

从城乡居民拥有的住房情况来看，拥有住房数的最大值为21套，最小值为0套，差距较大。从第一套房的类型来看，商品房占26.4%，经济适用房占3.2%，两限房占0.2%，单位福利房占20.2%，自建房占36.2%，廉租房占0.8%，公租房占1.5%，自租房占4%，其他占7.5%。农村和城市家庭的住房类型相差较大，农村以自建房为主，占84.8%，城市则以商品房和单位福利房为主，合占69.1%。从享受的保障性住房（包括经济适用房、两限房、廉租房、公租房等）情况来看，享受家庭相对较少，而且主要是城市家庭，农村家庭极少享受。

2．住房负担情况

从城乡家庭的住房负担情况来看，第一套住房的价格，城市家庭平均为1844.1元/平方米，农村家庭平均为1367.9元/平方米；城市家庭的住房总价为153532.9元，农村为116252.2元；城市家庭购房贷款平均为54030.6元，农村家庭平均为44115.2元；每月要还的房贷，城市家庭为669.4元，农村家庭为586.3元。从对目前房价的评价来看，认为房价特别高的占75.1%（1129人），认为比较高的占19.7%（296人），合计占94.8%，只有极少数的人认为房价低（见图11）。正因为房价较高，购房负担重，因而绝大多数（86.5%）家庭需要政府提供帮助，其中城市中需要住房帮助的家庭占83.5%，农村家庭需要住房帮助的占90.8%，高于城市家庭。随着工业化和城市化进程的加快，农民进城务工越来越多，对住房的需要也将快速增长。

3．住房保障情况

住房公积金制度是一项重要的住房保障制度。从公积金的缴纳情况来看，平均为28.2%（359户）的调查对象需要缴纳住房公积金，其中城市有35.9%（337户）的家庭需要缴费住房公积金，农村只有6.6% （22户）。从获得的住房公积金贷款来看，有27%的调查对象家庭获得过住房公积金贷款，其中城市有28.3%的家庭获得过，农村只有5.3%。从缴纳住房公积金的调查对象对住房公积金作用的评价来看，认为很有帮助的占20.8%（70户），认为有一些帮助的占54.2%（182户），认为没有帮助的占20.8%（70户），大多数人认为住房公积金对住房有帮助。

从获得住房补贴的情况来看，4%（68户）的调查对象家庭获得过住房补贴，其中城市家庭为6%（65户），农村家庭只有0.5%（3户）。从获得的住房补贴数额来看，平均为36980.7元，其中城市家庭平均为38143.7元，农村家庭平均为500元。无论从获得补贴的家庭数量，还是获得补贴的数额，城乡差距较大。

调查对象对目前保障性住房政策的满意度评价比较低，认为非常满意（12.3%）和比较满意（18.3%）的只占30.6%，其中农村调查对象对保障性住房的评价更低，两项合计为23.7%，而城市为33.8% （见图12）。如何满足城市中农民工和农村家庭的住房需求，是未来政府完善住房保障制度的一项重要任务。

三 社会保障制度调节收入分配存在的问题及建议

（一）社会保障制度在调节收入分配中的作用不理想

中国社会保障制度的发展既为保障国民生活、提高生活水平、促进经济社会发展发挥了重要作用，也在一定程度上促进了居民之间的收入分配。但是，由于种种原因，社会保障制度调节收入分配作用不理想。从调查对象对目前不同居民之间收入差距大小的评价来看，绝大多数调查对象认为目前居民之间的收入差距大，其中认为很大和比较大的占88%，比较小和很小的仅占1.9%（见图13）。较大的收入差距需要通过各种手段进行调节，其中需要充分发挥社会保障制度的作用。但是，从现实来看，社会保障制度所发挥的收入分配调节作用不理想。从调查对象对社会保障制度在减轻家庭负担的作用的评价来看，认为很大和比较大的占25.6%，比较小和很小的占31.5%。

（二）对社会保障制度的收入分配作用及满意度评价不高

从对社会保障制度在缩小居民收入差距中的作用来看，认为很大和比较大的占17.9%，比较小和很小的占44%；其中城市调查对象认为很大和比较大的为19.4%，比较小和很小的为37.3%；农村调查对象分别为15.2%、55.7%（见图14）。可见，调查对象普遍认为社会保障制度在缩小居民收入差距中的作用较小，尤其是农村调查对象认为作用更小。调查对象对目前社会保障制度的总体满意度评价不高，只有25.4%的人认为非常满意和比较满意。尤其是在农村，非常满意和比较满意的占24.6%，不太满意和很不满意的占31.2%（见图15）。

（三）社会保障制度调节收入分配存在的问题分析

目前，中国社会保障制度在调节收入分配方面存在的问题主要表现在以下几个方面。

第一，社会保障的发展不均衡。一方面，社会保障的城乡发展不均衡。长期以来，我国社会保障制度主要面向城市人口，虽然通过这些年的努力，农村社会保障事业有了比较大的进步，但与城市相比，发展仍然滞后。从前面的调查数据可以看出，农村最低生活保障、养老、医疗等社会保障的待遇水平与城市相差较大。另一方面，不同群体社会保障发展的不均衡。公职人员由于其职业的优越性而获得较高水平的社会保障待遇，一些低收入群体、非正规就业人员、灵活就业人员享受的待遇比较低。不同群体之间社会保障的不均衡充分体现出了社会保障制度的碎片化问题。

