上篇 上海合作组织环境保护合作形势

第一章 上海合作组织概况

上海合作组织（Shanghai Cooperation Organization）是哈萨克斯坦共和国、中华人民共和国、吉尔吉斯斯坦共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国、乌兹别克斯坦共和国于2001年6月15日在中国上海宣布成立的永久性政府间国际组织。上合组织是第一个在中国境内宣布成立、第一个以中国城市命名的国际合作组织，更是一个最高层次的区域合作组织。该组织每年举行一次成员国元首正式会晤，定期举行政府首脑会晤、部门领导人会晤、常设和临时专家工作组讨论，并轮流在各成员国举行。

根据《上海合作组织宪章》和《上海合作组织成立宣言》，上合组织的宗旨是：加强成员国之间的相互信任与睦邻友好；发展成员国在政治、经济、科技、文化、教育、能源、交通、环保及其他领域的有效合作；维护和保障地区和平、安全与稳定；推动建立民主、公正、合理的国际政治、经济新秩序。

第一节 上海合作组织基本情况

1 上海合作组织发展历程

1.1 双边合作阶段

1991年底苏联解体，当时加盟的15个共和国成为独立主权国家，中国有了西部的新邻居，原有的中苏历史遗留问题转变为中国与多国双边关系的重要问题，由此引发的中、俄、哈、吉、塔5个国家间的边境谈判成为“上海五国”机制的起源。在1992年中国同俄、哈、吉、塔全部建立正式外交关系后，俄、哈、吉、塔开始与中国就边境地区相互削减武装力量、在军事领域加强信任等问题进行联合谈判。

1.2 “上海五国”阶段

在苏联解体后，中国与俄、哈、吉、塔的谈判模式逐渐发展成为“上海五国”机制。1996年4月，中、俄、哈、吉、塔五国在上海签订了《关于在边境地区加强军事领域信息的协定》（以下简称《上海协定》），接着又于1997年在莫斯科签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。此后，元首的这种年度会议形式被固定下来，轮流在五国举行，这也标志着“上海五国”机制的诞生。“上海五国”机制的诞生，对世界和平与稳定产生了积极而深远的影响，它彻底改变了冷战时期遗留下来的军事对峙，从此五国开始了对不同于冷战思维的新安全合作模式的探索，这也成为上合组织的雏形。

1996～2000年，“上海五国”元首会议共召开了五次会议，在维护边境安全与稳定、打击“三股势力”等方面重点开展合作，对维护地区和平起到了至关重要的作用，同时也对上合组织的成立奠定了基础。“上海五国”成立的目的是解决苏联解体后中国同其他四国的边界问题，然而，随着该机制工作重点逐渐从解决邻国间的边界问题转到地区安全合作上来，许多具体的合作事宜越来越多地涉及五国以外的其他国家。同时，鉴于“上海五国”在安全领域的合作日见成效，五国以外的国家，特别是乌兹别克斯坦越来越表现出参与“上海五国”机制的兴趣和愿望。1998年乌兹别克斯坦提出加入上海五国机制的要求。基于机制目标的不断扩大以及考虑到乌兹别克斯坦与其他中亚国家相邻的地理位置，其在中亚地区的安全稳定方面具有重要的意义，五国同意乌兹别克斯坦加入该合作机制。2001年，六国元首会晤时正式通过了《中俄哈吉塔乌联合声明》，接受乌兹别克斯坦以平等身份加入“上海五国”，最终乌兹别克斯坦也成为上合组织的创始成员国之一。

1.3 “上海合作组织”成立和“上合多国”阶段

2001年6月15日，哈萨克斯坦共和国、中华人民共和国、吉尔吉斯斯坦共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国、乌兹别克斯坦共和国六国元首在中国上海共同发表了《上海合作组织成立宣言》，一致决定将“上海五国”机制提升为一个永久性政府间的国际组织——由此宣告了上合组织的成立。该组织是一个高层次和高水平的区域性组织，各成员国在地理位置上相邻，疆域广阔，横跨欧亚两大洲，总面积达3000多万平方公里，约占欧亚地区大陆的3/5。成员国人口总数约为14.89亿人，约占世界总人口的1/4，是欧亚地区最大的地区性合作组织。

上合组织成立到目前的发展历程，大致可以分为三个时期。

（一）上海合作组织致力于机制化建设的初创期

从2001年6月组织成立到2004年6月塔什干峰会前夕，可以说是上合组织致力于机制化建设的初创期。在这期间，上合组织6个成员国从加强睦邻互信和互利友好、维护地区稳定、谋求共同发展的愿望出发，积极实践新安全观，签署了一系列法律文件，建立了本组织常设机构，启动了多领域磋商机制，在打击“三股势力”及跨国犯罪活动等方面为本组织的安全及其他领域的合作逐步建立了比较完善的结构体系和法律基础。

初创期，在组织机制化建设的同时，安全领域的合作被确定为上合组织的首要合作方向与重点工作，初创期在安全领域的一系列工作为此后上合组织非传统安全领域的合作打下了坚实稳健的基础。

（二）上海合作组织从“初创期”过渡到“稳定发展期”

从2004年上合组织成员国元首塔什干峰会到2006年六国元首再聚上海，实现了由上合组织致力于机制化建设向务实合作稳定发展的顺利过渡。此后上合组织在前一阶段的基础上，进入一个“团结更加巩固、合作更加务实、行动更加有效”的时期。

在上合组织的过渡期，上合组织国家虽然主要开展的合作是强化打击“三股势力”，举办联合反恐军事演习和遏制跨国毒品犯罪，但在2004年塔什干峰会上，胡锦涛主席讲话强调，“上海合作组织已经进入新的发展时期，从现在起，组织应该将工作重点转到扩大和深化各领域的合作上来。要本着务实精神，确立具体目标，采取有效措施，把巨大的合作潜力转变为现实的合作成果，给成员国人民带来切实的利益，这是上海合作组织持续健康发展的必由之路”。自此，上合组织全面开启了能源国际合作，并促使国家间的能源关系从冷战后的“零和博弈”模式逐渐向“相互依赖和合作”的模式转换。上合组织成员国对于能源合作和对话的愿望日益剧增，各成员国之间形成了既竞争又协调的国际能源战略格局，并将能源合作作为上合组织的非传统安全合作与经济合作的契合点，深化了上合组织成员国之间的政治互信和经济互赖。

上合组织在此过渡期，鉴于中亚生态环境问题已成为制约该地区可持续发展的重要障碍，特别是中亚各国高度重视生态环境问题，把它提高到国家安全的层次，上合组织提出推进地区生态环境合作治理，把中亚水资源和生态环境问题视作上合组织促进各成员国在重大国际和地区问题相互支持和密切合作的重要使命。

（三）上海合作组织深化合作领域，全面发展阶段

上合组织成立之初围绕政治、安全领域开展合作。随着世界形势和中亚地区稳定局势的改变，上合组织开始意识到并加强了在除上述两个领域外其他非传统领域的合作，特别是加强成员国间的区域经济合作、能源合作和人文领域的合作，以适应新时代的变化和要求。

在区域经济合作领域，早在2001年9月，上合组织六国总理签署了《上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》，标志着上合组织区域经济合作的正式启动。2003年5月莫斯科峰会期间，六国政府首脑签署了《上海合作组织多边经贸合作纲要》，标志着上合组织区域经济合作开始步入机制化轨道。2004年六方代表批准了《〈多边经贸合作纲要〉落实措施计划》，确定了多边经贸合作的优先领域，涵盖了能源、交通、电信等基础设施建设的120多个项目。2006年，中国倡议并推出了多方参与、共同受益、互联互通的大型网络性项目，重点推动成员国之间的公路网、电力网和电信网的建设。为促进成员国之间的经贸合作，推进贸易投资便利化进程，推动具体项目的实施，在上合组织框架内搭建了经贸部长会议、高官委员会会议等定期会晤机制，成立了银联体和实业家委员会。此外，还成立了海关、质检、电子商务、促进投资与发展过境潜力、能源、信息和电信七个重点合作领域的专业工作组。

在人文合作领域，早在2002年，《上海合作组织宪章》就指出今后在科技、教育、卫生、文化、体育及旅游领域将进行相互协作，至今，人文领域的合作已成为上合组织成员国合作的第四大重要领域。2005年7月，上合组织六个成员国的文化部长签署了“上海合作组织成员国2005至2006年多边文化合作计划”。同年9月，上合组织召开了成员国首次环保专家会议，正式启动了环保合作。此后10月，六成员国政府又签署了《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》，翻开了上合组织人文领域合作的新篇章。2006年至今，上合组织在人文领域开展全方位的合作，并得到进一步深化，司法、教育、文化、环保等多领域的合作增进了各国人民之间的相互理解和尊重，为推进上合组织的全方位合作创造了重要的前提，也进一步增强了上合组织的凝聚力，扩大了该组织的国际影响力。

总之，目前上合组织框架内合作的主要领域包括四个方面：政治领域合作，维护地区和平，加强地区安全与信任；安全领域合作，共同打击恐怖主义，就裁军和军控问题进行协商；区域经济合作领域，支持和鼓励各种形式的区域经济合作；人文领域合作，保障合理利用自然资源，扩大科技、教育、卫生、文化、体育、环保及旅游的相互协作。

1.4 上海合作组织成员发展

从上合组织自身要求来看，随着上合组织的成功运行，周边国家感受到该组织带给成员国的切实利益，尤其在安全和经济方面，因此提出加入上合组织的请求。考虑到其他国家和上合组织自身发展的需求，2004年，在上合组织塔什干峰会上批准了《上海合作组织观察员条例》。蒙古在此次峰会上被赋予观察员国地位，印度、巴基斯坦、伊朗在2005年阿斯塔纳峰会上获得观察员国地位。2008年六国元首在塔吉克斯坦首都杜尚别通过《上海合作组织对话伙伴条例》，为上合组织加强与有关国家合作制定了规范性文件。2009年斯里兰卡和白俄罗斯获得对话伙伴国地位。2010年6月，上合组织成员国领导人在乌兹别克斯坦首都塔什干批准了《上海合作组织接受新成员条例》和《上海合作组织程序规则》等重要文件，标志着组织机制建设全面走向成熟。2012年6月6～7日，在北京峰会上，上合组织继续扩容，成员国决定吸收阿富汗为观察员国，土耳其为对话伙伴国。至此，上合组织已经涵盖14个国家，除6个成员国外，还有5个观察员国，即阿富汗、印度、伊朗、蒙古和巴基斯坦，3个对话伙伴，即白俄罗斯、土耳其和斯里兰卡。新一轮扩员使得上合组织覆盖的面积不断增大、开展多领域合作的空间得到扩展，组织的国际威望和影响力进一步提升。

2 上海合作组织基本情况

2.1 成员

截至2013年底，与上合组织息息相关的国家主要分为四类。

其一，6个成员国，即中华人民共和国、俄罗斯联邦、哈萨克斯坦共和国、塔吉克斯坦共和国、吉尔吉斯共和国、乌兹别克斯坦共和国，其中前5个国家为原“上海五国”会晤机制成员国（见表1-1）。

其二，5个观察员国，包括阿富汗、印度、伊朗、蒙古、巴基斯坦。

其三，3个对话伙伴国，即白俄罗斯、土耳其、斯里兰卡。

其四，经常参与上合组织峰会的轮值主席国客人，包括独立国家联合体（独联体）、土库曼斯坦、东南亚国家联盟。

2.2 会徽

上合组织会徽呈圆形，主体是中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦6个成员国的版图，左右环抱的橄榄枝和两条飘带象征成员国为地区和世界和平与发展所起的积极推动作用，并寓意上合组织广阔的合作领域和巨大的发展前景。会徽上部和下部分别用中文、俄文标注“上海合作组织”字样。会徽选用绿色和蓝色，象征该组织和平、友谊、进步、发展的宗旨（见图1-1）。

2.3 宗旨与原则

2001年6月15日通过的《上海合作组织成立宣言》和2002年6月7日通过的《上海合作组织宪章》对该组织的宗旨与原则进行了详细规定。

上合组织的宗旨和任务：

•加强成员国相互信任与睦邻友好；

•维护和加强地区和平、安全与稳定，共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义、毒品走私、非法贩运武器和其他跨国犯罪；

•开展经贸、环保、文化、科技、教育、能源、交通、金融等领域的合作，促进地区经济、社会、文化的全面均衡发展，不断提高成员国人民的生活水平；

•推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。

上海合作组织遵循的主要原则：

•恪守《联合国家共同宣言》的宗旨和原则；

•相互尊重独立、主权和领土完整，互不干涉内政，互不使用或威胁使用武力，所有成员国一律平等；

•平等互利，通过相互协商解决所有问题；

•奉行不结盟、不针对其他国家和组织及对外开放原则。

总而言之，上合组织的宗旨与原则集中表现为以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为核心的“上海精神”。

2.4 组织结构

（一）常设和非常设机构

上合组织成立后的常设机构有两个，分别是设在北京的秘书处和设在乌兹别克斯坦首都塔什干的地区反恐机构。

秘书处是上合组织常设行政与管理机构（见图1 -2），2004年1月在北京成立。其主要职能是：为上合组织活动提供组织、技术保障；参与上合组织各机构文件的研究和落实；就编制上合组织年度预算提出建议。秘书长由元首会议任命，由各成员国按国名的俄文字母顺序轮流担任，任期3年，不得连任（见表1-2）。

地区反恐怖机构是上合组织另一个常设机构，2004年6月正式启动。关于成立地区反恐机构的协定是2002年6月在上海合作组织圣彼得堡峰会上签署的。该机构主要任务和职能包括：准备有关打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的建议和意见；协助成员国打击“三股势力”；收集、分析并向成员国提供有关“三股势力”的信息；建立关于“三股势力”的组织、成员、活动等信息的资料库；协助准备和举行反恐演习；协助对“三股势力”的活动进行侦查并对相关嫌疑人员采取措施；参与打击“三股势力”相关法律文件的起草；协助培训反恐专家及相关人员；开展反恐学术交流；与其他国际组织如联合国等开展反恐合作。该机构具有独立的法人地位，拥有签订协议、开设银行账户、拥有动产和不动产等权利。地区反恐怖机构由理事会和执行委员会组成。理事会由成员国主管机关领导人组成，是反恐机构的决策和领导机关。执行委员会是常设执行机关，编制30人。最高行政官员为执行委员会主任，由元首会议任命，任期3年（见表1-3）。

上合组织的非常设机构（可以称为上合组织的会议机制）可划分为四个层次（见图1-3）：

•元首理事会；

•政府首脑（总理）理事会；

•各部门领导人会议机制：外交部长、总检察长、国防部长、经贸部长、交通部长、文化部长等部门领导人会议；

•国家协调员理事会。

元首理事会是上合组织的最高决策机构，每年举行一次会议，通常由成员国按国名俄文字母顺序轮流举办。举行例行会议的国家为本组织主席国。此会议负责研究、确定上合组织合作与活动的战略、优先领域和基本方向，通过重要文件，就组织内所有重大问题做出决定和指示。上合组织迄今共举行了13次元首会议，分别于2001年6月在上海、2002年6月在圣彼得堡、2003年5月在莫斯科、2004年6月在塔什干、2005年7月在阿斯塔纳、2006年6月在上海、2007年8月在比什凯克、2008年8月在杜尚别、2009年6月在叶卡捷琳堡、2010年6月在塔什干、2011年在阿斯塔纳、2012年6月在北京、2013年9月在比什凯克举行。

政府首脑理事会每年举行一次例会，重点研究组织框架内多边合作的战略与优先方向，解决经济合作等领域的原则和迫切问题，并批准组织年度预算。

各部门领导人理事会由各成员国不同领域主管部门的领导人组成，以会议的形式开展工作。其职能包括：为元首会议和政府首脑（总理）会议准备关于在上合组织宪章规定的有关领域开展合作的建议；组织、落实元首会议和政府首脑（总理）会议有关建立和发展上合组织框架内各领域合作的决议；制定有关领域合作的计划和项目；协调和监督上述计划和项目的实施，确保成员国相关部门之间进行切实合作；促进经验和信息的交流，以解决发展合作的具体和长远问题；协调成员国有关非政府机构建立互利合作；就具体问题与上合组织秘书处相互协作，并在自身职权范围内，与除元首会议和政府首脑（总理）会议之外的上合组织其他机构相互协作。

现在上合组织在国家政府系统、安全系统、立法系统和司法系统已经形成了18个部门的领导人会议机制，主要包括议长会议、最高法院院长会议、总检察长会议、审计部门领导人会议、外交部长会议、国防部长会议、公安内务部长会议、紧急救灾部门领导人会议、安全会议秘书会议、文化部长会议、卫生部长会议、教育部长会议、科技部长会议、经贸部长会议、农业部长会议、交通部长会议、财政部长和央行行长会议、边防部门领导人会议（见图1-3）。其中外交部长会议是部门领导人会议机制中非常重要的一个部门，其成员为各成员国的外交部长，以会议的形式开展工作。其主要职能包括：研究上合组织的当前活动问题；保障上合组织各机构决议的总协调和落实；提请元首会议和政府首脑（总理）会议审议关于完善和发展上合组织框架内的各方面合作，以及改善上合组织各机构活动的建议，包括在上合组织框架内缔结有关的多边条约问题；以上合组织的名义就国际问题发表声明；提请元首会议审议关于上合组织吸收新成员、终止新成员资格和开除成员的建议；提请元首会议审议关于上合组织与其他国际组织和国家相互协作，包括提供对话伙伴国或观察员国地位的建议；提请元首会议批准上合组织秘书长、副秘书长人选；研究上合组织成员国外交部相互协作的问题。外交部长会议主席可以代表上合组织开展对外交往；安全会议秘书会议为上合组织框架内安全领域合作的协调和磋商机制，以会议的形式开展工作，由成员国的安全会议秘书组成，中国该职由职能相当的高级官员出任（主要是公安部的领导），其主要任务是分析判断安全形势，确定安全领域的合作方向；协调成员国的安全合作，向元首理事会提出合作建议等。

