第一节 统筹城乡发展的国际经验与启示

时至今日，西方发达国家先后完成城市化，步入城乡统筹发展阶段；一些发展中国家对城乡统筹发展也进行了探索，获得了丰富的成果和经验。

一 美国统筹城乡发展的基本经验

（一）技术革命是城乡统筹的根本动力

美国是一个以农村、农业开始其历史的国家，美国革命时期，农村人口比重在95%以上，但美国农村城市化速度和范围可与任何发达国家相媲美，到1920年城市人口就超过了农村，占总人口的51.2%。美国农村城市化同技术革命关系密切，尤其是交通运输技术发展对城市化发展及布局影响很大，1920年就已建成连接全国城镇的铁路网，并着手高速公路网的建设。

（二）形成工业化、城市化和农业现代化的良性循环

美国的工业化是从棉纺织业开始的，经过几十年的发展，到1860年时，工厂制度已在各个工业部门，如棉毛、纺织、面粉、肉食罐头等行业占据了支配地位。19世纪最后的30年里，一系列新兴工业部门，如石油工业、汽车工业、电气工业、化学工业、炼铝工业等得以建立并迅速发展。1860年时名列前茅的是面粉、棉纺织、木材加工、制鞋等轻工部门，19世纪末排在前面的则是钢铁业、屠宰和肉类罐头业、机器制造业、木材加工业。美国的这种工业化特点促使农业等基础产业发展较快，反过来又刺激了工业发展，农工协调发展促进了城市化较快发展。农业发展对城市化的促进作用表现在：一是为城镇化解决了粮食问题，提供了原料和广大的国内市场；二是为城镇化提供了大量资金积累。

（三）全球范围内吸引、配置劳动力资源

美国是一个地多人少的国家，城市化面临劳动力不足问题，国际移民正好满足了这一需求。1851～1860年从欧洲到美国的移民为248.8万，1881～1890年增长到473.7万，1901～1910年更高达821.3万。在这些国际移民中，工人占近50%，专业技术人员占近25%，来自英、德、法的移民带来了先进的冶铁、纺织、炼油和其他工业部门的知识和技术，对美国工业化发挥了重要作用。外来人口也是城镇人口增长的主要来源，外来人口中从事农业的只有16%左右，绝大部分转移到了城市。目前，美国运用各种可能的机会或方式千方百计地吸引全世界的优秀人才到美国工作、生活，尽其可能使全球的人力资源服务于美国利益。

二 德国统筹城乡发展的基本经验

德国城市化与英、法、美相比，起步较晚，启动较迟，但是速度快、水平高，到1910年，德国基本实现城市化，比法国和美国分别早20年和10年；到1996年，德国城市化水平已达94.6%。德国的独特之处在于境内城市分布均衡、城乡一体，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。

（一）均衡持续的发展观及其政策措施

德国在联邦宪法中规定，追求全德国区域的平衡发展和共同富裕。因此，在城乡建设和区域规划的政策上，有两项最高宗旨：一是在全境内形成平等的生活环境，减小各地区的差异；二是追求可持续发展，使后代有生存和发展的机会。德国的政治、经济和文化中心职能分散在全国各地城市，有利于形成全国城市均衡分布的局面。政府和企业通过技术改造和加大环保投入，不仅改善了环境，更提高了土地利用效率，实现了资源的优化配置、持续发展，创造了更高的综合效益。保护城市绿地则是城市可持续发展的重要方面，通过增加市区中心的绿化，不仅可以改善环境，减少城市“热岛”现象，而且环境优良的市区中心有助于解决城市交通问题，为城市留有发展的空间，防止城市环境恶化、犯罪率上升、城市空心化等城市衰败问题，实现城市的可持续发展。

（二）科学的城乡规划管理体制

科学的城乡规划管理体制为城市提供了自由发展的空间。德国在城乡管理上有四级机构，联邦一级有联邦规划局，其主要任务是制定政策框架，通过部长会议衔接和协调联邦与联邦州以及联邦州之间的规划；通过制定框架性法律《联邦规划法》规定基本的规划目标、职能划分、区域规划的操作过程；通过不断发布区域规划报告，指导全国的城乡建设。联邦州以下具体编制和执行规划。联邦州有区域规划法，根据联邦州的有关法律，各市共同制定土地使用规划，通过城市共同协商确定。土地使用规划一旦确立，就作为法律，不可更改。同时，土地使用规划对可建用地的类别划分并不十分详细，为各市的具体操作留下很大的自由空间。各市在土地使用规划的指导下，编制城市的建筑规划。