第二，社会保障的覆盖面总体不足。从总体上看，我国社会保障制度的覆盖面还不足，相当一部分人还没有参加社会保险，还有部分贫困人口没有被纳入最低生活保障范围中，更有大量的人口没有享受到应得的社会福利。在养老保险方面，还有大量的城乡就业人员和城乡居民没有被纳入进来。失业、工伤、生育保险的覆盖率还比较低。在实践中，一些灵活就业人员、乡镇企业人员、机关事业单位人员还没有被纳入进来。

第三，筹资机制不合理。一是不同群体的筹资责任分担不合理，公职人员几乎无需由个人履行任何缴费义务就可以享受全面、高水平的社会保障待遇；低收入人口需要按要求缴费，否则不能享受待遇。二是财政投入机制不健全，政府在社会保障方面的财政投入总体不足，这是导致一些低收入和贫困人口难以获得较好的社会保障的重要原因；不同层级政府之间也缺乏一个科学的责任分担机制；社会保障的财政投入重点不突出。三是筹资水平过高，容易对一些低收入群体造成压力，目前五项社会保险的费率高达40%以上。四是缴费上限、下限、基数的设计不完善；现行大多数社会保障项目都设定了个人缴费的上限、下限和缴费基数，但在具体设计中并没有完全从制度的公平性和待遇补偿机制上进行整体考虑。

第四，待遇补偿机制不科学。一是目前社会保障的待遇确定以缴费确定的模式为主，待遇享受与缴费的关联性较大，这种待遇确定模式不利于贫困人口提高收入，虽然有社会统筹的因素，但力度还不大，互助共济的作用不足。二是社会保障待遇的计算方法不利于调节收入分配，没有形成“累退”的待遇享受机制；养老保险待遇计算基数的选择不尽合理，城镇职工的基础养老金参照上一年度职工平均工资计算，而城镇居民、农村居民则发给固定较低的基础养老金；在医疗保险方面，往往设定起付线与封顶线，而且门诊大多数不给予报销，不利于中低收入群体减轻医疗负担。以医疗保险为例，2010年调查对象医疗保险的平均报销比例仅为40%，城市为46%，农村为26.7%，报销比例较低。三是待遇调整机制不完善。目前虽然有一些社会保障的调整措施，但大多数是临时性的、随意性的，并没有形成科学的调整机制。

（四）完善社会保障制度调节收入分配作用的相关建议

第一，完善社会保障财政投入机制。未来需要进一步加大对社会保障的财政投入，同时，需要调整财政投入的结构和方向，明确财政投入的重点项目、重点地区与重点人群。财政投入应该向城乡中低收入群体倾斜，满足中低收入群体的社会保障需求，提高中低收入群体的收入水平；应该向农村倾斜，大力发展农村社会保障事业；应该向中、西部地区倾斜，支持中、西部地区的社会保障事业发展。要在明确中央和地方政府社会保障事权的基础上，明确各级政府在不同社会保障项目中的财政投入责任。

第二，扩大社会保障制度的覆盖面。需要采取强制性、自愿性、激励性相结合的原则，加大财政支持力度，将一些长期在社会保障之外的人群纳入进来。应该在《社会保险法》的基础上，将所有城乡就业人员纳入社会保险的范围。在实践中应该通过建立政策支持措施将农民工、乡镇企业就业人员、灵活就业人员、大学生、儿童、城乡居民等群体纳入社会保障的覆盖范围中来。农村社会养老保险、城镇居民养老保险应该尽快实现全覆盖。最低生活保障制度应该将全体贫困人口纳入进来，实现“应保尽保”。

第三，加强社会保障制度的整合与衔接。针对社会保障制度的碎片化与非均衡发展问题，应该进一步加强社会保障制度的整合与衔接，增强社会保障制度的公平性。在养老保险方面，应该加强机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工基本养老保险相协调的公职人员养老保险制度，城镇居民社会养老保险与农村居民养老保险可进行整合。在医疗保险方面，应该探索新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的整合，应该进行中央机关单位的公费医疗改革。在社会救助方面，需要对不同类型的救助项目进行适度整合，加强社会救助的法制建设。社会保障制度的整合与衔接要求加强社会保障制度的城乡统筹发展。

第四，完善社会保障制度的筹资机制。应该适当调整基本社会保障项目的缴费率，尤其是城镇职工基本养老保险制度；机关事业单位人员应该纳入社会保险的范围中，履行适当的缴费义务；城乡居民养老保险、医疗保险的缴费可适当逐步提高。在筹资模式上，应该加大社会统筹的成分，适当降低个人账户的比例，以增强社会保障制度的互助共济功能。在缴费基数方面，可以选择以个人收入为缴费基数，不设上限（如社会平均工资的300%）与下限（如社会平均工资的60%），有利于低收入群体减轻缴费负担，甚至可以探索“累进”的缴费方式，收入越高，征缴的比例越高。

第五，建立科学的待遇补偿与调整机制。在养老保险制度方面，应该完善现有的固定给付与缴费确定相结合的待遇确定模式，建立待遇享受与待遇适度关联的“累退”型待遇享受机制，探索建立适度的最低待遇担保机制。在医疗保险制度方面，应该增强其互助共济功能，缩小甚至取消个人账户；扩大报销范围，提高报销比例；探索新的支付方式，比如实施后付制、按人头付费；适当放松门诊和慢性病的报销门槛。在失业保险制度方面，应该提高补偿水平，同时缩短补偿时间，注重发挥失业保险基金促进就业的功能。在工伤保险方面，应该坚持预防、补偿、康复相结合的方针，根据伤残程度进行补偿，简化补偿程序，平等对待所有类型的职工。在最低生活保障方面，应该提高保障水平，完善瞄准机制，建立动态调整机制。此外，在坚持总体待遇水平提高的同时，还应该建立差异化的待遇调整机制，重点提高低收入群体和贫困人口的社会保障水平。