在立法系统，有成员国议长会议机制，由成员国的议会负责人参加，是上合组织成员国在立法领域的交流合作机制。其主要职能有三个：一是及时批准并督促各成员国政府认真落实达成的有关协议，为上合组织的交流与合作提供有力的法律保障；二是根据上合组织的需要，及时修改国内相应的法律和有关规定，为各领域的合作创造良好的法治环境；三是发挥议会作为民意代表机构的优势（如联系广泛、人才荟萃、信息密集等），为区域经贸合作献计献策，为国家、地方和企业间的合作牵线搭桥、提供服务。

在司法系统，有总检察长会议和最高法院院长会议两个会议机制。总检察长会议由成员国检察机关的负责人组成，每年一次，轮流在各成员国举行。其主要职能是：为落实上合组织打击“三股势力”、跨国犯罪、非法移民等有关安全合作的决议加强司法合作；促进成员国在司法领域的合作交流，建立信息交流机制；加强司法协助，比如在涉境外案件的调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物移送等领域，发展成员国边境地区检察机关的直接合作机制；培训检察人员等。最高法院院长会议由各成员国的最高法院院长参加，是成员国在司法审判领域的交流合作机制。目前其职能主要集中在解决法律争议和落实已签署的司法文件两个方面：一是根据本国的安排，落实《上海合作组织宪章》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》和已批准的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》及其他有关法律文件规定，促进成员国之间在安全等领域的经常性司法合作与协调，并按照已批准的有关条约或在个案互惠的基础上，加强在引渡、遣返、调查取证以及犯罪资产的查封、扣押、冻结、返还等方面的合作；二是根据本国的安排，落实本国所参加的解决刑事、民商事、执行等法律争议的国际公约及其他相关法律文件规定，并按照已批准的有关国际条约或在个案互惠的基础上，进一步加强在法院裁判、仲裁裁决承认和执行方面的合作。

国家协调员理事会是上合组织的基层协调机制，主管日常活动的协调和管理。理事会会议每年至少举行3次。理事会主席由元首会议例会举办国的国家协调员担任，经外交部长会议主席授权，可对外代表组织。

（二）民间机构

为了扩大合作范围，调动民间积极性，上合组织组建了3个民间合作机构，即实业家委员会、银行联合体和上海合作组织论坛，分别代表工商实业界、金融界和科研智囊界。这3个机构密切合作，积极帮助上合组织落实各项决议，扩大了该组织的影响力。

（1）实业家委员会

实业家委员会于2006年6月15日正式宣布成立，主要目的是让民间了解上合组织的决议和发展动向，同时让上合组织了解民间的意见和想法；充分调动民间力量，使其广泛参与上合组织的经济活动，为执行《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》及《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉落实措施计划》提供有效协助。除能源、交通、电信、银行信贷、农业等领域外，实业家委员会还很关注上合组织成员国在教育、科技、卫生等人文领域的合作。

（2）银行联合体

银行联合体于2005年11月16日成立，由各成员国指定的开发性或商业性银行组成。目前的6个成员均是上合组织成员国政府指定的金融机构，即中国国家开发银行、哈萨克斯坦开发银行、吉尔吉斯斯坦结算储蓄公司、俄罗斯对外经济银行、塔吉克斯坦国民银行、乌兹别克斯坦国家对外经济银行。成立银联体的目的，是要对上合组织各成员国政府支持的项目建立一个能够提供融资及相关金融服务的良好机制，以金融合作取代过去的财政和捐赠的方式，扩大融资渠道，以便合理有效地利用各国资源，促进各成员国经济和社会顺利发展。

（3）上海合作组织论坛

上海合作组织论坛于2006年5月22日成立，是成员国建立的一个多边学术机制和非政府专家咨询机构，由各成员国具有上合组织国家研究中心地位的权威研究机构组成。目前，各国家研究中心分别是哈萨克斯坦当代国际政治研究所（原为哈总统战略研究所）、中国国际问题研究所、吉尔吉斯斯坦总统战略分析与评估研究所（曾先后为：吉尔吉斯斯坦科学院、吉尔吉斯斯坦总统战略研究所）、俄罗斯莫斯科国际关系学院、塔吉克斯坦总统战略研究所和乌兹别克斯坦总统战略研究所。上合组织论坛的领导机构是“论坛协调委员会”，由各成员国的国家中心负责人组成，主席由论坛例行会议主办国的国家中心负责人担任，以协商一致方式通过决议。论坛每年至少举行一次，可接受上合组织常设机构的委托，对该组织框架内的迫切问题进行调研，举行学术会议、圆桌会议及其他活动。

2.5 职能

根据《上海合作组织成立宣言》，上合组织鼓励各成员国在政治、经贸、科技、文化、教育、能源、交通、环保及其他领域的有效合作。作为一个年轻的地区性国际组织，上合组织的职能具有多样性，其中，维护稳定和促进发展是各成员国的共同目标，因此，安全领域和经济领域的合作成为上合组织最为重要的两个职能。

（一）安全职能

安全合作是上合组织框架内多边合作的重要领域，以组织内的政治合作与对外交往为基础。在大力解决边界问题，巩固成员国政治互信和睦邻友好的前提下，上合组织不仅重点打击恐怖主义、分裂主义和极端主义“三股势力”，还要应对突发性灾难以及贩毒、武器走私等非传统安全领域的威胁。与此同时，它还在反恐领域开展对外合作，派代表参加联合国反恐委员会组织的活动。上合组织与东盟和独联体签署的合作文件均规定要在反恐领域开展合作。作为以维护地区和平为宗旨的国际组织，上合组织对化解地区矛盾、预防地区冲突责无旁贷。

（二）经济职能

上合组织在地区安全合作领域中开创的局面为实现经济合作提供了广阔的舞台。而各成员国产业结构上的差异性和国内市场间的互补性，也为在上合组织框架下实现有效的经济合作提供了可能。如此一来，促进经济合作就成为上海合作组织的另一个重要职能，合作涵盖贸易投资、海关、金融、税收、交通、能源、农业、科技、电信、环保、卫生、教育等领域，且到目前为止收效显著。该职能不仅有助于促进区域经济共同和协调发展，提高成员国人民生活水平，而且有助于加速建立公正合理的国际经济新秩序，最终还能通过经济合作，发展友好关系，增进参与国政府间乃至民间的广泛合作，从而推动各国在人文等其他领域的相互交流、协同发展、共同进步。

第二节 上海合作组织合作现状

1 上海合作组织的主要成就

上合组织成立之初就面临着复杂的国际环境背景：政治方面，美国和西方国家大力推行“新干涉主义”，鼓吹“人权高于主权”，以保护人道和人权为由，加以武力威胁，绕开联合国，在全世界贯彻西方制度，塑造对其有利的冷战后国际秩序；经济方面，当今世界经济刚刚从东南亚金融危机和俄罗斯金融危机中恢复，各国均面临着发展经济、改善民生的重任，因而加强区域合作就成为今后各国的主要政策取向；安全方面，上合组织成员国均面临“三股势力”威胁的非传统安全局势和美国加强亚洲安全对中俄形成战略压力的传统安全局势。

但上合组织在其发展的十多年时间里，紧紧抓住成员国最关切的问题，将稳定和发展作为第一要务，努力维护区域政权和社会稳定、主权独立、经济发展和民生改善，提高各成员国对组织的认同。它以自己的实际行动，回应了西方模式，实践了“上海精神”的新安全观（大小国家一律平等、结伴而不结盟）和新经济合作观（互利双赢、尊重多样文明），利用集体联合的力量，抵御了西方的干涉，无论是从内部机制建设还是从外部国际影响力来看，上合组织均取得了长足的进展。

1.1 上海合作组织的成绩

十多年来，上合组织的任务目标基本实现：各成员国都重视并有意愿发展上合组织，保证了该组织在“上海精神”的实践中运作正常、运转顺利，这是对国际法和国际关系合作模式的成功实践；它有效地维护了地区政治稳定、促进了地区经济发展、遏制了恐怖主义的蔓延，成为所有成员国在阐述本国对外政策时必然提及的合作对象，是所有成员国开展对外合作、落实对外政策时依靠的重要国际力量之一，是成员国维护自身安全的屏障和发展的平台之一。

迄今为止，欧亚地区没有任何一个区域国际合作机制可以取代上合组织的功能，即可以同时与中国和俄罗斯两个大国（邻国）沟通合作，既能确保自身周边安全，又能获得经济援助与合作利益的国际合作机制。同时作为以中国城市命名的国际组织，作为国际社会公认的被中国主导的国际组织，上合组织的发展，关系到中国的国际地位和名声。上合组织取得今天的成就，无疑是中国的荣誉之一。对于中国来说，上合组织机制有效维护了西部和北部的安全稳定，并在此基础上获得经济发展，中国与中亚国家和俄罗斯的投资贸易均有显著增长。到2012年底，中国与上合组织其他成员国贸易额达1237亿美元，中国对其他成员国直接投资达87亿美元。跨境石油天然气管线、公路、铁路、通信等一批重大合作项目相继建成，能源矿产、加工制造、商贸物流、农业等领域合作深入推进，金融合作成效显著。

1.2 上海合作组织的运行特点

上合组织经过十多年的发展，重点围绕其组织的任务和目标来运行并发展，在合作机制、合作形式和合作领域上形成了自己固有的特点，主要集中在以下3个方面。

（一）合作机制总体仍呈“大会议、小机构”的特点

从上合组织会议机制来看，组织下部门领导人会议增多，除国家元首和政府总理会议外，上合组织现已形成18个部门领导人会议机制。

从机构设置来看，上合组织的机构设置与行政层级和专业领域相对应。按专业领域，实行国家元首会议和政府首脑会议（国家级）、部门领导人会议（部长级）、高官委员会会议（司局级）和专业或专家小组（处级）四级结构，这样既有决策机构，又有落实执行机构，既便于在各领域和各层次协调一致，又便于贯彻和执行上级决议。由于各成员国政体不同，机构设置不同，各机构的职能也不尽一致，往往会出现“合作盲区”现象，在一定程度上影响合作范围的拓展。由于各部门只能在本部门职权范围内活动，所以成员国在商榷合作协议时，常常因某个条款超越本部门职权而难以达成协议。比如中国没有国家安全委员会这个机关，也没有安全会议秘书这个职位，只能由公安部代表出席安全会议秘书会议。再比如，俄罗斯自然资源和生态部的职能几乎涵盖中国的国土资源部、水利部和环境保护部的职能，如果该部同中国环保部合作，通常只能局限在环境保护领域。

（二）合作内容愈加丰富

上合组织的合作领域不仅从成立之初的“两个车轮”（安全与经济）扩展成“四个车轮”（政治、安全、经济和人文），而且各领域内的合作内容也日益深化拓展，现已形成多主体（官方与民间）、多层次（中央与地方）、多领域（法律协调、实体项目、人力资源等）、多种方式（多边与双边相结合、部分与整体相结合、集体行动与个别行动相结合）的合作氛围（见表1-4）。

从合作主体看，近年来，除官方各领域增多外，民间参与的热情不断高涨。比如各国智囊机构积极建言献策，企业积极寻求投资合作机会，一些国际组织（世界银行、亚洲开发银行、联合国经济和社会理事会、联合国开发计划署等）也经常被邀请共同参与项目等。

从合作层次看，除中央各部门合作外，近年来，地方，尤其是边境地区合作不断加强，已形成边境地区领导人会议机制，边境贸易额增长迅速。

（三）合作方式更加多元化

从合作方式看，上合组织坚持多边与双边相结合，兼顾效率与公平原则，只要是上合组织成员国参与的项目，只要有利于上合组织成员国发展的项目，上合组织均予支持。在开展项目时，根据成员能力和意愿，允许集体行动和个别行动相结合，并不强求所有成员必须一致参加上合组织所有项目。

从融资机制看，当前上合组织主要有5个融资来源：成员国的优惠贷款、上市融资、本币结算和货币互换；上合组织非正式机构——银联体；正在筹建过程中的发展基金（或专门账户和开发银行）；其他国际组织；民间融资。未来，这5个领域均会有巨大的发展空间。

1.3 上海合作组织人文领域合作现状

上合组织成立十多年来，在政治、安全、经济和人文领域都取得了很大进展。

在政治领域，各成员国已签署了《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》，为区域政治稳定和互信奠定了法律基础。组织内各成员国在共同关心的地区和国际问题上，政治立场基本一致，多次发表共同看法，成为国际社会的重要声音。

在安全领域，各成员国除在边境地区军事领域相互信任和相互裁减军事力量外，联合军演已成常态，反恐、禁毒等非传统安全合作进展顺利。同时中国加强了与各成员国的安全合作，并已与其他5个成员国签署了双边民事和刑事司法互助条约、引渡条约等司法协助协议。

在经济领域，成员国从贸易投资便利化起步，大力推进海关、商品检验检疫、电子商务、投资促进、交通运输、通信及人力资源培训等领域的合作，为创造区域内公开、透明及可预见的贸易与投资环境做了大量工作，取得了一定成效。《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》的签署，使组织内经济合作逐渐务实深入。

一直以来，安全和经济合作的“两个轮子”是上合组织向前发展的主要模式，并取得了重大的成就。由于文化在人类世界的融合和凝聚上会起到至关重要的作用，所以上合组织自成立之初，就提出在人文领域将开展合作，同时各国领导人也已经认识到，人文合作在巩固“上海精神”方面发挥的桥梁和纽带作用。特别是2004年以后，中国国家主席胡锦涛在塔什干、阿斯塔纳峰会上，多次强调人文合作，使之成为今后上合峰会的重要议题之一。目前上合组织人文领域的合作主要集中体现在文化、紧急救灾、教育、卫生和环保等方面。

（一）文化合作

目前上合组织在文化合作方面，已建立各成员国文化部长会议、成员国艺术节、“孩子笔下的童话”儿童绘画巡回展等合作机制。

文化部长会议每年一次，起初由成员国自愿承办，2002年首次文化部长会议后，2005起改为每年轮流在成员国举办，2012年起由上合峰会轮值主席国举办。迄今为止，上合组织已举行9次文化部长会议，第九次会晤于2012年6月6日在北京举行。

上合组织成员国艺术节源于2004年6月，为配合上合元首塔什干峰会，由乌兹别克斯坦文化体育部主办，受到了各方的好评。于是成员国文化部长在2005年第二次会晤期间达成共识，在峰会期间举办上合成员国艺术节，由轮值主席国承办，以配合元首峰会，营造气氛。

“孩子笔下的童话”儿童绘画巡回展体现了不同地域文化背景下的孩子在与童话故事心灵沟通的过程中，对不同民族文化的理解和对真、善、美的认识。该绘画巡回展先从成员国儿童绘画作品中精选若干作品，然后在各成员国轮流展出。虽然没有明确规定，但成员国间通过协商，已经形成轮流举办的惯例。

（二）紧急救灾合作

在这一合作方面，目前主要的运行机制是紧急救灾部门领导人会议，紧急救灾中心仍处于商讨进程中。另外，成员国边境地区领导人会议的主要议题也是有关边境地区紧急救灾合作的内容。

中国努力推动上合组织成员国政府间救灾协作。2008年9月，中方在乌鲁木齐主办了上合组织成员国边境地区领导人首次会议。会议就开展成员国边境地区救灾合作，推动建立边境地区联合救灾行动机制，以及开展有关信息交流、人员培训等问题达成共识。

（三）教育合作

目前已建立了教育部长会议、上海合作组织大学、“教育无国界”教育周和大学校长论坛等合作机制。

教育部长会议每两年举行一次，由成员国轮流举行。首次教育部长会议于2006年10月18日在北京举行。第三次会议于2010年9月23日在俄罗斯新西伯利亚市举行。

上海合作组织大学是由各成员国指定的高校组成，按照统一的教学大纲和教学计划组织教学工作，学生毕业后颁发各成员国均认可的上海合作组织大学文凭。目前参与上海合作组织大学项目的院校共62所，其中，俄16所、中15所、哈13所、塔10所、吉8所。

“教育无国界”教育周和大学校长论坛一般同时举行，由成员国教育部门的官员、大学校长和一些社会团体的代表参加，目的是相互交流意见、扩大学术交流、增进了解和友谊、推动上合组织空间内的联合教育项目和计划。另外孔子学院在上合组织成员国的建立，也是上合组织开展教育合作的重要内容，对于相关成员国了解中华文化传统具有重大的意义。

（四）卫生合作

目前已建立了卫生部长会议机制。

2010年11月18日首届卫生部长会议在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行，会议通过了《上海合作组织成员国卫生专家工作组工作条例》，批准了《上海合作组织成员国卫生领域重点合作计划》。《上海合作组织成员国政府间卫生合作协定》原计划提交第二次卫生部长会议签署，但受2012年俄罗斯机构改革影响而推迟。

（五）环保合作

环保合作是《上海合作组织成立宣言》和《上海合作组织宪章》中规定的重要领域之一。随着上合组织各成员国经济的快速发展和人类活动的加剧，地区环境污染和破坏加重，加上上合组织特别是中亚国家所处地区生态环境相对恶劣，该地区已成为世界上生态环境恶化最为严重的地区之一。各成员国越来越重视上合组织框架下的环保合作，以此摆脱环境污染和破坏带来的巨大损失。在上合组织下开展环保合作，最初是在2003年俄罗斯的倡议下开展的。2005年召开了六国首届环境部长会议，同时各国成立了政府工作小组，先后举行了5次环保专家会议，商讨上合框架下的环保合作问题，重点磋商《上海合作组织环境保护合作构想草案》。2012年上合峰会前，各国之间进行了双边会谈，发表了涉及环保合作的双边声明或宣言，例如，《中俄联合声明》提到“开展国际合作，利用创新技术走可持续增长的道路，实现人与自然和谐共存”,《中哈联合声明》提到“双方将遵循互利和照顾对方利益的原则，继续完善法律基础，致力于公平合理利用中哈跨界水资源并保护其生态环境”。2012年12月5日在吉尔吉斯斯坦比什凯克上合组织成员国总理第十一次会议上联合公报再次提出：“必须继续为进一步加强上合组织框架内环保领域合作而共同开展工作。”中国领导人在此次会上提出：“成立‘中国-上海合作组织环境保护合作中心’，中方愿依托该中心同成员国开展环保政策研究和技术交流、生态恢复与生物多样性保护合作，协助制定本组织环保合作战略，加强环保能力建设。”2014年3月11～13日，上合组织第十六次环保专家会在上合组织秘书处召开，就《上海合作组织环境保护合作构想草案》进行磋商讨论，并签署了会议纪要。这些都表明各成员国间开展环保合作的决心，环保合作将作为上合组织框架下的新合作领域的润滑剂并促进其他领域的深入合作。