（三）统一而健全的社会保障体系

统一而健全的社会保障体系为城市化降低了门槛。德国在宪法上规定了人的基本权利，如选举、工作、迁徙、就学、社会保障等平等的权利，在社会上没有明显的农工、城乡差别，可以说，农民享有一切城市居民的权利。农工差别只是从事的工作性质的差别。因此，在政策上没有农业人口转化的政策门槛，只要农民进城工作，按章纳税，进入社会保障，就成为城市居民。在政策上保障了人口的自由流动和农业人口向城市转移。为了促进土地的流转，集中土地，提高农业效率，鼓励农民脱离传统农业，出台了农民卖地退休补贴政策。对农民卖地退休者国家给予额外退休金，使农业用地集中，适合农业向现代化大生产的生产方式转变。同时，脱离农业的劳动力转变为工业和服务业劳动者，加速了生产力的转移和城市化过程。

（四）方便与网络化的交通系统

方便与网络化的交通系统为城市均衡发展提供了重要保障。德国现在还有大量的有轨电车，甚至超过了公共汽车。有轨电车有相当多的优点：运量大、无污染、安全、速度快而且准时。由于有了这些有轨电车，为城市的跨区域发展提供了条件。同时方便的公共交通将各个市镇联系起来，形成网络；加之小轿车的普及，人们可以居住在小镇而到别的城市工作。城市单元之间的空间距离已变得不重要，而时间距离才是人们所关心的。

（五）注重广泛的市民参与

在市级的城市规划中，都有市民广泛参与的过程。在编制控制性详细规划中，市政府要向市民公示，广泛听取市民的意见，对市民提出的意见和建议，市政府或者规划局必须给出书面答复，要向市民逐条解释说明。因此，大家都有主人翁的意识，市民对自己的城市，特别是居住附近的规划非常了解，对周边的建设管理形成自觉的共同监督、共同管理。可以说，市民参与制定具体地区的详细规划有助于在规划执行过程中的社会监督，防止违反规划行为的发生。同样，广泛的市民参与，增强了市民的参与意识，形成共建共管的良好氛围。

三 日韩统筹城乡发展的基本经验

由于日本和韩国具有基本一致的城市化和农村发展历程，因此将其作为城乡统筹的一种模式加以总结。

（一）城乡发展的主要特征

一是典型的“城市拉动型的城市化”，最终形成高度集中城市化模式。日本、韩国虽然是市场经济国家，但政府对工业发展和城市时空布局起着重要的作用。日本从明治时代开始，中央政府就建立了国家工业企业作为“导航工厂”；二次大战后，在工业建设用地、工业区的准备、工业用水和交通设施的建设以及技术帮助等多方面，中央、地方两级政府持续提供了多种多样的金融支持和帮助。在韩国，从20世纪60年代初开始，政府就致力于建立一种“政府指导的资本主义体制”或实行“政府主导性增长战略”。结果，日本城市化向太平洋沿岸城市移动的过程中，形成东京、大阪、名古屋三大都市，1998年，三大都市市区人口占全国人口的46.8%。而1993年韩国四分之一的人口集中在汉城。

二是工业化与城市化同步推进。日本表现得更为突出，其轻重工业之间关系比较协调，轻工业吸纳了工业化过程中大量从农业转出的劳动力，而重工业则始终保持高技术密集性，劳动生产率高，技术进步快，为整个国民经济的发展提供了先进的技术设备。此外，日本工业的另一特点是，中小企业发挥着十分重要的作用，中小企业吸收了大量的劳动力。

三是内力作用和外力作用相结合的城市化。尽管在日本经济发展中，以本国资本为主，外资占的比重较少，但由于外资主要集中在电子、钢铁、公路、铁路、机械、石油、化工和海运业等基础生产部门，对推动日本工业化和城市化提供了直接动力。韩国的城市化也深受美国等发达国家的大力支持。

（二）城乡统筹过程中产生的问题

首先是大城市人口的过度膨胀，导致教育、交通、土地、住宅等一系列社会问题。其次是农业、农村发展困难。1958～1960年，日本到非农产业就业的农业劳动力每年为68.6万人，其中有41.1万人流入城市，占59.5%，导致农村人口稀疏、产业衰退、社会设施奇缺、文化水平落后，农业发展出现严重衰退。韩国在20世纪60年代以来的30多年内，相对忽视了农村的发展，造成农村一定程度的衰落。农村已变成了“不能生活”和“迟早要离开”的地方。