2 上海合作组织面临的主要困难

2001年成立上合组织的直接原因是继承和提升“上海五国”的合作成果，将“上海五国”的边界划分和边境安全合作扩展到成员国政治、经济、安全和人文等各领域。经过十多年发展，当前上合组织发展的内部和外部环境均已发生较大改变，并面临着新的发展机遇和挑战。与2001年成立时相比，当前区域合作环境中未变和变化的因素还在直接影响着上合组织内的合作。其中未变的因素主要是：上合成员国同样肩负维护主权独立和政权安全的重任；同样需要借助区域合作来发展国内经济和改善民生；同样面临来自阿富汗的安全威胁。改变的因素有：大国在中亚的合作与竞争格局已基本定型；成员国间发展差距拉大，对上合组织的具体需求也存在差异。这些因素是未来上合组织需改进和调整的基础，也是今后上合组织框架下合作面临的主要困难。

2.1 地区力量格局存在合作与竞争

从地区力量格局看，中、俄、美、欧是左右欧亚大陆格局的最主要力量，其合作与竞争可对地区的稳定与发展产生重要影响。经过多年实践，当前在中亚地区，中、俄、美、欧各自主导的区域国际合作机制格局已经形成，从东西南北四个方向主导中亚地区的发展，其战略目标的差异主要体现在区域一体化合作方向上。

向东主要来自中国，中国主要借助上合组织，同中亚国家发展合作，促进西部稳定和发展。

向北主要来自俄罗斯，俄罗斯将中亚看作自己的“南大门”和传统势力范围，主要借助欧亚经济共同体（经济和人文领域）和集体安全条约组织（政治与安全领域）的力量，将中亚国家纳入自己主导的区域合作机制。

向南主要来自美国，美国主要通过积极推进“新丝绸之路”战略发展中亚和南亚的一体化，同时，加大在中亚的军事存在和影响，如通过设立军事基地，发展北约“合作伙伴关系”等削弱中亚国家对中、俄的依赖，并在中亚打入楔子，对中、俄形成战略压力，遏制中、俄发展。

向西主要来自欧盟，欧盟为确保能源安全，实现能源来源多元化，降低对俄罗斯的油气依赖，积极帮助中亚国家依照欧盟标准进行政治经济改革，还帮助中亚国家建设跨里海、经高加索和土耳其通往中南欧的油气管道（绕过俄罗斯）。

2.2 成员国实力决定了组织下的合作需求

上合组织下的合作主要在各成员国间开展，但成员国的实力决定了上合组织合作的需求，且随着实力的变化而变化。主要体现在以下几个方面。

（一）中国依靠上合组织维护周边稳定

中国2020年前的对外政策总目标是“维护战略机遇期”，为国内发展创造良好的外部环境。但自2010年中国GDP超过日本成为世界第二大经济体、综合实力有较大提升以来，中国的周边环境日益严峻，维护周边稳定的战略压力加大。一方面，外界对中国的警惕和戒备加重，美国和周边国家开始联手制衡中国；另一方面，中国同周边国家的领土和资源纠纷加剧，东部和南部的热点问题（朝鲜半岛、钓鱼岛、南海群岛、缅甸克钦问题、中印边界等）此起彼伏。在此环境下，中国就很需要西部和北部的稳定，否则将面临四面受敌的艰难境况，尤其需要俄罗斯和中亚国家的支持。

同时，上合组织是国际上第一个以中国城市命名的国际组织，是展示中国国际地位和形象的重要平台，也是唯一一个由中国主导的，与独联体国家开展国际合作的机制，其稳定发展对于保障中国西部和北部的稳定和发展具有重要意义。

（二）俄罗斯依靠上合组织推进“欧亚联盟”

自普京2000年执政以来，“梅普组合”总体上获得了俄罗斯民众的认可，政局总体稳定，经济持续发展，国家综合实力迅速恢复，俄在独联体，尤其是中亚地区的影响力借此迅速提高，俄主导的欧亚经济共同体和集体安全组织框架内的一体化合作加速。2010年俄、白、哈三国成立关税联盟，2012年提升为统一经济空间（关税同盟+货币同盟），并计划于2015年前发展成“欧亚联盟”（至少统一经济政策）。俄罗斯欲借助欧亚经济共同体和集体安全条约组织等区域合作机制，主导中亚乃至独联体一体化，在中亚地区大力推进“欧亚联盟”理念。

（三）哈萨克斯坦谋求在上合组织发挥更大影响力

近几年国际油气等大宗商品价格的高涨，使哈萨克斯坦（以下部分叙述简称哈）受益匪浅，哈经济总量不断扩大，GDP总值从2001年的221亿美元增加到2012年的2000亿美元，同期人均GDP从1500美元提高到1.3万美元，已进入世界前50强国家行列，未来目标是2050年前进入世界前30强行列。伴随国家实力显著增强，哈已成为中亚国家的领头羊和发展榜样，欲谋求提高自己在中亚地区和突厥语地区的影响力，希望在上合组织和区域一体化进程中有更多的发言权。

另外，哈积极贯彻“大国平衡”战略，但其深知自己实力再强也无法同俄、中两国竞争，于是始终同俄、美、中、欧盟等保持友好合作，借助大国力量平衡来维护自身安全与稳定。在区域经济一体化方面，哈决定优先同俄罗斯和白俄罗斯发展统一经济空间，实现内部取消关境，对外统一关税，实行统一的海关规则等，而且有关统一货币的谈判也正在进行。

（四）吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦加大对上合组织的依赖

吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦受政局动荡（吉尔吉斯斯坦曾分别于2005年和2010年发生政权暴力更迭，塔吉克斯坦于1993～1998年爆发内战）以及能源等资源紧张影响，至今经济落后，民众生活水平低，对外资和外债的依赖程度大（两国各约40%的财政依靠外债）。为发展经济，吉塔两国对外资几乎“来者不拒”，对上合组织框架内的各项合作均感兴趣，也是中国贷款项目的主要承接者。同时，吉塔两国经济贸易（尤其是粮食、能源、劳动力移民等）主要受俄罗斯、哈萨克斯坦、俄白哈三国统一经济空间的影响，目前吉塔两国均已申请加入俄白哈三国统一经济空间，并希望尽快加入俄白哈三国关税同盟（统一经济空间），这意味着两国已选择独联体地区一体化优先，也加重了吉塔两国对大国（尤其是俄罗斯）的依赖。

（五）乌兹别克斯坦积极改善与西方的关系

上合组织框架内，特别是在中亚地区，乌兹别克斯坦与周边国家的水资源纠纷加大，与独联体和中亚一体化机制渐行渐远，甚至有被中亚国家边缘化的趋势。乌兹别克斯坦始终将本国独立与主权视为最高国家利益。近年来，乌兹别克斯坦外交战略总体亲西方，希望借助美国和北约力量维护本国安全，打击恐怖主义，遏制俄罗斯的影响。其先后于2008年和2012年退出俄罗斯主导的欧亚经济共同体和集体安全条约组织，这与哈、吉、塔积极参与这两个组织活动的态度形成鲜明对比，导致其在上合组织内的态度始终捉摸不定。

2.3 组织内合作领域遭遇瓶颈，深化难度加大

上合组织自成立后，各成员国在政治、安全和经济领域开展了大量务实的合作。随着上合组织的不断发展壮大，组织内不断谋求多领域、多渠道的合作。经过十多年的发展，组织内早期比较容易解决的问题已得到解决，但在一些领域的具体问题上，还存在发展瓶颈，需要从理论和具体操作上加以解决。同时中亚国家独立20多年来，在各自政治、经济、安全等领域面临重大的变革，这些因素决定了今后上合组织进一步深化合作领域的难度不断加大。

（一）政治领域

在上合组织框架下，各成员国间的政治互信基础较好，各国对于政体、国体、国际热点问题的看法基本相同或接近。中国和俄罗斯已完成了国家政权的稳定交接，但上合组织内，中亚国家仍面临着领导人能否长期执政的问题，面临着进行更合适本国国情的政治和经济改革等重任，面临着国内各利益集团重新洗牌和竞争等诸多问题。

从目前来看，无论是现有执政者继续长期执政还是出现新领导人，中亚国家的国内政局都存在不稳定因素，未来国家政策也面临变数。截至2013年，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫和乌兹别克斯坦总统卡里莫夫已连续执政22年，塔吉克斯坦总统拉赫蒙自1994年当选总统后已连续执政19年。吉尔吉斯斯坦政体2010年变为“议会-总统制”后，现仍处于磨合期。依照正常宪法程序，塔吉克斯坦于2013年、乌兹别克斯坦于2014年、哈萨克斯坦将于2016年、吉尔吉斯斯坦将于2017年举行新一届总统和议会选举。

而与此同时，美国等西方国家利用发展中国家遭受国际金融危机而陷入经济困难和社会问题增多之际，大力鼓动和推行西方民主，支持所谓“民主革命”。在中亚地区，西方支持的非政府组织以提倡反腐败和反专制为旗号积极活动，客观上造成民众对政府的不满情绪不断加重。

所以从政治领域的合作来看，当前和未来一段时间内如何支持成员国政权稳定，反对以暴力革命方式实现政权更迭是上合组织需要合作解决的关键问题，这也是维护成员国和地区稳定的重要前提。

（二）经济领域

2008年金融危机后，上合组织成员国均面临经济社会发展和经济结构转型的双重重任。抵抗通胀、维护宏观经济稳定、提高居民收入、缩小地区发展差距、努力吸引外资、保证粮食安全和水资源安全等，将是各成员国长期面临的难题。当前，受发达国家经济恢复缓慢、外部世界总需求下降的影响，各成员国均出现经济增速放缓现象。如何保增长和抗通胀成为上合组织各成员国急需解决的问题。

但是各成员国不同的保增长措施可能产生不同的效果，从而成为阻碍上合组织合作发展的障碍。比如处于咸海流域上游的塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦希望优先开发本国的水利资源，遭到下游乌兹别克斯坦的强烈反对。哈萨克斯坦从2009年开始大力推进非资源领域的经济发展（主要是加工业），但因基础薄弱和市场狭小而推进缓慢。乌兹别克斯坦下大力气改善民生，却始终被高通胀和货币贬值困扰。实践证明，扩大成员国和整个地区的内需，以及合理配置上合组织多国间的需求结构，将上合组织成员国对西方欧美世界的依赖转化为各国间的需求，将是解决上述难题的方法之一。

（三）安全领域

一直以来，上合组织成员国的安全威胁主要来自非传统安全，如“三股势力”、信息安全、有组织犯罪等，传统安全威胁几乎不存在。尽管个别成员国间（包括正式成员、观察员和对话伙伴国）存在领土边界争议等热点问题，但由此引发冲突和战争的可能性不大。当前和未来一段时间内，如何应对美国撤军后的阿富汗局势以及美在中亚加大军事存在等问题将成为未来上合组织安全合作的重要内容。

一方面，阿富汗局势可能对上合组织存在较大影响：一是若局势失控，宗教极端思想和恐怖主义可能强化并向周边扩散，刺激甚至资助上合组织成员国境内的三股势力发展，进而影响成员国安全稳定；二是毒品问题可能失控并扩大化，俄罗斯和中国的消费能力越来越强，未来可能成为阿富汗毒品的主要消费市场；三是中亚国家向南发展的主要通道受阻，中亚和南亚间的交通、通信、能源等基础设施难以形成网络化；四是巴基斯坦北部地区的局势可能继续恶化；五是中亚国家缺乏有效应对手段和力量，需外部大国的帮助，美国等西方国家必然利用中亚国家的需求，来提升其在中亚的影响力。

另一方面，在2001年“9 ·11”事件后，美国发动阿富汗战争，美国在中亚的军事存在也逐渐加强。阿富汗战争结束后，美国和北约计划2014年从阿富汗全面撤军，并希望趁机将原驻阿富汗的军事力量转往中亚，以军事援助、联合军演、建立军事基地或反恐培训中心等形式，继续保持甚至加强在中亚的军事存在，遏制中俄。

2.4 上合组织的合作重点在成员国，但面临扩员压力

上合组织有正式成员国、观察员国和对话伙伴国。但成立至今，组织的合作重点地区始终是中亚，各领域合作项目也主要围绕中亚国家开展。由此导致外界对于上合组织形成两种印象：一是上合组织是中俄协调在中亚利益的机制之一。尽管中俄同是上合组织成员国，但两国合作主要通过两国间的战略合作伙伴机制解决，两国在中亚地区的合作与竞争则在上合组织框架内解决。二是上合组织是中国与中亚合作的多边合作机制。这种印象的形成主要是因为该组织的项目投资主要依靠中国。由于俄罗斯与中亚国家建立了欧亚经济共同体和集体安全条约组织，即使不借助上合组织也可以同中亚国家合作，而中国与中亚国家合作的多边机制只有上合组织一个。

从是否需要明确地理边界问题上看，上合组织的合作存在较大压力，主要体现在：一是是否应吸收蒙古和土库曼斯坦两国加入，将中国、中亚和俄罗斯连成一片，让上合组织名副其实地成为中、俄、中亚国家间的合作机制；二是是否应吸收印度、巴基斯坦和伊朗加入，使上合组织成为俄罗斯和中亚国家与南亚合作的新通道，让中俄印三边合作更加机制化；三是是否应吸收白俄罗斯为正式成员，使上合组织、欧亚经济共同体、集体安全条约组织完全合并融合为一体；四是上合组织内的合作项目是否可以吸收观察员和对话伙伴国参加；五是上合组织内合作是否可以涉及亚太地区事务，比如类似东盟与中、日、韩“10 +3”，开展上合组织与东盟、日本、韩国的对话合作。

上合组织于2010年6月11日通过了《上海合作组织接收新成员条例》，但截至目前仍未出台具体细则，2012年北京峰会签署的《上海合作组织中期发展战略》也承诺：“继续落实上合组织开放性原则，以接纳承诺遵守《上海合作组织宪章》宗旨和原则及本组织的其他国际条约法律文件的本地区其他国家为成员国。在协商一致原则基础上，商谈接纳具体候选国为新成员国问题以及接纳的法律、财务和行政条件。”扩员问题成为每年峰会的热点，但各方存在分歧，主要是俄罗斯出于战略考虑，希望接纳印度为正式成员国，中亚国家对此持“无所谓”态度，中国则希望暂不接纳新会员，集中精力深化现有合作。所以上合组织框架下合作范围的确定，可能是今后上合组织开展合作首要解决的问题。

2.5 合作资金需求增加，融资难度较大

上合组织的发展不仅需要各国政治上的互信和支持，同时需要大量的资金支持发展。据统计，仅上合组织内签订的《多边经贸合作纲要落实措施计划》规定的项目就需要100亿美元以上。2012年6月通过的《上海合作组织中期发展战略》确定的未来经济合作方向之一是“在上合组织框架内实施具体经济和投资项目，建立有效的融资支持机制；吸收上合组织实业家委员会和上合组织银联体参与合作项目的研究、论证、筛选和实施，包括支持中小企业（私人企业）发展，提出融资支持建议”。所以上合组织的资金和融资保障机制是上合组织今后发展的保障。

同时，组织内未来经济合作的发展，可能导致在合作项目和资金方面的竞争愈加激烈，融资难度加大。一方面，各成员国都面临抗经济衰退和改善民生的重任，国内建设资金需求量大，投资人对项目的选择以及出借人对借款条件的规定越加严格，甚至苛刻。另一方面，盈利前景相对较好的能源等资源项目已基本开发完毕，成员国对国际合作的要求增多（如环保、技术含量、劳动力移民等），未来利润较理想的项目竞争将非常激烈，合作成本大幅提高。

第三节 上海合作组织未来合作趋势

1 上海合作组织成员国形势分析

经过独立后的发展，俄罗斯和中亚国家已形成各自的发展特色。尽管各国具体利益需求千差万别，但加强区域合作、维护地区稳定、促进地区发展、加大民众交流的愿望始终如一。各国均将上合组织视为重要的多边国际合作机制，并写入各自的对外政策构想文件中。

在经历2008～2009年国际金融危机和2011～2012年西亚北非地区的“阿拉伯之春”革命后，欧亚地区形势总体稳定：政治上未发生剧烈的政局变动，经济上均保持较高的增速，安全上虽然恐怖行为仍时有出现，但均在当局控制范围内，未造成重大的人员伤亡和财产损失。与此同时，该地区也存在不稳定因素：政治方面，政权交接班制度仍不稳定，部分中亚国家面临接班人问题，俄罗斯的“普梅组合”也遭受质疑；经济方面，受世界主要经济体增速放缓和需求萎缩影响，俄罗斯和中亚国家的外部需求减少，国内通胀压力加大，经济继续高速增长的难度加大；安全方面，美国和北约2014年从阿富汗撤军后，未来阿富汗走向不明朗，可能会刺激中亚国家的恐怖和极端势力发展，另外，美国调整全球军力布局，希望驻留中亚，让大国竞争趋向复杂化。

1.1 哈萨克斯坦国内形势

哈萨克斯坦（以下部分叙述简称哈）将改善民生、发展非资源领域经济、缩小贫富差距和地区差距、削弱和铲除不稳定根源作为2020年前的头等大事。2012年1月27日，总统纳扎尔巴耶夫在议会上下两院联席会议上，发表2012年国情咨文《社会经济现代化——哈萨克斯坦发展的主要领域》，提出“经济发展”与“民众福利保障”是国家现代化的根本问题，是下一阶段的主要任务；今后十年（2020年前）的主要工作是集中精力，重点解决10个问题，即就业；保障住宅；地区发展；提高国家机关对居民的服务水平，发展电子政府，简化行政程序；挖掘人才潜力，提高干部素质；司法和护法机构现代化；提高哈萨克斯坦的人力资本；完善养老社会保障体系；继续工业创新计划；发展农业经济。2012年12月24日，纳扎尔巴耶夫提出《2050年前战略》，目标是2050年前将哈发展成世界最具竞争力前30强国家。

（一）政治形势

哈萨克斯坦在独立后20多年时间里，国内政权控制力较强，可以掌控国内局势，特别是继2011年4月总统选举和2012年1月议会下院选举后，哈萨克斯坦已完成新一轮政权交接任务。新政府更加关注民生，不断提高民众生活水平，因此民众对国家现状总体上比较满意，但对政治的关注热情不高。纳扎尔巴耶夫总统在哈萨克斯坦的地位和影响无人能敌，反对派势单力薄，影响局限在阿拉木图市等个别地区，无力挑战现政权。

从外部国家环境来看，中亚国家被大国包围，吉尔吉斯斯坦2005年3月的颜色革命和2010年4月的动荡，以及西亚北非的“阿拉伯之春”革命证明，大国（尤其是俄罗斯和美国）是影响中亚国家内政稳定的重要外部因素。哈萨克斯坦与大国关系良好，现政权获得美、俄、欧、中等所有大国的认可和支持，而且在2012年6月上合组织元首峰会的联合公报中，已明确表示绝不允许中亚地区局势失控。所以，政治上维护中亚地区，特别是哈萨克斯坦的政局稳定，是周边国家和大国的共识，哈萨克斯坦内政的外部影响风险较低。

虽然哈政治形势保持基本稳定，但哈国内在政权交叠、局部社会不稳定和外部势力的干扰等方面还存在不确定的因素，可能影响今后哈国内的政治形势。主要表现在以下方面。

（1）有关总统纳扎尔巴耶夫身体健康和未来总统接班人的话题始终是未解之谜。依照宪法，纳扎尔巴耶夫的本届总统任期到2016年结束。各界分析，纳扎尔巴耶夫已连续担任总统22年，无论从健康和年龄，还是宪政民主和西方压力，或是“阿拉伯之春”革命的影响等角度考虑，他在本届任期结束后都不会选择继续执政，而是在此之前选好接班人并确定接班方式。

2012年9月，纳扎尔巴耶夫总统签署系列人事任免令，决定总理马西莫夫转任总统办公厅主任，由第一副总理阿赫梅托夫接任总理；总统办公厅主任穆辛转任国家预算执行情况审计和监督委员会主席，委员会原主席转任议会上院议员；将年初因西部扎纳奥津石油工人骚乱而撤职的曼吉斯套州长库舍尔巴耶夫任命为政府副总理，哈各界几乎一致认为，此次政府改组意在为权力交接（下任总统）做铺垫。

哈总统接班人的影响在于：一方面，在接班人和接班方式确定下来之前，各派政治力量（包括境外势力）可能会明争暗斗，打击对手，揭黑爆料，导致政府人事变动，迫使总统更换部分人事任命，甚至重新调整人事布局，或者制造社会不稳定事件。比如流亡海外的总统大女婿阿利耶夫支持西部石油工人制造的2011年12月扎纳奥津骚乱，2012年3月27日流亡英国的阿布利亚佐夫支持“前进党”成员企图在阿拉木图制造爆炸事件等。到目前为止，尽管接班人问题已被国内外各方广泛提及并加以讨论，纳扎尔巴耶夫仍未明确表态。一旦纳扎尔巴耶夫出现因健康原因无法执政的突发性事件，各方政治势力有可能展开激烈角逐。另一方面，未来新领导人的治国理念和对外政策如何，是否会调整现有政策，尤其是他的对华态度和对华政策等，都是未知数。

（2）社会不稳定因素仍然存在，并可能在一定条件下在局部地区发酵爆发。比如因领导人长期执政造成的政治利益分配不公、制度欠缺造成的贪污腐败、经济快速发展造成的贫富差距和地区差距、人口增长造成的就业难和住房难，以及恐怖和极端势力逐渐发展壮大等诸多长期积累的问题，不可能在短时间内解决，还可能在个别地区因个体事件处理不当而引发游行、示威或骚乱。

（3）哈萨克斯坦的国内外反政府势力内外勾结从未停止，大国在幕后协调，寻找自己的代理人，不排除未来总统选举中以选举不公正为由否定选举结果，掀起政治动荡的可能性。另外，恐怖和极端分子活动逐渐猖獗，在这些恶势力从事破坏活动的同时，反对派和部分社会团体可能借题发挥，批评政府腐败无能，干扰正常的政治生活。

（二）经济形势

2008年国际金融危机爆发以来，哈萨克斯坦政府通过扩大开支等刺激政策，推进基础设施和工业项目，提高民生待遇和解决就业等方式，确保了经济稳定。哈经济经过2009年短暂下滑后很快返回发展快车道，2010年GDP增长率为7%, 2011年为7.5%。近年来，哈经济形势总体稳定并保持快速发展的势头，各项经济发展规划稳步推进，效果逐步显现，主要宏观经济指标基本控制在政府预想范围内。2012年哈GDP总值达30.0725万亿坚戈（合2017亿美元），人均GDP达1.2万美元，GDP增幅为5%，低于年初6%～8%的预期目标。增幅下降的主要原因是农业减产和出口盈余减弱，外部国际市场需求萎缩，尤其是作为哈主要出口产品的矿产品降幅较大。经济增长主要依靠商贸、交通和通信等服务产业拉动；通胀率为6%，低于年初6%～8%的预期，主要得益于政府采取的物价调控措施，如限制粮食和成品油价格、打击不正当竞争等；年均失业率为5.3%，主要得益于国家积极落实促进就业和打击非法移民等政策；对外贸易总额为1368.25亿美元，其中出口922.85亿美元，进口445.39亿美元。尽管外贸总额同比增长9.8%，但进口增幅（20.2%）大大超过出口增幅（5.3%）。截至2012年底，工业创新计划（779项，总投资11.1万亿坚戈，建设期间可增加22万个临时就业岗位，运营后可创造18万个长期岗位）已落实537项（总投资2.1万亿坚戈，新增5.7万个就业岗位），2013年再落实136个项目（投资1.1万亿坚戈，新增2.3万个就业岗位）。已运营投产的项目共创造1.5万亿坚戈产值（其中2012年9130亿坚戈），使哈能够生产本国先前不能生产的商品并掌握相关技术，如海上用管材、塑钢材料、节能灯、药片、复合矿物饲料等。国家基金规模达到584亿美元，外汇储备269亿美元。

另外，未来哈的油气产量和出口有望大幅增长，如哈属里海地区的卡沙干油气田即将投产，届时哈石油产量将大幅增加（2017年有望达到1亿吨，2020年达到1.5亿吨），而且，哈境内联系东部和西部的石油管道和天然气管道将建成联网，早先分割的管道体系将形成统一整体，届时哈油气出口将更加多元化，出口量将保持增长态势。

哈为了保证本国经济稳定增长，国家确定了2015年前的经济政策基本原则。

（1）确保宏观经济稳定。争取本国GDP实际增长率实现6%～7%，通胀率控制在8%以下。若再遇国际经济危机威胁国内经济安全，政府和央行将继续实行反危机措施，采取刺激政策，如加大国家投入、增加流动性、限制资本流出等。2013～2015年度预算案分别按照北海布伦特国际原油价格每桶60美元、90美元和120美元制定三套方案，并决定在高油价时加大储蓄力度，待油价下跌时刺激经济。

（2）优化财政收支和控制赤字。继续实行反周期预算财政，降低外部不稳定因素对经济的负面影响。在经济快速增长时，控制预算开支规模，防止经济过热；在经济下滑时，刺激国内需求。每年用于教育、医疗、社会保障和住房的财政预算约占财政开支的60%；财政赤字占GDP比重2011年为1.5%, 2012年为3.1%（2030亿坚戈），2013年为2.1%，预计2014年为1.8%, 2015年为1.5%。

（3）保证金融稳定，加强信贷管理，保证货币流通顺畅但不增加通胀压力。如处理坏账、保证本币坚戈稳定、提高储蓄、控制货币量等。增加贷款主要依靠发行短期债券、吸引储蓄和调整利率三种方法。维护本币坚戈的汇率稳定，防止剧烈波动，通过外汇市场交易活动，保证本币汇率灵活性，极端形势下可采取限制资本流出等措施。

（4）发展非资源领域经济（加工业、服务业和高新产业，减少对原材料产业的依赖）。

（5）保障民生（提高工资和社会保障、发展社会事业、促进就业等）。增加就业的途径包括帮助公民自主择业和创业、打击非法移民、推进工业创新项目、增加社会项目等（如新建或修复文化设施、地方道路、住房、福利设施）。

（6）重视地方发展（区域平衡发展），打造增长极，尤其是阿斯塔纳、阿拉木图、希姆肯特、阿克套和阿克纠宾（现称阿克托别）5个大城市。

（7）改善国家管理。如吸引投资、促进中小企业发展、减税、减少审批和许可证等。

（8）继续统一经济空间的一体化进程。解决本国市场狭小难题，为工农业产品寻找出路。

哈虽然就发展本国经济制定了上述基本原则，但在国际市场、金融风险和加快俄经济一体化等方面仍面临许多不稳定因素，具体如下。

（1）国际市场需求萎缩。2000年以来，采掘业是哈支柱产业，每年都约占出口总额的70%以上，占工业产值的60%以上，占财政收入的40%以上。哈油气、铀、煤炭、铜、铁等大宗商品的主要出口市场是欧洲（目前2/3的出口石油市场是欧洲）、俄罗斯和中国，而这些地区都实行紧缩政策，消费低迷，使得哈出口和财政增支面临压力。

（2）金融稳定仍面临风险。银行不良资产比例仍然较高。哈央行已决定商业银行不良资产的比重2013年不得高于20%, 2014年1月1日起不得高于15%。另外，哈商业银行的资产总量偏小，自有资产的贷款规模不能满足经济发展需求，从欧美市场的拆借量大，若欧美资金紧张，则哈银行可能陷入流动性紧张。

（3）与俄经济一体化面临瓶颈。本来，哈加入俄白哈三国统一经济空间的目的是解决本国市场小的难题，为本国加工业发展创造更多销售市场，但现实却是从俄罗斯和白俄罗斯两国的进口增加，出口减少，哈不但未能扩大在俄罗斯和白俄罗斯的市场，反而面临本国市场被“侵占”的风险。对于一体化的得失，哈国内至今争论不已。

（三）安全形势

哈萨克斯坦在2011年版《军事学说》中认为，哈当前面临的内部安全威胁主要有三个方面：一是极端势力、民族主义势力和分裂势力，威胁哈国内稳定，希望借助军事手段改变国家宪政体制；二是非法武装力量的建立及活动；三是武器、弹药、爆炸物以及其他危险品的非法扩散，可能被用于恐怖袭击、破坏活动以及其他非法行为。

2010年以来，哈境内多次发生自杀性爆炸、武装劫狱、监狱暴动、袭击国家强力部门等行为。哈萨克斯坦国家安全委员会认为，哈境内反恐形势比较严峻，因此政府高度重视反恐工作，态度坚决、措施有力、内紧外松、思想改造和经济发展双管齐下，对恐怖主义和极端势力始终保持高压态势。2011年和2012年，哈安全机构共制止35起恐怖犯罪活动，摧毁42个极端组织，但仍发生了18起恐怖活动，而且其中7起有极端分子使用爆炸物。同时，美国于2011年7月21日将哈列入“遭受恐怖威胁国家”名单，意味着哈公民以后进出美国时将遭受更严格的审查。尽管哈2010年恐怖案件增多，但哈境内的恐怖和极端势力尚处于分散和力量较弱阶段，无足够实力开展大规模袭击行为；政府具备足够的手段和实力进行控制，大部分恐怖和极端活动都能得到及时和有效的处置；恐怖和极端行为未造成严重社会恐慌，国内秩序总体稳定，民众也总体感觉安全。总体上，哈萨克斯坦的安全形势仍处于国家强力部门掌控中，恐怖和极端组织至多加重政府的反恐任务，但不会对哈社会造成极大破坏，也不会威胁现政权稳定。

除了国内安全威胁外，哈也受到外部安全的威胁，主要包括：一是地区内部分国家形势不稳定，有爆发军事冲突的可能；二是距离军事冲突策源地较近；三是一些外国或军事集团可能为了自身利益，利用先进的信息技术和心理战技术干涉哈国内政；四是一些军事政治集团或联盟为扩大自身影响力而牺牲哈军事安全利益；五是国际恐怖组织和极端组织的活动（包括信息恐怖组织），以及哈周边地区的宗教极端组织发展壮大；六是一些国家实施制造大规模杀伤性武器计划，以及大规模杀伤性武器的技术、设备及组件的非法扩散等。

（四）对外关系形势

哈萨克斯坦是内陆国，周边大国林立，从独立之日起就坚持“积极、实用、平衡”的基本原则，其对外政策分为三个层次：一是“优先方向”，包括俄罗斯、中国、美国、欧盟以及中亚等独联体国家；二是“发展伙伴关系”，包括日本、印度、南亚和东南亚国家、中东国家、拉美国家；三是“多边合作”，争取在重要国际机制中发挥作用，包括欧亚经济共同体、集体安全条约组织、上海合作组织、亚信会议、突厥语国家元首会议、欧安组织、伊斯兰会议组织等。多年来，哈与周边国家和大国均能保持良好合作关系，周边环境相对稳定，国际地位，尤其是在中亚和独联体地区的影响力不断上升。

在地缘形势变化过程中，哈萨克斯坦并非被动应对，而是积极主动地参与，利用一切有利条件发展国内经济，提高国际影响力。除参与区域合作机制活动外，还通过积极承办国际会议，广交朋友，并向国际社会表达自己的主张和想法。比如举办阿斯塔纳经济论坛、世界与传统宗教领袖大会、亚洲相互协作与信任措施会议，承办欧安组织峰会、上海合作组织元首峰会、欧亚经济共同体峰会、集体安全条约组织峰会、突厥语国家元首会议、伊斯兰合作组织会议，参加世界核安全大会等。从具体对外关系上看，哈一方面推动主要国际合作项目的进展，一方面加强与美俄的关系。

（1）哈萨克斯坦推动的主要国际合作项目和理念

•“新丝绸之路”国际合作。2012年5月22日，纳扎尔巴耶夫总统在外国投资者理事会第25次全体会议上宣布开始实施“哈萨克斯坦—新丝绸之路”项目，旨在发展哈萨克斯坦的过境潜力，将哈打造成联系欧亚的物流中心。

•“G-Global精神”。2012年5月23日，纳扎尔巴耶夫总统在第五届阿斯塔纳经济论坛上阐述他关于人类和世界发展的思想，提出“纳扎尔巴耶夫总精神”，即：要改革，不要革命；平等协商；宽容与互信；公开与透明；多极化。

•“核燃料库”（即储存低纯度浓缩铀的“国际仓库”）。目的是利用铀矿生产大国地位，支持核不扩散，取悦于美国及西方国家。早在2009年4月6日哈总统纳扎尔巴耶夫会见到访的伊朗总统内贾德时便表示，希望在哈建立核燃料储备库，2012年，哈政府就此问题继续与国际原子能机构展开接触。国际原子能机构初步同意提供1.5亿美元，在哈建造一座60吨规模的核燃料库，但目前选址未定。

•组织伊朗核问题六方会谈（伊朗同6个国际调停成员：俄罗斯、中国、美国、法国、英国和德国）。新一轮会谈的第一次会议于2013年2月26日在阿拉木图举行。

•2017年“未来能源”专业世界博览会，将于2017年6月10日～9月10日在哈首都阿斯塔纳举行。预计将接待游客500万人次。

（2）密切美俄关系

2012年2月1日哈外交部长卡济哈诺夫访美期间，两国决定在双边政治磋商机制基础上成立“战略伙伴关系委员会”，将对话内容扩大到阿富汗问题、人权与民主、核不扩散、能源和经贸等更大范围。美国国务院将哈定位为“美在中亚的最重要战略伙伴”。

哈萨克斯坦同俄罗斯、白俄罗斯三国关税联盟于2012年1月1日起升格为“统一经济空间”。与此同时，哈已将“优先发展同俄罗斯一体化”作为既定国策，未来可能会更亲俄。经济上，俄、白、哈三国计划在2015年建成“欧亚联盟”，使用统一的货币；安全上，集体安全条约组织的快速反应部队和中亚军群建设正稳步推进。俄罗斯在哈萨克斯坦乃至整个中亚地区的影响力正逐步巩固和加强。其对中国的影响在于，未来哈可能提高同中国的合作要价。比如2012年哈萨克斯坦、俄罗斯和白俄罗斯根据关税联盟协议相互取消劳动力配额限制，对方劳工可自由进入本国市场，但对中国的劳务签证却更加严格。

哈虽然在3个层次开展对外关系，并积极参与和推进重要国际合作，密切美俄关系，力图在区域机制和国际社会上发出重要声音，但未来哈仍可能面临以下主要外交难题。

（1）2014年美国和北约从阿富汗撤军后，同中亚国家和阿富汗的关系。届时阿富汗局势会走向何方，对地区产生何种影响，该如何应对，是哈萨克斯坦政府非常关注的事情。

（2）一体化方向选择。美俄争夺中亚愈演愈烈。当前，俄罗斯抓紧推进独联体地区的经济和安全一体化进程，从关税同盟到统一经济空间，加大对中亚国家向北的吸引力。而美国则努力将中亚国家向南吸引，利用“新丝绸之路”计划和从阿富汗撤军时机，加大在中亚的存在，帮助中亚和南亚国家加快一体化，满足中亚国家通往印度洋，从而实现对外通道多元化的愿望。俄美两国在中亚的战略争夺可能会演化成在哈的代理人斗争，甚至影响哈对外战略方向。