（三）促进农村发展采取的措施

日本政府主要采用如下措施：一是用法律手段促进城乡协调发展。日本在城市化中后期注意到农业和农村发展问题，制定了大量法律促进农村发展，如《过疏地区活跃法特别措施法》《半岛振兴法）《山区振兴法》等。二是加大对农村投入，促进城乡一体化。日本各级政府十分重视对农村的投资，日本农村城镇化水平高实际上是政府大量投资的结果。韩国政府则通过“新村运动”促进农村发展（见表1）。

四 拉美国家城市化的教训

19世纪末，一些拉美国家开始启动现代化进程，到20世纪50年代，大多数拉美国家先后进入了现代化的起飞阶段。一些拉美国家全面推进工业化，工业发展战略由初级产品出口为主转向进口替代工业化为主；各国政府集中全国的资源，重点和优先发展与工业化相关的基础设施，并大力投资制造业。这期间，它们实施了牺牲农业、扶植“幼稚工业”的产业倾斜政策和一系列吸引外资的优惠政策。由于现代化进程的快速推进，拉美国家城市化取得了令人瞩目的成就。1950年的城市人口占总人口的41.6%, 1980年达到65.6%，已接近欧洲的城市化水平，但是拉美国家遭遇了“过度城市化”问题。到70年代中期，拉美城市人口的比重已占地区总人口的60%，但工业人口的比重不超过20%～30%。

过度城市化造成的严重后果表现在：一是城市化过程中的贫困化。20世纪90年代末，10个贫民中有6人住在城市。二是严重的失业问题。由于经济发展缓慢，城市人口膨胀，导致拉美城市的失业率很高，形成一个相当大的非正规部门及其多种表现形式的存在。三是城市的首位度奇高，首位城市的发展面临巨大的压力。四是沉重的外债负担和不利的外贸条件。拉美国家对外资利用率较低，许多国家还债能力差。70年代末80年代初，西方发达国家发生了经济危机，实行贸易保护主义，普遍提高利率，拉美利用外资和对外贸易的条件日益恶化，导致拉美背负沉重的债务负担，最后引发了“债务危机”。五是严重的社会问题。在拉美许多国家，城市人口恶性膨胀导致就业机会不足，城市中的贫富差距拉大，社会不稳定因素急剧增加，暴力活动、毒品犯罪、道德沦丧问题泛滥成灾。六是许多拉美国家城市资源与环境承载力已达极限。城市环境污染严重，交通拥挤，供水困难。七是拉美国家出现的“贫民窟包围城市”的尴尬局面。

五 统筹城乡发展的国际实践经验和启示

（一）对城乡统筹的重新认识

一是农民进城只是城市化的一种表象。城市化的实质在于现代化，即在于社会生产方式、生活方式、价值观念的现代化，而不仅仅是人口在地域空间单纯的移动问题，也不仅仅是居住区向城市的汇集，更重要的是乡村传统封闭的文化向城市现代化开放文化的转变和人们的生产方式、生活方式向城市的存在方式和运行方式发展。

二是韩国的经验表明，在促进城乡一体化发展过程中，政府应充分教育农民、调动农民的积极性与创造性；农民应当逐渐自我发展，形成自生能力。

三是城市化的根本在于经济的快速发展。美、德、日、韩和拉美国家的发展从正反两个方面说明：经济发展是城市化的基础，城市化是地区经济发展的产物，城市化和社会经济发展水平应保持在一个相互适应的区间之内。城市化的规模和速度，必须以经济发展为基础，经济不发展，就谈不上城市化的发展。通过行政可以引导和促进城市化，但是单靠行政手段无法实现城市化的健康发展，而且行政推动的城市化，是不可持续的发展，也必将带来很多问题。

四是城乡一体化是一项系统工程，受多种因素制约，要处理好各方面的关系。福建农村城市化相对滞后，既有农业、农村方面的原因，又有城市本身的原因；既有生产力方面的原因，又有生产关系、上层建筑方面的原因；既有宏观的原因，又有微观的原因；既有产业发展的原因，又有制度建设的原因，只有从各方面形成一整套配套改革措施，才能推动农村城市化的快速发展。