1.2 吉尔吉斯斯坦国内形势

吉尔吉斯斯坦（以下部分叙述简称吉）曾制定若干国家发展战略文件，如2001年阿卡耶夫总统颁布《2010年前国家综合发展战略》、2007年巴基耶夫总统颁布《2007～2010年国家发展战略》、2011年巴巴诺夫政府颁布《2012～2014年国家中期发展纲要》。当前指导吉国家整体发展规划的文件是2013年1月14日通过的《2013～2017年国家可持续发展战略》。总体上，尽管独立后吉在不同时期出台不同的发展战略，但各战略的内容格式、目标任务、实现手段和落实措施等大体相同，一脉相承。但受国内外局势变化影响，各战略的大部分内容都未能有效贯彻落实。阿塔姆巴耶夫制定的任期内战略能否实现，将主要取决于他能否稳定住国内政局，使国家能集中精力搞建设，而不是权力斗争。

《2013～2017年国家可持续发展战略》是阿塔姆巴耶夫在其总统任期内（2011～2017年）指导国家发展和政府工作的总计划和路线图，目标是加强国家建设，为未来发展打下坚实的基础。其中，一是完善国家机制，发展民主、自由、法制、宪政、廉洁、高效的国家制度和管理措施，改革司法，加强护法，建立综合安全体系，巩固族际和谐与宗教宽容团结；二是发展社会经济，利用现有资源，创造有利于经济发展的国内外环境，重点是减轻税负增加就业、减少失业，增加产品附加值，发展教育、医疗、文化体育、社会保障等。

（一）政治形势

独立后至今，吉尔吉斯斯坦的政局以2002年3月南部地区的“阿克瑟流血事件”为分水岭。此前（1991～2001年，即独立后前十年）国内政局总体稳定，阿卡耶夫总统基本上能够掌控局势，此后（2002～2012年，即独立后第二个十年）进入政治动荡期，各派政治力量活跃且难以相互制衡，总统、总理和议会三方相互争权，多次出现暴力革命、局部骚乱和政权非正常更迭，影响最大的是2005年的“颜色革命”（阿卡耶夫政权被推翻）和2010年的“四月革命”（巴基耶夫政权被推翻）。

从政体角度看，以2010年6月27日通过的新宪法为界，吉政治发展大体分为两个阶段：之前是总统制，之后是“议会-总统制”，即总统由全民直选，只能担任一届，任期6年，政府总理由议会多数党推举，政府内阁成员由总理提名，议会批准（负责国防和国家安全事务的政府成员及其副职由总统任命），非内阁各成员和地方行政负责人由总理任免。

当前吉国内政局的主要特点体现为以下几个方面。

•现存政体尚需实践检验和磨合。2010年10月议会选举和2011年11月阿塔姆巴耶夫当选总统后，可谓“议会-总统制”政体在吉尔吉斯斯坦的第一次实践。新议会在2年时间里因执政联盟变化而换了四届政府，这在一定程度上说明，该政体究竟是否真正适合吉国情，总统、议会和总理三者就某些具体问题如何划分权力，各政党之间如何协调合作等现实问题，仍待考察。

•政党注册门槛低，政党数量总体上不断增多，党争频繁。规范《政党法》，减少政党数量和扩大单个政党规模，是未来吉政党制度发展和国内政局稳定的关键。吉大部分政党是为参加议会选举而在选举前夕组建的，其生存和发展主要依靠领袖的个人魅力，党纲认同率低，政党规模通常都不大，而且各党都承认真正参与本党活动的积极分子很少。据吉司法部资料，正式登记注册的政党（截至当年1月1日）1992年有2个，1995年有19个，2001年有32个，2012年有163个，2013年有181个，另外还有众多从事与政治有关活动的社会团体。相对于人口不足600万人的国家来说，吉政党数量非常多。本届议会中（2010年选举产生），只有5个政党得票率跨过5%的门槛，即故乡党、社会民主党、尊严党、共和国党和祖国党。

•社会整合难度较大。吉南北之间被山脉阻隔，南方靠近费尔干纳盆地，地势相对平坦，农业比较发达，宗教观念相对浓厚；而北方受地形和气候影响，以畜牧业为主，游牧生活使其宗教观念相对薄弱。由此，南北差异大是引发国内各利益集团和政治势力之间产生矛盾的主要因素之一。如果再加上部族差异、民族差异（主要是南部地区的吉尔吉斯族和乌兹别克族之间）、城乡差异和行业差异，使得社会整合是历届吉执政当局都必须面对的艰巨任务。

•政权安全受大国影响大。吉国家弱小，国内利益集团数量多，力量分散，容易被分化瓦解和被大国利用，国内稳定和发展离不开大国的支持，虽然大国不能保证吉的稳定和发展，却具备足够的实力和手段让吉不稳定。2005年“颜色革命”导致阿卡耶夫总统下台，西方非政府组织在“颜色革命”过程中发挥了巨大的推波助澜作用（宣传阿卡耶夫家族腐败、长期执政等）。2010年“四月革命”导致巴基耶夫下台，这很大程度上也是他“得罪”俄罗斯，遭俄“伺机报复”的结果[2009年吉本已答应俄罗斯将美军赶出玛纳斯军事基地（位于比什凯克机场），换取俄罗斯20亿美元巨额援助和贷款，之后却违背承诺，以“国际中转中心”的名义允许美军继续使用玛纳斯军事基地]。

（二）经济形势

2012年吉受库姆托尔金矿大幅减产（产值下降46%）和农业因干旱歉收的影响，整体经济增长放缓。2012年国内GDP总值为3043.5亿索姆（约合64.2亿美元），同比下降0.9%，未达到吉政府年初预测增长7.5%的水平，若不计库姆托尔金矿产值，则GDP总值同比增长5%。人均GDP为54402索姆（约合1148美元）；居民平均月收入不足80美元，职工月平均工资为10566索姆（约合225美元），收入低于最低生活保障线（菜篮子法）的人口占全国总人口的38.6%；城镇登记失业人数为6.04万人，同比减少1.2%；通货膨胀率为7.5%（12月份同比），价格上涨主要由果蔬及酒精类饮品涨价带动；财政赤字为215亿索姆（合4.58亿美元），占GDP的比重为7%。政府外债总额为31亿美元，占GDP的比重为47.7%。对外贸易总额为72.68亿美元（同比增长11.8%），其中出口19亿美元（同比下降15.5%），进口53.74亿美元（同比增长26.1%）。

（1）吉经济的主要特点

•库姆托尔金矿对吉经济发展影响大，也是吉国内政治斗争的关注焦点。黄金是吉最主要产品，库姆托尔金矿是吉最大的纳税企业，2011年共缴税60.66亿索姆，占吉税收总收入的20%。该企业是吉各利益集团眼中的“肥肉”，是反对派指责政府腐败的主要话题，甚至引发政府换届风波。

•关税收入占财政收入的比重大（约占一半），进出口贸易对吉经济发展影响大。2011年预算税收共计539.77亿索姆（占GDP的28%），其中56%（303.03亿索姆）由国家税务机关征收，44%（236.74亿索姆）由海关征收。据测算（2011年），吉全国总产出仅占总消费的97%，其余3%需要依靠进口和借债弥补。吉主要进口对象国首先是独联体国家，尤其是俄罗斯、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦，这些国家是其能源和粮食产品的最主要来源地。其次是中国，中国是其日用品和家电的最主要来源地。吉最主要出口对象国是瑞士，是吉产黄金的主要销售和加工地。其次是周边国家，包括俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、中国、土耳其、阿联酋等。据吉海关2011年统计，奶制品的98%出口到哈萨克斯坦；蔬菜水果的61.5%出口至哈萨克斯坦；棉花的90%出口至俄罗斯；羊毛制品几乎全部出口至中国；服装的95%出口至俄罗斯，5%出口至哈萨克斯坦。

•因成品油和部分粮食需从国外进口，吉输入性通胀压力大。2006～2011年6年间，吉消费物价水平（与去年同期相比年均）共上涨84.7%，其中食物和非酒精饮料价格约提高1.04倍，含酒精饮料和烟草价格提高约54.6%，非食品价格提高70.8%，服务价格提高91.8%。

•海外劳动力移民向国内的汇回收入，以及影子经济规模较大。吉很多公民都在国外打工（主要是俄罗斯和哈萨克斯坦），每年都向国内汇回大量外汇，规模与吉当年全国财政收入相当。据吉央行统计，2007年汇回收入规模有10.21亿美元，2008年达14.68亿美元，2011年达18.59亿美元，2012年达16.24亿美元。2011年海外汇回的款项中，94.2%来自俄罗斯、2.4%来自哈萨克斯坦、2.1%来自美国。另据奥地利经济学家施耐德测算，2000年以来，影子经济约占吉GDP总值的40%左右。影子经济主要通过少报利润、偷税漏税等方式运行。根据国际经验，一国影子经济份额超过40%的话，可能对经济运行安全造成严重影响：一是国家税收减少；二是腐败严重，企业总是希望贿赂官员，达到少缴税等目的；三是影响政府分析评估经济运行状态，导致因判断失误而出台错误的调控政策和发展战略等。

•赤字规模较大，对外债的依赖也较重。据吉财政部数据，1991～2012年这21年间，除2001年、2005年、2007年和2008年出现财政盈余外，其余年份均为赤字。年度预算赤字规模一般占GDP 5%的水平。2010年“四月革命”后，新政府希望通过加大国家投资，刺激经济发展和改善民生，基本采取扩张性财政政策，弥补赤字的途径主要是发行国债和从国外借款。吉获得外国贷款始终是吉吸引外资的主要形式。据吉国家统计委员会数据，2004～2011年，吉累计吸引外资268.38亿美元，其中外商直接投资42.01亿美元，证券投资0.59亿美元，其他投资（主要是优惠贷款、商业贷款、国际金融组织贷款等）累计218.29亿美元，人道主义援助和捐赠7.50亿美元。截至2011年12月31日，吉外债余额共计48.72亿美元。从外债指标看，2011年外债的负债率（外债/GDP）为82%，高于国际通行的20%警戒线标准，债务率（外债/出口额）为143.8%，高于国际通行的100%警戒线标准，偿债率（偿债额/出口额）为10.9%，低于国际通行的20%警戒线标准。

（2）吉确定的2017年前工作重点

为扩大财政收入，吉政府的主要措施是降低税负（2012年税收占GDP的21.7%），通过降低税率和扩大税基，促进企业发展和影子经济“阳光化”，达到增加经济总量，进而增加财政收入的目的。同时吉政府制定了2017年的经济工作重点：一是保证经济稳定；二是注重区域平衡；三是履行社会责任和义务；四是改善国家管理；五是加强统一经济空间合作。2013年的具体指标为：GDP增长率不低于7%，其中工业不低于17.9%，农业不低于1%，建筑业不低于10.5%，服务业不低于5%；通胀率控制在7%～9%；财政赤字规模不超过GDP总值的5%；国债占GDP的比重不超过国际警戒线；居民收入增长6.2%，全部兑现居民社会保障。同时，确定2013～2017年争取GDP年均增幅达到7%，通胀率年均低于7%，财政赤字占GDP比重年均不超过5%，政府外债占GDP比重年均约40%。

（三）安全形势

吉尔吉斯斯坦有四个邻国：南部是塔吉克斯坦，西部是乌兹别克斯坦，北部是哈萨克斯坦，东部是中国。从目前局势看，吉遭受传统军事安全威胁的可能性极小，美、俄也不会因为驻吉军事基地问题而发动战争。未来威胁主要来自恐怖组织和极端势力、南部吉乌两个民族间的矛盾等非传统安全问题。

（1）国内宗教形势

•出现若干非本土的（指20世纪60年代以后产生的）外来宗教。其中很多是被外国政府禁止活动的宗教或邪教，他们在吉境内秘密或以社团名义活动。近年，外来宗教在吉青年中发展较快。

•恐怖组织和极端主义势力不断发展。他们经常在边远贫困地区秘密或以社团名义发展吸收受教育程度较低的青年。目前，吉境内已形成两股恐怖组织和极端主义势力进口路线，第一条从南部的费尔干纳（塔吉克斯坦或乌兹别克斯坦）传入，第二条从北部的哈萨克斯坦南部地区（主要是俄罗斯高加索的恐怖组织和极端势力经哈萨克斯坦）传入。

•各宗教间的宽容度下降，教派冲突可能性增加。

•世俗国家对公民的政治教育和宗教对信徒的行为教育之间存在差异。若处理得好，会变成相互促进的稳定因素；若处理不好，可能成为引发冲突的不稳定因素。

总体上，世俗政权仍能牢牢控制国家安全，对宗教恐怖和极端势力采取高压打击措施，使其只能处于地下活动状态，无法抗衡世俗政权。但近年来，吉境内宗教影响呈上升趋势，其主要原因是吉国内各政党纷争不断，民众生活水平低，厌倦世俗政权的政治斗争，转而祈求宗教，希望国泰民安。

（2）国内种族矛盾形势

乌兹别克族是吉尔吉斯斯坦的第二大民族（2011年吉全国总人口555.19万人，其中吉尔吉斯族400.6万人，占72.2%，乌兹别克族79.62万人，占14.3%），主要分布在吉南部费尔干纳谷地，其中约55%在奥什州、32%在贾拉拉巴德州，9%在巴特肯州，主要从事商业和农业。乌兹别克族和吉尔吉斯族大部分时期都能够和平相处，相互通婚，但在极端情况下，也会爆发矛盾冲突。冲突的原因，主要有三种说法：一是乌兹别克族属农耕民族，吉尔吉斯族属游牧民族，由于生活方式的不同，乌兹别克族认为吉尔吉斯族懒惰，吉尔吉斯族认为乌兹别克族人奸猾，两族互相瞧不起，引发民族间矛盾；二是来自对生产和生活资料的竞争，费尔干纳谷地人多地少，吉乌两族在土地、水资源、就业岗位、职务升迁等方面存在生存竞争，吉尔吉斯族认为乌兹别克族抢占了他们的饭碗，占据着效益好、盈利高的行业和岗位；三是苏联时期的中亚国家划界不合理，划界以民族为基础，但在民族交界地区却标准混乱，造成一些民族聚居区被生硬地划到非主体民族国家，为苏联解体后的新独立国家埋下纠纷根由。这些矛盾日积月累，可能在一定条件下爆发，奥什地区就分别在1990年和2010年发生了吉乌两族的冲突和骚乱，造成人员伤亡和财产损失。

（四）对外关系形势

截至2013年初，吉尔吉斯斯坦已与114个国家建立了外交关系，是92个国际组织的正式成员，在首都比什凯克驻有20个国家的外交使馆。2007年1月10日，吉颁布《吉尔吉斯斯坦对外政策构想》（Министерствоиностранных дел Кыргызской Республики，以下简称《构想》），详细阐述了吉的对外政策和外交战略。至今，吉对外政策仍总体遵循该构想，未做大的调整。《构想》确定吉对外政策的目标和任务是：维护国家安全和国家利益；为国内发展创造良好的外部环境；维护公民利益；维护和提升吉国际形象和地位；建立以外交部为核心，各机构和团体高效协作的对外政策执行体系。

（1）吉对外政策的三个层次

第一层次是周边战略，即发展同中、哈、乌、塔四个周边国家的友邻合作关系，维护边境安全，发展经济人文，并借助集体安全条约组织、欧亚经济共同体和上海合作组织三大区域国际合作机制，巩固与发展同邻国的多边和双边关系。

第二层次是欧亚地区战略，即发展同地区大国的友好合作关系，包括对中亚地区有较大影响力的俄罗斯等独联体成员国、美国、中国、欧盟（尤其是德国）、日本、印度和土耳其。在此，吉认为俄罗斯是能够对吉发展产生重要影响的大国，维护和提升吉俄关系至关重要。另外，吉重视在欧亚地区比较活跃的区域合作机制，包括集体安全条约组织、欧亚经济共同体、独立国家联合体、上海合作组织、欧洲安全与合作组织、经济合作与发展组织、伊斯兰会议组织等。

第三层次是全球战略，主要是与全球性国际组织和国际金融机构，以及其他国家发展友好合作关系。吉尊重和维护联合国权威，支持安理会等联合国改革，响应《21世纪议程》《联合国千年宣言》等倡议。吉积极发展同全球和地区国际金融机构的友好合作，如国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、伊斯兰发展银行等。另外，吉还愿意同八国集团、跨国集团、国际非政府组织等机构开展合作。

（2）吉对外政策的基本原则和三个动向

吉认为自己地处四大文明交汇地（俄罗斯的东正教、阿拉伯文化、伊朗波斯文化和中华文明），一方面有利于寻找更多共同语言开展合作，另一方面也存在合作利益和方式等的冲突。新政体运作以来，吉总统和政府多次重申对外政策坚持“实用主义”和“平衡战略”，虽优先发展对俄关系，但并未因此弱化同地区其他主要力量（美、欧、中等）的关系，不以牺牲与这些主要力量的关系为代价。因此，吉在奉行多元、平衡和实用主义、尊重国际法和国际基本原则、尊重和维护主权以及国家利益至上的原则下，同所有伙伴平等地发展友好合作关系，甚至在开展国际合作时，也允许在部分领域和一定条件下向超国家机构让渡部分主权。

但从整体上看，吉重点发展对外关系的领域明确有以下三个动向。

•明确总统和总理的外事外交权力划分。2010年新宪法仅规定“政府负责执行对外政策，总统负责在国际上代表国家，总统需与总理协商后才能签署国际协议”，但未明确对外政策的制定和最终决定权由总统、总理，还是议会掌握。2012年6月28日吉通过《国家机构在对外政策领域的相互协作法》，明确规定“总统负责制定和决定国家对外政策，全面领导国家对外工作，经与总理协商和议会有关委员会磋商后确定对外政策构想”，同时规定“总统、政府总理和外交部长有权就国家的对外政策发表正式声明，议长有权就议会间合作问题以及议会权力范围内的问题发表正式声明”。

•确定优先发展独联体范围内的一体化。吉总统和总理等多次强调：俄是对吉国家发展影响最大的国家；俄罗斯和哈萨克斯坦等独联体国家是吉主要贸易对象和投资来源国，基础设施紧密相连，吉国内关切的能源安全、粮食安全和劳动力移民问题也主要依靠俄、哈等独联体国家解决；吉愿在集体安全条约组织框架内维护国家安全，在欧亚经济共同体框架内促进经济和人文发展，希望加入俄白哈三国统一经济空间。各界一致认为，吉高调宣布2014年玛纳斯美军基地租用协议到期后将不再续租，将玛纳斯机场改为纯民用国际机场，其目的主要是解除俄罗斯的担心，与其执行亲俄路线一脉相承。

•玛纳斯美军基地问题。该基地位于吉首都比什凯克市的玛纳斯国际机场，是2001年美国为支持阿富汗美军而设，是吉美合作的重要内容，是维系两国关系的重要纽带，也是俄美中亚角力的主要领域。美国决定2014年从阿富汗撤军后，玛纳斯军事基地旋即成为“美国军事力量是否驻留、以何种方式驻留中亚”以及“吉如何落实大国平衡战略”的风向标。

1.3 俄罗斯国内形势

普京在2011年9月24日统一俄罗斯党代表大会被提名为“总统”候选人时，指出俄罗斯的未来战略目标是“经济年增长率保持6%～7%，任期内使俄罗斯进入世界经济大国前五名”。竞选期间，普京在媒体连续发表七篇竞选文章，详细阐述其内政、外交、军事、经济、民主、社会和民族政策方面的执政纲领。2012年5月7日在宣誓就职总统当天，普京又签署了12项总统令，内容涉及国家经济发展、政府管理效率、民生保障水平、对外关系方针、军事国防建设等诸多方面，确定其未来总统任职期间的国家发展战略的总体目标是：“消除国家发展的一切阻力，完成政治体制、社会保障、公民保护机制以及经济体制的建设，以建立统一、活跃、持续发展而又稳定健全的国家体制，保障国家主权和未来10年的社会繁荣。”

（一）政治形势

2011年第六届国家杜马和2012年总统大选结束后至今，为应对俄罗斯政治形势出现的新变化，提高政府行政效率，普京实施了一系列政治体制改革措施，但国家权力结构未出现实质性变化，俄罗斯政治形势总体稳定。

（1）普京执政基础雄厚，控局能力强

首先，普京的民意支持率依然最高，超过60%，右翼势力（或称自由派）和左翼势力（共产党等）依然无法同其抗衡。其次，普京的执政基础有统一俄罗斯党（以下简称统俄党）和全俄人民阵线的双保险，足以应对选举形势变化。除依靠统俄党外，普京在选举期间组建了“全俄人民阵线”（不是政党，是社会团体）。未来，如果统俄党支持率大幅下滑，全俄人民阵线可在新选举周期之前转变为真正的政党，形成由中右翼统俄党和左翼全俄人民阵线组成的双核政党体系。再次，通过国家杜马制定或修改法律，加强对政治和社会组织的管理，规范反对派的集会游行示威活动，维护社会稳定，如通过《保护儿童免受不良信息危害的网络审查法》，修改《行政法典》《非营利组织法》《叛国罪修正案》《集会、游行、示威法修正案》等，加强了网络管理和监控，限制和打击了政治反对派和非政府组织的违法活动。最后，顺应民意，进行适度政治改革。如修改《政党法》，将组建政党所需的最少法定人数从4万名减少到500人；修改《选举法》，从2012年10月起恢复2004年取消的州长直接选举制；加大反腐力度；等等。

（2）政党格局虽略有变化，但未根本改变

执政的统俄党依然掌控政权，政治形势总体稳定。从2011年新一届国家杜马（议会下院）选举结果看，统俄党得票率为49.54%，获得238席（比上届减少77席），俄罗斯共产党得票率为19.16%，获得92席（比上届增加35席），公正俄罗斯党得票率13.22%，获得64席（比上届增加26席）。

虽然统俄党在国家杜马选举中席位减少，并且不再超过2/3多数，但仍是俄国家杜马第一大党，而且在2012年进行的地方选举中，统俄党大获全胜，在全部83位地方行政领导人中，74位来自统俄党，1位来自俄罗斯共产党，1位来自自由民主党，7位为无党派人士。

（3）普京执政团队坚强有力

普京通过总统办公厅和政府两套行政班子，打造执政稳定双保险。2012年5月21日通过的梅德韦杰夫政府组成中，新一届政府实现了75%前政府官员的大“换血”，还选用部分年轻官员（如信息部长尼基福罗夫是“80后”），客观上有助于缓解社会各界对“梅普组合”政治弊端的指责。与此同时，普京团队的核心成员基本得以保留，而且把持着政府强力部门，国家行政权力的决策中心完全回归总统，总统办公厅成为政府的“潜在备胎”。

（4）中央对地方的控制依然牢固，中央和地方关系稳定

2012年5月2日，梅德韦杰夫签署了恢复直选州长的法令（当年6月1日起生效）。根据该法令，候选人由政党推举（需要和总统协商），或自我推举（但签名人数和程序需要地方法律规范，若总统认为其渎职或不能解决利益冲突时可解除其职务），无论哪种提名方式，最后都绕不过总统审查这一关。另外，根据该法令，大规模地方直选需在2015年后才展开（2014年11个地方行政长官需要选举，2015年有28个，2016年有9个，2017年有28个），普京至少在此之前不需过多考虑地方直选的问题。

（5）从国际环境看，俄罗斯有意愿也有能力确保良好的外部环境

全球经济危机使俄罗斯（以下部分叙述简称俄）遭受危机，也需要吸引西方投资和技术来实现自身的现代化。同样，金融危机也削弱了西方的实力，使其无暇顾及俄在独联体地区的势力增长。欧洲与美国均承认：在独联体问题上需要更多考虑俄罗斯的利益，西方愿意与俄建立密切关系。

俄罗斯尽管政治稳定，但其未来政局存在一定的不确定因素，主要是伴随着社会阶层的结构变化，要求社会变革的呼声增大。当前，俄社会结构有两个显著变化：一是中产阶级崛起。据俄罗斯战略研究中心估计，中产阶级已占俄全国人口的20%～30%，在莫斯科占人口的40%，在其他城市约占30%，未来还会继续壮大，成为俄罗斯社会的大多数。当前，中产阶级已开始切实表达自己的诉求，但他们在俄权力机构中仍缺乏自己的代言人；二是独立后新一代人已经成长起来，他们受苏联意识形态影响小，民主自由观念强，富有创造性和责任感，对未来充满希望，法制和权利意识强，具有强烈的事业心。

社会结构的变化带来民意挑战。从2011年议会选举和2012年总统大选前后的政治抗议运动中可以看出，俄社会出现了3个方面的政治诉求：一是反对政治垄断，认为统俄党一党独大的政治格局不符合俄罗斯发展的需求；二是反对普京团队的稳定结构，认为这会导致政治精英的流动性不强，削弱政治参与的广泛度；三是反对政治腐败，认为官僚集权的政治体制对政治生态和创新发展道路都是一种消极的负面因素。“透明国际”2011年全球廉政排行榜中，俄居第143位。全俄社会舆论研究中心2012年的一项反腐败调查显示，75%的俄民众认为本国腐败程度极高。

（二）经济形势

近些年，俄政府连续出台若干规划国家经济发展的战略文件，主要有2008年11月17日的《2020年前经济社会长期发展战略构想》、2009年12月28日的《远东和贝加尔地区2025年前社会经济发展战略》、2011年2月19日的《2020年前创新发展战略》、2012年5月7日的《国家长期经济政策》总统令等。这些文件和相关领导人讲话精神一脉相承，总体上可以概括为“在确保经济稳定和发展的前提下调整经济结构”。首先，要确保总量增加，同时维护物价和汇率稳定，不发生剧烈波动；其次，要调整行业经济结构，发展创新型经济或经济现代化，在巩固和增强传统领域（能源、交通、农业、自然资源加工业）全球竞争优势的同时，减少对油气等资源行业的依赖，从能源出口型经济向多元化经济过渡；再次，要调整区域经济结构，开发远东和贝加尔地区，使俄罗斯亚洲部分和欧洲部分平衡发展，同时扩大其国内需求。

《国家长期经济政策》总统令是普京在其新一届总统任期内的经济政策总纲领。其目标是提高经济发展速度、保证经济持续发展、增加公民实际收入、使俄经济达到国际领先的地位。其具体经济指标是：到2020年新建和更新2500万个高生产率的就业岗位；到2015年固定资产投资额占GDP的比重达到25%，到2018年增加到27%；高科技行业在GDP中所占比重应比2011年增加30%；劳动生产率应比2011年提高50%；在世界银行“营商环境”排名中的名次从2011年的第120名上升至2015年第50位，2018年上升至第20位。

为落实总统令，俄总理梅德韦杰夫2013年1月16日提出本届政府7大首要任务：确保宏观经济稳定发展，即实施强有力并具可预见性的长期预算政策，降低通胀率，提高预算支出使用效率；发展关键领域的基础设施建设；完善和激活劳动市场；改善商业环境，吸引私人长期投资；利用人力资源优势发展卫生和教育事业；促进地区间平衡发展，提高地方吸引劳动力和投资的竞争力；提高俄经济在全球的影响力，适应世贸规则，提高企业的国际化水平，改善出口结构。

2013年1月31日，梅德韦杰夫又在政府扩大会议上宣布2018年前政府工作的10个关键方向：改善经商环境；全球一体化；技术更新；促进消费；发展农业；发展基础设施；每年建设不低于1亿平方米住宅；发展医疗和教育；支持地区发展；完善国家管理。

近年来，俄罗斯经济形势总体稳定并保持发展势头。2012年，俄经济总量已恢复到2008年危机前水平，主要宏观经济指标是：GDP总量为61.1493万亿卢布（约合2万亿美元），占全球GDP总量的3%，位居世界第6位，仅次于美国、中国、印度、日本和德国；经济增速为3.4%，居全球96位；人均GDP为1.77万美元，居世界第71位（全球平均人均GDP为1.25万美元）；全年通胀率为6.6%，略高于年初预定目标，主要是粮食歉收导致食品价格上涨幅度加大；预算收入12.84万亿卢布，同比增长13%（计1.5万亿卢布），预算支出12.87亿卢布，同比下降0.7%，预算赤字为270亿卢布（约合9亿美元），占GDP总值的0.04%，低于年初“0.1%”的预期。从2013年起，政府制定预算所依据的油价基准值将立足于今后5年的油价走势，并逐步将这一基准值的预期拉长至10年，联邦预算赤字最高不应超过GDP总值的1%；居民平均月工资为2.67万卢布，名义增长13.3%，实际增长7.8%；失业人数达105万人，上升4.17%（共计增加4.2万人），上升幅度最大的州区是马加丹、阿斯特拉罕、萨哈林、伏尔加格勒州、北奥塞梯共和国及楚克奇自治区等；外贸总额达到8661亿美元（同比增长2.5%），创历史新高，贸易顺差为1954亿美元（同比下降1.4%），出口额为5307亿美元（同比增长1.6%），其中石油出口1806亿美元，天然气出口633亿美元；外汇储备达到5376亿美元，同比增长7.8%（计390亿美元）；外债余额（截至2012年底）为6240亿美元，同比增长15.4%。其中政府债务447亿美元（同比增长28.9%），央行债务148亿美元（同比增长28%），商业银行债务2084亿美元（同比增长28%）；累计吸引外资总额（截至2012年底）为3624亿美元（其中2012年吸引外资1546亿美元），同比增长4.4%；卢布兑美元年均汇率为1美元=31.07卢布，实际汇率上涨7.4%，名义汇率上涨2.3%；为降低货币流动性，俄央行2012年9月14日起将基准利率从8%提高到8.25%。

近年来，俄的经济增长主要受益于国际油价的增长，以及居民收入增长刺激了国内消费需求的增加。未来，有利于俄经济继续稳定增长的因素有以下几个方面。

（1）国际油价有望继续保持高位

国际油价在2008年国际金融危机期间短暂下跌后，2011年起又重新恢复高位运行，北海布伦特石油每桶均价2010年为79.62美元，2011年为110.90美元，2012年为111.50美元。高油价保证俄罗斯财政收入充足，并增加了国家反危机基金，推动其俄经济增长，提高其抵抗经济危机的能力。

（2）军事现代化提供了巨大的国内需求

2011年7月7日，俄总理普京宣布：俄政府到2020年将投资20万亿卢布用于升级和更新军队装备（争取70%武器装备换装）。2012年3月5日，俄政府通过《2011～2020年国防工业综合体现代化改造专项计划》，拟投资3万亿卢布改造军工企业。这两项措施意味着，俄在2020年前将投资23万亿卢布（约合7700亿美元）发展军事和国防事业，并带动基础设施和相关企业发展。

但俄罗斯的经济增长在未来也面临一定的挑战，主要因素有如下几个方面。

（1）外部需求萎缩，俄经济增长出现放缓态势

当前和今后一段时间，全球经济前景不甚明朗，世界主要经济体增速普遍放缓，世界金融市场也不稳定，主要经济体仍执行量化宽松的货币政策，而俄罗斯短期内难以改变其资源出口型经济模式，经济发展对外部依赖仍较大，2008年以来，能源和原材料工业在俄工业中的占比基本保持在48%～52%的水平，矿产资源（主要为能源）出口在俄出口商品结构中的占比基本保持在60%～70%的水平，油气行业纳税占财政总收入的30%～37%。这意味着，一旦世界经济长期不振，可能引发俄境内外资出逃、能源行业产出和收入降低等后果。2012年以来，俄经济高开低走，增速稳中有降，放缓态势逐渐显现。

（2）入世后的市场开放挑战

虽然从长远看，入世对俄罗斯经济的稳定和可持续发展大有裨益，是其改善国内投资环境，融入世界经济一体化进程，寻求自我发展的必然选择。但短期内，俄为履行入世承诺，将降低关税和开放市场，其经济将经受国外产品和技术的直接竞争，可能会造成一定的冲击。根据入世协议，俄总体关税水平将从2011年的10%降至7.8%，其中农产品总体关税水平从13.2%降至10.8%，工业制成品从9.5%降至7.3%。

（三）安全形势

俄罗斯曾于2000年通过《国家安全构想》，之后于2009年通过《2020年前俄联邦国家安全战略》，2010年颁布新版《军事学说》，2013年发布《对外政策构想》。这些纲领性文件，对俄罗斯2020年前面临的国内外安全威胁进行了分析和判断。俄在安全战略方面主要从以下几个层面上考虑。

（1）维护国内安全

俄罗斯国内，包括边境地区，存在各种安全问题。如南部边境有毒品问题，北高加索地区有恐怖和极端势力、车臣分裂势力、信息安全（网络管理）问题、境内外政治反对派制造事端等。因此，上合组织签署的关于边境地区相互裁减军事力量以及加强军事领域相互信任等措施协议，极大缓解了俄东部军事压力。

（2）维护外部安全缓冲区安全

俄罗斯的周边邻国，包括独联体成员、波罗的海三国、蒙古、中国和朝鲜等。俄一方面要防止独联体成员的离心倾向，如北约东扩（乌克兰和格鲁吉亚要求加入北约）、俄语地位等；另一方面要面对周边国家内部或相互间的问题并维护其安全，如摩尔多瓦的“德左”问题，阿塞拜疆和亚美尼亚的纳卡冲突，阿布哈兹和南奥塞梯独立问题，中亚的水资源纠纷，里海地位和水域划分，朝鲜半岛问题，北极地位，美在东欧部署反导系统，美、日、韩安保条约加大东北亚军事存在等。

（3）在全球层次的地位与形象

主要任务是维护俄罗斯的国际地位和形象，促使国际力量格局和秩序对俄有利等，如支持多极化、维护联合国权威、尊重国际法、气候变化、入世、外太空安全、海外俄胞利益、不容篡改“二战”历史等。

俄认为，就整个国家安全而言，最大的威胁来自美国和北约的传统安全，如北约东扩、美部署反导系统、在亚太增强军事存在等。另外，近年信息安全威胁加大，境内外势力利用网络和传媒从事破坏活动。就局部地区而言，最大的威胁是边境地区的非传统安全，尤其是来自高加索和阿富汗地区的恐怖和极端势力，以及走私、贩毒、非法移民等跨国有组织犯罪。

虽然俄罗斯从国内、周边和全球的三个层面考虑今后自己的安全战略，但当前俄罗斯的安全形势存在总体稳定和面临威胁的双重局面。

稳定局面主要表现在：一是2008年俄格冲突后，独联体国家的离心倾向得到遏制，俄在独联体的影响力上升，北约东扩进程基本停滞，俄西部安全压力减轻；二是车臣问题总体可控，北高加索地区的重大恐怖活动减少。三是集体安全条约组织在中亚地区合作较顺利，俄在中亚的军事基地地位问题均获得圆满解决，俄南部中亚方向的安全环境总体稳定，俄影响力总体加强。由于中亚国家自身防御能力较弱，面对来自阿富汗的压力，均愿意寻求俄罗斯的帮助。

未来可能威胁安全的主要因素有以下几个方面。

（1）阿富汗局势走向

阿富汗是俄南部安全威胁的最大来源地，北高加索地区的恐怖势力和贩毒、走私等有组织犯罪集团大都与阿富汗有联系，甚至在阿富汗接受培训和资金援助。阿富汗局势若失控，则俄境内的毒品问题将更加严重，恐怖和极端势力可能壮大。另外，若阿富汗局势引发周边地区动荡，俄将面临如何帮助中亚国家、如何推动集体安全条约组织和欧亚经济共同体发展等难题。