（二）探索与区域发展相适应的城乡统筹模式

美国是在市场经济和技术不断革命的基础上城市和农村互动同步发展一体化模式，德国是以均衡、持续发展为特征的民主式城乡统筹模式，日本、韩国是先城市后农村、政府主导的非均衡城乡统筹模式，而拉美国家总体看来是工业化和城市化失调的过度城乡统筹模式。福建存在沿海地区和内陆山区不同的经济发展带，各个地域差距较大，沿海地区已进入城市化发展中期阶段，内陆山区仍处于城市化发展的初级阶段。面对这种区域发展极不平衡的现象，城市化不应采取一种模式，要根据其城市化水平及城市结构等特点，因地制宜地选择和实施不同的城市化发展模式。对于沿海地区，应以现代化和国际化为目标，重点加强“中心城市”建设，控制大城市的人口数量，发展卫星城；内陆中心城市应以大力发展中等城市为目标，走集中与分散并举的城市化道路；而内陆山区城市化水平低，在资金、人才、技术、资源有限的情况下，应走集中型城市化发展道路。选择基础好、交通便利的城市，集中投资、集中建设，使其成为当地新的中心城市，带动区域城市化与现代化。只有走多元化的发展道路，才能更好地协调发展，促进城乡一体化健康发展。

（三）以农村、农业现代化和城市化有机结合为目标

以农村、农业现代化和城市化有机结合为目标，以机会公平为基础，以产业化经营为纽带。

一是把农村、农业现代化和城市化有机结合起来。城乡一体化现阶段主要矛盾仍然是进一步充分转移农村劳动力和人口的问题，因此必须高度重视农村和农业的现代化问题只有和城市化同步进行农业的现代化，才能在农村人口转移不充分的情况下，有效增加农民收入，缓解农村人口转移的压力；只有发展高效益的现代农业和农产品加工运销业，才能为小城镇的发展提供更有力的产业依托，为农村劳动力向小城镇的转移创造更广阔的就业空间，进而推进农村内发型的城市化进程，实现城乡一体化。

二是逐步缩小城市居民与农民在各项待遇上的差距，逐步降低农民进入城市的门槛，使每年进城打工的农民逐步居住在城市，转化为城市居民；使放弃土地的农民与城市居民享有同等待遇，从根本上实现国民待遇的平等。加强农民的职业教育，促进其生产方式的转化；不断创新，逐步实现人口的自由流动；大力加强城市和农村的公共基础设施建设，进一步完善公共品的供给体制，尤其是交通、通信网络的构建与发展。

三是在农村城市化过程中应促进农业经营的现代化。美国的经验表明，一方面，在工业化、城市化过程中，农业劳动力的快速转移速度促进了农业规模经营的发展；规模经营的发展，又大大地提高了农业劳动生产率。另一方面，美国农业工业化也促进了农业发展。从20世纪50年代起，美国就非常重视农产品产后的加工、运输、贮存、销售的产业化经营。从福建实际情况看，农业生产超小规模经营、乡镇企业的快速发展并没有解决小规模问题，因此，在新一轮推动农村城镇化的过程中一定要促进乡镇企业向城镇集中，促进农业人口动态转移，促进农业规模的扩大和农业产业化的发展。

（四）注重城乡规划的科学性和权威性

在城乡一体化过程中，区域规划是实现均衡、高效、快速、持续、健康发展的关键。

一要注重科学发展，打破行政规划。行政区划的影响，无形中会形成城乡一体化发展中的一些贸易和生产的壁垒，形成一个重要的体制上的障碍，结果导致地区同质化竞争、重复建设、盲目发展等问题。科学发展就是要淡化行政区划的概念，强化区域协调，加强城市之间的横向联系，追求城市之间的差异化发展，以社会、经济、环境的均衡发展为追求目标。

二要区分规划的层次，注重规划的权威性与灵活性的统一。学习德国的经验，明确不同层级的规划控制内容。在规划中首先明确哪些是不可动的，那些是可以建设的。对不可动的，要严格控制，而该放开的就要允许其充分的自由度。

三要加强市民对城市规划建设的参与，区分好市民参与重大战略决策的范畴。在战略上的城市总体规划，应该由决策者、专业部门、专家学者来制定。对于贴近市民的详细规划，要注重充分听取驻地群众的意见，充分让群众参与其中，让群众参与规划、参与监督、参与管理。

（五）树立协调理念，坚持可持续发展

国际城乡发展过程中正反两方面经验一再验证着一个结论或规律，即协调、持续发展是城市化、农村发展不可逾越的阶段。因此要特别注重城乡的均衡协调发展，注重城市中自然、人与社会的和谐统一。近年来，随着城市化加快，土地非农化流转速度惊人，给城乡经济社会发展带来十分不利的影响。加之农地经济效益较低，在比较效益驱动下，若不严格控制，农地非农化趋势将不可遏制，将给粮食安全、农业可持续发展、环境保护带来难以估量的损害。因此，在城乡一体化的过程中一定要进一步加强对土地资源的保护；要注重城市环境保护工作，实现优良的生存环境；实行公交优先战略，注重大力发展城市乡村公共交通系统。