（2）车臣重建和北高加索地区的反恐任务依然繁重

车臣战争使得该地区的基础设施和生产生活设施遭到极大破坏，重建需要大量经费和较长时间，当地居民面临就业难、生活水平低、战争心理创伤重等难题，为恐怖和极端活动重新滋长提供了土壤和环境。另外，俄境内恐怖活动约90%发生在北高加索地区，尽管近年发生率降低，但该地区的恐怖和极端势力从未彻底根除，仍比较活跃。

（3）网络信息安全管控难度大

伴随信息技术发展，黑客攻击、网络病毒、敌对势力和国内反对派利用网络宣传造势、恐怖和极端组织传播极端思想、网络诈骗、网络色情危害青少年等信息安全问题层出不穷，对社会秩序、政治经济稳定、国家安全等造成威胁。“阿拉伯之春”革命也再次证明信息通信在动员社会群体方面具有巨大的作用。俄人口多、电子终端多，网络和通信管理难度很大。

（4）美国在亚太地区加大军事存在

2012年1月5日，美国总统奥巴马发布防务战略指南《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》，提出“缩减军费、减少欧洲驻军、增加亚太军事存在、网络战、无人机”等新军事战略原则。俄横跨欧亚，国土面积广阔，边界线漫长，而总兵力只有约120万人。美国在欧洲有北约，在亚洲有美日和美韩联盟，若美国在亚太加强军事力量，将对俄东西两线造成压力，迫使其调整军事部署，加大军事投入。

（四）对外关系形势

根据2012年5月7日《关于落实对外政策的若干措施》总统令和2013年2月16日发布的新版《对外政策构想》，俄罗斯对外政策的总目标是“在务实、开放和全方位原则基础上，在新的多中心国际关系体系日益形成的条件下，确保其国家利益”，即确保国家安全、捍卫和加强主权及领土完整、提高俄罗斯的国际威望、为俄罗斯的现代化创造有利的外部条件、促进建立公正和民主的全球进程、在国际法的基础上集体解决国际问题、构建同邻国的睦邻关系、消除并防止出现紧张局势和冲突。

（1）普京的对外政策

•坚持独联体成员国是优先方向。优先任务是建立“欧亚经济联盟”、推进集体安全条约组织发展、促进独联体人文、安全和自由贸易区合作。俄认为，俄与独联体成员国不仅拥有共同的历史遗产，还在各领域拥有广泛的一体化潜力，有深化地区合作的基础。

•重视发展同欧洲大西洋地区国家的关系。俄与这些国家具有相似的文明根源。俄将继续深化同欧盟的“共同空间”合作、同北约发展平等伙伴关系、加强同美国的关系。

•进一步提升同亚太地区国家的关系，尤其是发展同中国和印度的关系。俄认为，世界发展重心已转往亚太，亚太是未来最充满生机活力的地区；俄希望积极参与亚太地区的一体化进程，借机实施西伯利亚和远东的经济振兴计划，并在亚太地区建立透明和平等的安全与合作体系，维护俄东部安全稳定。

•维护多极化国际秩序。俄认为自己是世界的重要一极，多极化格局有利于俄在国际力量格局中获得有利地位。发展多极化格局需要维护联合国权威，尊重国际法和国际惯例，反对西方的干涉主义，不容篡改“二战”历史等。

•借助多边国际合作机制维护国家利益。俄认为，灵活参与多边组织，通过网状外交取代结盟手段，是解决国际问题的方法。为确保世界发展的稳定可控性，需要世界主要国家的集体领导，为此，俄将加强在二十国集团、金砖五国、八国集团、上海合作组织、俄印中三角等框架内的协作，同时利用其他组织和对话平台。

（2）俄对外关系可能面临的挑战

•独联体成员对俄的戒备心理逐渐加重，担心被俄过分控制，甚至恢复苏联。比如2012年，乌兹别克斯坦一方面宣布不允许他国在境内设立军事基地，一方面退出集体安全条约组织；哈萨克斯坦一方面积极推进俄、白、哈三国统一经济空间建设，一方面又宣传沙皇俄国殖民统治和斯大林对哈萨克斯坦发展造成的伤害；塔吉克斯坦一方面同意延长俄驻塔军事基地期限，一方面又希望美军将其从阿富汗撤出的军力和装备安置在塔国；乌克兰一方面愿意成为欧亚经济共同体观察员国，一方面又同欧盟商定签署联系国协定具体时间表。

•俄美“既非盟友也非敌人”的关系特征可能长期存在。俄美之间存在三大结构性矛盾，短时间内难以改变，即俄发展道路问题、俄美战略平衡问题、双方在俄周边地区的博弈问题，实质是“霸权守成国”与“新兴崛起国”之间的关系处理问题。此结构性矛盾因素与全球化时代必须相互依赖的现实因素相互影响，造成俄美两国既合作又斗争的关系。比如俄2012年8月入世后，美于当年12月21日取消限制两国贸易的《杰克逊-瓦尼克修正案》，两国经贸关系实现正常化，并有望快速推进。与此同时，俄美又因领养儿童问题发生外交口水战。

1.4 塔吉克斯坦国内形势

塔吉克斯坦（以下部分叙述简称塔）独立后不久便陷入内战，直至1998年签署民族和解协议后才基本实现和平，残余武装分子2001年才被基本消灭，国家工作才开始真正以经济社会建设为中心。为更好地指导规划未来经济社会发展，塔陆续出台了若干发展战略。如《减贫战略文件》，是塔在世界银行指导下，确定本国经济发展和减贫工作的指导文件，其确定了4个基本方向：促进既快又公平的经济增长，发掘劳动力潜力和出口潜力；提供高效且公正的社会服务；对最贫困居民实行专门救济；提高国家安全水平。第一期减贫战略于2002年5月30日发布，规划了2002～2006年工作部署，此后每3年制定一次具体落实措施，包括《2007～2009年减贫战略》和《2010～2012年减贫战略》。

塔于2007年4月3日发布了《2015年前国家发展战略》（以下简称《战略》），这是塔最主要的国家总体发展战略文件。《战略》共涉及三大板块：基础领域，主要是国家管理、投资环境、宏观经济政策、私营企业和中小企业发展、区域合作等；生产领域，主要是确保经济发展的物质条件，如粮食安全、基础设施、能源和工业；社会领域，主要是教育、卫生医疗、科技、饮用水安全、社会保障、性别平等、生态和环境保护等。

《战略》的主要经济目标依照GDP年均增幅5%、7%和9%三种情况制定。到2015年，GDP总值从2005年的72.01亿索莫尼增长到117.30亿索莫尼（增速5%）、141.66亿索莫尼（增速7%）或166.61亿索莫尼（增速9%）；通胀率从2005年的7.1%降到3%～5%；财政收入从2005年的13亿索莫尼增长到49.61亿～70.46亿索莫尼；国家外债占GDP的比重从2005年的39%降到53.3%～36.9%；贫困率（日均收入按购买力平价低于2.15美元）从2003年的64%降到32%。

（一）政治形势

独立后，塔吉克斯坦国家形势分为两个阶段：2000年以前的内战时期和2000年起进入和平发展时期。苏联解体后不久，1992年3月，塔国内世俗政权和主张建立哈里发的伊斯兰派开始内战，战斗断断续续，造成至少15万人死亡，产生近百万难民，直至1997年6月双方才签署《实现和平与民族和解总协定》，启动和解进程，拉赫蒙总统在俄罗斯的帮助下取得最后胜利，伊斯兰反对派被解除武装（残余武装到2001年才被基本肃清）。1999年，塔通过新版宪法，在坚持世俗政体的前提下允许建立宗教性质的政党，塔是中亚五国中唯一承认伊斯兰政党是合法政党的国家。根据新宪法，1999年选举拉赫蒙为总统（连任），2000年又选举产生新议会。自此，塔进入和平发展新阶段，政体呈现“强总统、小政府、弱议会”的局面。

目前塔政局的主要特点可以概括为以下几点。

（1）拉赫蒙总统控局能力仍较强。为防止伊斯兰反对派重新做强做大，拉赫蒙总统的主要措施是强化总统权力和权威、启用新干部、控制媒体、打压反对派。经过多年整治，拉赫蒙在塔国内的权威已无人能敌，甚至出现个人崇拜倾向。

2013年11月塔计划举行总统选举，各界一致认为，尽管拉赫蒙至今已实际执政20年（宪法规定总统最多连续担任2届），但他继续执政毫无悬念。饱受内战之苦后，民众人心思定，宁愿选择领导人长期执政，也不希望国家陷入政治动荡。

（2）总统家族因腐败饱受诟病。长期执政的后果之一，便是总统家人和亲信权力巨大，他们掌握着国家的优良资产和机会，其他人难以分享国家发展的好处。拉赫蒙总统的长子鲁斯塔姆现任塔海关缉私局局长、国家投资与国有资产管理委员会支持中小企业管理局局长、塔青年联盟副主席；大女儿奥佐达2009年10月出任塔副外长；大女婿努拉利耶夫现任财政部副部长。塔近年比较好的私有化项目几乎都有拉赫蒙家族的身影。

（3）社会不满情绪增加。因受中东和北非动乱消极因素的影响，加之国内生活必需品价格上涨，塔民众对政府出现失望情绪，民怨增加，有些地方已出现民众集会示威和抗议活动。政治反对派也利用民众的不满情绪大做文章，针砭时弊，对政府发难。

当前，塔反对派领袖主要是现任上院议长乌拜杜洛耶夫和社会民主党主席佐伊伊罗夫。后者是“库里亚布”家族（主要是一些退休官员）、“首都”家族（商界精英）、“索格特”家族以及一部分在塔吉克斯坦有着自己利益的俄罗斯商人的靠山。此外，与拉赫蒙及其亲属相比，乌拜杜洛耶夫和他身边的人很少出现在轰动性腐败丑闻和强占国内赢利企业的事件中。

（二）经济形势

塔吉克斯坦在中亚五国中是经济水平最差的国家，主要宏观经济指标2012年GDP总值为362亿索莫尼（合76亿美元），按本币计算，实际同比增长7.5%，按美元计算的话，实际同比增长16.4%。人均GDP为4700索莫尼（约合959美元），同比增长17.7%；通货膨胀率为6.4%，低于年初10.5%的预期；外贸总额为51.48亿美元（同比增长15.6%），其中出口13.59亿美元（增长8.2%），进口37.78亿美元（增长18.6%）；逆差24.19亿美元（增长25.4%）。截至2013年1月1日，塔外债总额为21.69亿美元，占GDP的28.5%，其中国家债务19亿美元。据塔移民机构统计，截至2012年底，在俄罗斯的塔籍劳动移民约88万人，年内汇回款项总额为36亿美元，占GDP的48%。金融方面，截至2012年底，塔商业银行存款余额共47亿索莫尼（约合10亿美元），同比增加5.4%，其中本币存款占比30.8%，外币存款占比69.2%；本币平均利率为16%，外币平均利率为13.6%；贷款余额为53亿索莫尼（约合11亿美元），其中本币贷款占比40.2%，外币贷款占比59.8%；本币平均贷款利率为21.4%，外币平均贷款利率为24.5%。为刺激经济发展，增加流动性，2012年内塔央行4次降低基准利率，由2012年初的9.8%降至8月的6.5%；将年均银行间拆借贷款利率从年初的23.8%降到18%。

（1）塔经济形势主要特点

•能源短缺是塔经济发展和吸引外资的最大障碍，也是影响塔与乌兹别克斯坦关系的最直接原因。而且，塔的能源危机、水资源危机、对外联系危机等诸多难题混杂交织。苏联时期，中亚国家的电力由统一电力体系调剂。苏联解体后，塔境内98%的电力主要依靠水电，现有电站装机容量不足且水电生产季节性强，虽然夏季电力丰富，还有剩余可出口，但每逢冬季都面临电力不足难题，若来自乌兹别克斯坦和土库曼斯坦的天然气和电力供应不足的话，则塔只能实行限电措施，每年约有4～5个月（至少11月至来年3月）限电，最少时期，居民每天只能用电4～5个小时，造成居民生活困难、企业也被迫停产。因经常限电，外国企业对塔投资极少。为解决能源短缺难题，一方面，塔要大力发展水电，但遭到下游国家乌兹别克斯坦的强烈反对；另一方面，在本国冬季水电不足的情况下，电力生产仍需依靠乌兹别克斯坦的天然气，乌常以塔拖欠天然气等款项为由关闭两国边境口岸或切断两国铁路运输（塔与外界联系的铁路全部经过乌国）。

•经济对铝和棉花的依赖较大。尽管其他商品生产呈增长趋势，但铝和棉花仍是塔支柱产业，二者占GDP总值的比重2011年约70%, 2012年约58%，出口比重则超过80%。据测算，塔国家铝业集团年用电量60亿～70亿度，约占全国电力消耗的一半。若该铝厂冬季减少用电的话，即可完全满足居民、社会单位、公用设施等用电（每月约2亿～3亿度）。但限电会影响铝厂生产，给国家经济造成巨大损失，塔政府被迫“两害相权取其轻”，优先保障铝厂生产。

•居民收入水平低，粮食安全风险较大。2011年，塔全国居民月均收入225.82索莫尼（合49美元），职工平均月工资446.23索莫尼（合97美元），居民月均支出190.31索莫尼（合41美元），其中食品支出占消费总支出的60.3%。贫困率虽呈下降趋势，但仍处高位，2008年为50%, 2009年为46.7%, 2010年为45%, 2011年为41%, 2012年为38.3%。2008～2011年，塔小麦等谷物年消费量约180万吨，自给率约65%～75%。粮食和食品进口约占塔进口总值的20%，主要进口的农产品有小麦、面粉、糖、植物油、面食品（如挂面、通心粉、面包、饼干）等本国产能不足的产品。近些年，塔通胀率高主要是进口粮食、食品、成品油等涨价所引起的输入性通胀。

（2）未来几年，塔政府和央行的主要任务

为了解决塔目前的经济困境，塔政府和央行设定了未来几年的主要经济任务，主要包括以下几个方面。

•扩大能源生产，实现能源独立。除改造和新建水电站外（特别是桑格图津2号水电站和罗贡水电站），还要大力发展煤炭等火电站，发展节能技术和产品。

•大力发展农业，既解决粮食安全，又增加就业。

•发展交通基础设施，修建连接南北的公路、桥梁和隧道，解除南北交通需绕道第三国的窘境，同时改善同邻国的交通状况，减少对乌兹别克斯坦的依赖。

•改善民生，发展教育、医疗和社会保障。

•保证经济稳定发展，控制物价稳定，争取通胀率低于9%。

•控制货币规模和发行量，并维护汇率稳定，既保证流动性，又不对本币稳定造成压力，基础货币规模增长不超过16%，广义货币规模增长不超过18%。

•提高国际储备规模和质量，争取净国际储备总量至少增长15%，外汇储备规模至少增长17%，改善外汇储备结构，增加日元、卢布、英镑和澳大利亚元的份额。

（三）安全形势

在当前国际环境下，塔与邻国爆发战争或遭受外部军事打击的可能性极小，该国面临的安全问题主要是非传统安全，包括恐怖和极端势力，以及走私贩毒等跨国有组织的犯罪活动，其安全形势呈现以下特点。

（1）传统安全主要依靠俄罗斯及其主导的集体安全条约组织维护。塔自身国防力量薄弱，有国防军1.5万人，边防军1.8万人，国民卫队0.5万人。从1993年到2005年6月13日，塔阿（阿富汗）边境防务力量主要依靠俄第201摩步师（约5000人），该合作协议2003年5月期满后，俄塔两国于2004年10月16日签订俄在塔设立军事基地的协议，同时将边境防务移交给塔边防军，俄以提供武器装备等形式支付军事基地费用。201摩步师以基地驻军身份继续驻留，协助塔边防军。另外，俄塔均是集体安全条约组织成员，俄负责成员国的统一防空体系。

2012年10月普京访塔期间，两国签订协议，塔同意俄驻塔军事基地租期（原定2014年期满）延长至2042年，期满后可延期，次数不限，每次5年；俄则对塔移民实施优惠政策（在俄逗留15天以内的塔公民可不办理落地签证，劳务签证有效期限由最长1年改为最长3年），取消出口到塔的成品油出口关税，为塔军队改建提供资金，以及研究俄在塔投资建设水电站的可能性等。

（2）伊斯兰极端势力活动抬头，反恐压力加大。一方面，塔社会出现伊斯兰复兴浪潮，清真寺和宗教学校数量增多，仅2010年就新建364座清真寺。另一方面，早先被赶出中亚并在阿富汗躲避的、对中亚安全威胁最大的伊斯兰恐怖和极端组织“乌伊运”（乌兹别克斯坦伊斯兰运动）和“伊扎布特”（伊斯兰解放党）在遭到阿富汗国际援助部队严厉打击后，自2009年起逐渐回流中亚，致使塔国内乃至整个中亚地区的治安形势再趋紧张。除从事恐怖活动外，极端组织还开展宣传和发展会员活动，利用底层贫民希望改变现状的情绪，描绘哈里发国家的美好前景，鼓吹极端思想。

为防止伊斯兰极端化，塔政府采取“大棒加胡萝卜”政策。“大棒”政策是指采取防范措施和规范传教，同时对恐怖和极端组织加大打击力度，例如，关闭清真寺；召回国外留学的伊斯兰学生并为其安置工作；禁止妇女戴头巾；严密监视、调查和逮捕留胡须的青年男子；颁布《父母责任法》，规定除参加葬礼外，禁止不满18岁的青年人参加宗教活动；审查宗教文学作品；严密监控互联网；惩处宗教极端分子等。“胡萝卜”政策有：保护合法宗教组织的合法活动；缓和与反对派的紧张关系，如为已故联合反对派野战指挥官济约耶夫的儿子减刑，并特赦其亲兄弟阿夫萨马德的支持者等。

（3）塔寻求国际合作，尤其是美欧的帮助。2010年以来，塔阿边境发生多起来自阿富汗的非法武装同塔边防军交火事件，因自身装备和兵力难以应对，同时不希望过多依靠俄罗斯的力量（或者说希望借助西方力量平衡俄罗斯的影响），塔多次请求美国和欧盟予以援助。塔积极参与美军北方运输线，提供机场和陆路通道供美军和北约部队向阿富汗运送物资，还希望美军能够将其准备从阿富汗撤走的军事力量和装备转往塔国。

（4）毒品问题日趋严重。中亚地区的毒品问题严重之处在于，除毒品本身危害以外，贩毒是恐怖和极端组织的重要收入来源，反恐与反毒需结合，另外，贩毒集团腐蚀政府官员，加剧政治腐败。中亚不仅是阿富汗毒品外运的主要通道，而且自身也消费了大量毒品，对中亚的社会稳定造成严重影响。据联合国毒品与犯罪办公室称，每年经过中亚的阿富汗毒品约90吨，据阿富汗禁毒部部长称，2012年吸食阿富汗毒品的中亚人口约1000万人。塔是阿富汗毒品在中亚的最大受害国，毒品扩散难以控制，而且塔官员参与贩毒或为毒贩提供保护的情况也越来越严重。

（四）对外关系形势

截至2013年初，塔吉克斯坦共获得147个国家承认，并同其中的128个国家建立了正式外交关系。2002年9月24日，塔通过《对外政策构想》，2013年3月，塔总统拉赫蒙命令政府结合10年来的新情况，重新修订该《构想》，使塔对外政策更加关注能源安全、边界安全、粮食安全、劳动力移民（海外塔公民权益保护）等对经济社会发展有重大影响的事务。

目前塔的对外政策主要目标是维护国家主权和独立，处理好全球化和国家利益间的关系，在承认和尊重国际法及国际关系基本原则的基础上，同所有国家开展友好合作，相互尊重。这决定了塔对外政策的主要任务是打造和平友好、安全稳定的外部环境，首先是同邻国的关系和大国的关系，为确保国内政治稳定和经济发展创造良好的外部条件。

为实现塔的对外政策，塔设立其主要的对外原则，包括开放原则，同所有国家发展友好关系，重视区域国际合作机制，积极参与地区一体化。和平原则，通过协商、相互尊重、互利合作等方式，避免使用武力等非和平方式。维护国家安全主要依靠合作，而不是某个军事政治集团。实用和现实主义原则，一切从国家利益出发，没有意识形态偏见。

总结塔的对外政策，可以看出以下几个特点。

（1）重视同伊朗和阿富汗的关系。中亚五国中，哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦四国属突厥民族，语言和传统习惯等具有突厥特点，也是突厥语国家元首会议成员，而塔吉克斯坦属波斯民族，其语言和传统习惯等与伊朗和阿富汗很接近。这三国在能源（如电网、油气）、交通（如铁路和公路）和水资源等领域合作越来越密切，塔成为伊朗在国际事务中的重要支持者之一，伊朗则是塔经济的重要合作伙伴。

（2）俄罗斯是对塔发展影响最大的国家。俄是塔的安全保障者（俄驻塔军事基地是塔最主要的军事力量）、最大的进出口对象（贸易额每年约占塔外贸总额的1/3）、战略物资的主要提供者（国内成品油消费量的60%）、最大的投资者（投资铝业和水电站等塔经济支柱产业）、海外移民的最大目的地。总之，俄具备足够手段来影响塔国内生活的各个领域。塔已于2012年向俄白哈三国统一经济空间提出加入申请。

（3）安全威胁主要来自南部邻国阿富汗和西部邻国乌兹别克斯坦。阿富汗是塔最大的外部安全威胁，也是影响塔向南发展（通往印度洋和波斯湾）的最大障碍。一是塔国内伊斯兰传统浓厚，境内伊斯兰恐怖和极端组织比较活跃，而这些组织的恐怖分子与阿富汗联系紧密，受塔利班、基地组织、哈卡尼网络等势力影响大。二是全球塔吉克族人口（2010年统计）约有2000万人，其中800万人在阿富汗（主要在北部），640万人在塔境内，跨界民族问题成为阿塔两国的重要话题。20世纪90年代阿富汗内战期间，由乌兹别克族、塔吉克族等阿富汗北部民族组成的“北方联盟”曾被塔利班击败。

乌兹别克斯坦与塔吉克斯坦都曾是苏联成员，解体后，双方将各自国内资源划归自己，使苏联时期形成的统一基础设施和生产供销管理体系遭到破坏，如上下游水资源管理、油气和电力供应、铁路和公路交通等。近些年，两国关系紧张也与此有关，如水资源问题，塔希望在上游兴建大型水电站，解决本国电力短缺问题，乌则担心下游水资源被控制；能源问题方面，乌经常因塔拖欠天然气款项而停止向塔供气，造成塔冬季电力不足，不得不实行限电措施；在交通问题上，乌有时借口恐怖主义威胁或因塔拖欠乌款项而关闭边境铁路口岸，使塔唯一与外界联系的铁路运输中断，使其进出口货物积压而遭受损失。

（4）近年来对美、中等大国的倚重增加。塔既借此平衡俄罗斯的影响，又可吸引更多资金促进国内经济发展。美国积极推动“新丝绸之路”战略，帮助塔向南发展（经阿富汗通往印度洋），提高塔自身的边界自卫和管理能力。中国则为塔提供大量贷款援助，帮助塔改善基础设施。

1.5 乌兹别克斯坦国内形势

独立后，乌兹别克斯坦（以下部分叙述简称乌）在建国“五项原则”指导下（经济优先、国家调控、法律至上、社会保障、循序渐进），坚持分阶段循序渐进地推进经济改革，民众痛苦小，经济也很快止跌回升，并总体上实现稳定发展。与很多国家不同的是，乌政府从未出台全面整体指导国家宏观经济社会发展的中长期战略。乌每年的总体发展规划体现为开展“主题年”活动。主题年意味着国家在当年重视和发展该领域，大量出台相关具体措施，集中解决存在的问题。

从独立后初期到1996年，乌兹别克斯坦的主要任务是巩固独立基础、应对经济衰退、稳定国家政局。待国家政治经济形势稳定后，从1996年开始实行主题年活动，每年都有一个国家活动主题：1996年是“埃米尔·帖木儿年”、1997年是“人类利益年”、1998年是“家庭年”、1999年是“妇女年”、2000年是“健康一代年”、2001年是“母亲和儿童年”、2002年是“老一辈利益年”、2003年是“社区年”、2004年是“良善和美德年”、2005年是“健康年”、2006年是“慈善和医务工作者年”、2007年是“社会保障年”、2008年是“青年人年”、2009年是“农村发展和公用设施年”、2010年是“代际和谐发展年”、2011年是“中小企业年”、2012年是“家庭年”, 2013年是“福利与繁荣年”。

（一）政治形势

乌兹别克斯坦实行三权分立政体，立法、行政（总统和政府）、司法各自独立，互不隶属。另外，为更好地监督制衡各部门权力，乌现行政权结构中还有中央选举委员、审计院、中央银行、总检察院四个独立机构，它们仅服从法律，独立于任何国家机关、社会团体和公职人员，不隶属于总统、政府、议会和法院，但需向总统或议会汇报工作。但在实际运行过程中，总统权力相对较大，三权之间未能形成真正的相互制衡关系，而是“强总统、弱议会”的威权体制。

从独立至今，乌兹别克斯坦的政治民主化进程从某种程度上讲，主要体现为总统、总理和议会三者间的权力分配斗争，主要表现在三个方面：一是议会的院制改革；二是议员数量和来源变化；三是政府的产生和解散办法。当前乌政局总体特点如下。

（1）卡里莫夫已经从法律角度完成政体改革，将国体从总统制变为“总统-议会制”，即总统直选，总理由议会多数党推选，但内阁成员、地方行政领导人仍由总理提名，总统任免；总统依然掌握大部分行政实权。从当前形势看，因卡里莫夫个人权威无人能敌，总统担任党主席的人民民主党在乌议会占据绝对多数（甚至整个议会均由总统领导的执政党和亲总统的政党组成，没有反对派）。这些改革的作用和效果现在尚不明显，若未来出现新领导人，则届时新总统和总理、议会之间的关系可能因这些规则而改变，尤其是总统和政府总理间的权力划分可能成为矛盾的焦点。

（2）反对派遭政府严厉打击，总体上无力对抗卡里莫夫政权。其中世俗反对派在乌国内影响力小，而伊斯兰反对派在国内拥有一定的群众基础，正默默积蓄力量，伺机活动。截至2013年初，乌合法注册的政党有4个，都属于亲政府党，另有6个反对派组织，均未获得合法登记。其中统一党、自由民主党、自由农民党和地主企业家党属于世俗派，主张议会制，反对卡里莫夫独裁；骨干成员大多是流亡海外的民运分子；发展成员主要针对青年；经费主要依靠西方支持，与西方的人权组织联系密切，如欧安组织、自由之家、美国国际共和研究所等。

乌伊运和伊斯兰解放党（又名“伊扎布特”）是两个国际公认的恐怖和极端组织，主张推翻世俗政权，建立伊斯兰哈里发政权，资金主要来源于国际伊斯兰势力的捐赠和毒品走私收入。伊斯兰恐怖和极端组织打着“反腐败”和“兄弟互助”等旗号，在底层民众和偏远地区有一定影响。2014年美军撤出阿富汗后，若阿富汗极端势力兴起，极可能刺激乌境内的恐怖和极端组织活动。

（3）某种程度上讲，乌国内政治稳定是靠卡里莫夫个人威望、高压管控和信息封闭获得的，导致各界最担心的情况是卡里莫夫突然去世。乌政坛内，卡里莫夫个人威望至高无上，媒体控制严格，外界对乌官员的信息及其政治运作知之甚少，政局呈现“表面平静，地下暗流涌动；民众不满情绪无从发泄，外界也难以得知”，这对其未来政局走向更是难以把握。

2012年，乌议会通过决议，将于2015年1月19日举行新一届总统选举。届时，若卡里莫夫健在，他可能选择继续执政，或者选择接班人并安排权力平稳过渡，若在选举前突然去世或病重不能理政，则执政团队内各派势力可能争夺激烈（如掌握强力部门的国安团队和掌握经济社会发展的经济团队之间，来自首都塔什干的团队和来自撒马尔罕、费尔干纳的团队之间等），各种潜在的社会问题也可能借机爆发，导致局势失控。

（二）经济形势

乌兹别克斯坦因经济体系开放度小，受2008年国际金融危机的冲击相对较小。2000～2012年，乌经济始终保持高速发展态势。2012年，乌主要宏观经济指标是：GDP总值483亿美元，增幅8.2%，其中工业增长7.7%，农业增长7%，商业零售增长13.9%；通胀率7%；财政赤字占GDP比重为0.4%；多年来，乌始终重视社会发展，每年约60%的财政预算都投向社会领域，如教育（34%）、医疗（14.5%）、社会保障等；对外贸易稳定增长，外贸总额262.87亿美元（出口142.6亿美元，进口120.3亿美元），贸易盈余22.3亿美元，进出口商品结构和质量继续改善，非原材料商品和制成品出口比重超过70%；截至2013年1月1日，乌外债累计余额占GDP比重16%。

在现有的经济发展态势下，乌政府又提出2013年的主要经济任务是：继续保持经济快速稳定发展，争取GDP增长率达到8%，其中工业8.4%，农业6%，固定资产投资11%，服务16%，争取服务业占GDP比重达到53%；通胀率7%～9%；央行基准利率继续保持12%的水平；主要依靠发展高新产业和高附加值产业，包括化工、石化、油气生产、机械制造、金属加工、建材、轻工业、食品工业等；确保农业正常生产；发展经济多元化和现代化；将实施370项战略投资项目，总投资预计130亿美元（其中75%来自本国资金，25%依靠外资）；优先发展交通和通信基础设施建设；加速落实信息通信和广电技术项目；加大吸引外资；努力增加就业，提高居民收入。

（1）乌经济发展的特点

•市场化程度较低，主要产业和企业仍由国家控制。欧洲复兴开发银行的“转轨指数”和美国传统基金会的“经济自由度指数”认为，乌基础设施总体落后，财政和商贸领域改善较多，环境较自由，但货币金融和产权领域改善不多，基本处于不自由甚至受压抑的状态。

•国家经济对初级产品的生产和出口依赖较大。苏联时期，尽管乌工业能力在中亚地区最强，但总体上它还是一个农业国，农业产值约占GDP总值的1/3，而工业不足1/4。独立后，由于工业受设备老化、技术落后、缺乏改造资金和销售市场等因素拖累，反而不如采掘业吸收的外资多、更新改造快。尽管乌努力改善产业结构，并从2006年开始工业产值超过农业产值，但工业结构仍以资源开发为主，棉花、能源、黑色和有色金属的生产、加工和出口在国民经济中占重要地位。2012年，油气出口占乌出口总值的35.3%，棉花占8.8%，黑色和有色金属占7.4%。乌大力发展棉花等灌溉农业，水资源消耗量大，既影响咸海的生态环境，又加剧同上游的塔吉克斯坦的水资源矛盾。

•重视保护“国家经济主权”，区域一体化进程缓慢。乌是“双内陆国”（需至少经过2个国家才能到达出海口），企业物流成本大，生产成本也相对较高，本应注重发展区域合作，以便更好地利用国内和国外资源。但实际上，与哈、吉、塔三国相比，乌加入的区域国际合作机制的数量不多，参与程度也相对较低。

可以说，当前和今后一段时间，乌经济领域的主要任务是保障经济稳定增长、稳定物价、稳定币值、改善交通和通信等基础设施、保障粮食安全、发展加工业、吸引外资等。

（2）经济领域面临的主要问题

•通胀率始终居高不下，居民收入增长往往被高物价吞噬。据乌国家统计局数据，乌每年通胀率（同比上一年12月）基本维持在6%～8%之间。但据IMF数据，乌通胀率分别为：2008年12.747%, 2009年14.08%, 2010年9.38%。很多学者认为，乌实际通胀率可能会达到35%～45%，几乎是中亚地区最高。尽管乌央行努力控制货币发行量，即使市场上现金供应不足也极力避免多印钞票，但仍然控制不住物价上涨。究其原因，一是国际大宗原材料产品价格上涨，带动乌出口顺差增加，在一定程度上引起流动性过剩；二是乌不断提高社会保障水平，居民收入增长，在增加国内消费的同时，也加大了企业生产和管理成本；三是出口增多，致使国内部分物资短缺，引发价格上涨，如将米面卖到塔吉克斯坦，将水果卖到俄罗斯等；四是进口商品价格上涨，带动成本增加。也有分析认为，导致乌通货膨胀无法遏制的主要原因是商业环境恶化，特别是中小企业经营环境恶化。荷兰诺德投资集团（Nord FX）指出，商业环境差导致生产和服务成本增加，并最终体现在终端价格上，而且无论怎样提高工资和退休金都赶不上这种价格上涨。

•2007年至今，本币苏姆不断贬值，且黑市同官价汇率之间的差价较大。乌政府从1996年到2003年一直对本币苏姆执行严格的汇率管制。从2002年7月1日起，乌政府接受货币基金组织建议，分阶段地逐渐放开汇率管制，直至实现自由兑换。2003年10月15日，乌宣布本币苏姆在经常项目下实现自由兑换。此后，本币苏姆兑美元的汇率不断贬值，1美元可兑换苏姆（当年1月1日）: 2007年是1240.00苏姆，2008年是1291.23苏姆，2009年是1394.90苏姆，2010年是1513.60苏姆，2011年是1640.55苏姆，2012年是1796.22苏姆，2013年是2625.93苏姆，2014年4月1日为2634.09苏姆。尽管贬值在一定程度上有利于出口，但经济学家认为乌本币苏姆的贬值，主要是本国外汇交易不自由以及民众对本国经济担忧所致，希望用美元保值。另外，乌政府多次打击外汇黑市，但屡禁不绝，收效甚微。为限制黑市交易，乌央行规定，自2012年2月1日起，乌本国公民需在被授权银行的专门兑换处进行外币兑换业务，且外币只能以非现形式汇入公民银行卡中。打入国际银行卡的资金可以用于购买商品和服务，也可以在国外提取现金，用于支付治疗费、学费和其他非商业目的的用途。

（三）安全形势

乌自独立以来，其安全形势主要分为三个阶段。

第一阶段是独立至1998年，这个阶段主要有来自阿富汗的威胁。苏军撤出阿富汗后，阿境内爆发内战，乌支持杜达耶夫（阿富汗的乌兹别克族武装）和“北方联盟”（阿富汗境内由北部的各中亚民族武装联合而成），反对塔利班。1996年塔利班取得全国政权后，阿乌关系始终比较紧张。

第二阶段是1999～2005年，这个阶段乌境内恐怖和极端势力比较活跃。1998年塔吉克斯坦内战正式结束后，原在塔境内作战的部分恐怖和极端分子（大部分是乌兹别克族）便转向乌境内，2001年美发动阿富汗战争后，阿富汗的恐怖和极端势力向乌渗透增多，乌境内外恐怖和极端势力开始活跃，乌国内安全形势开始趋紧。其间，比较重大的恐怖事件有：1999年2月16日发生的“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”在塔什干制造了系列恐怖爆炸案；2004年3月28日～4月1日，在塔什干和布哈拉州发生的系列恐怖爆炸事件；同年7月30日，又在驻塔什干的美国和以色列使馆外以及乌总检察院大楼休息厅内发生三起自杀式恐怖爆炸事件；2005年5月发生的“安集延”事件。

第三阶段从2006年至今，在政府高压打击下，乌境内的恐怖和极端势力遭到严重削弱，开始转入地下。乌国内相对比较稳定安全，几乎未发生重大恐怖袭击事件。截至2012年底，乌政府共认定26个恐怖组织，其中包括基地组织、阿富汗塔利班运动、乌兹别克斯坦伊斯兰运动、伊斯兰解放党、“东突厥斯坦伊斯兰运动”等。

虽然乌境内相对稳定安全，但中亚地区的未来安全局势可能会对乌造成以下几个方面的安全威胁。

（1）来自阿富汗和塔吉克斯坦的压力。主要是美国和北约从阿富汗撤军后阿富汗前景不明，阿富汗和塔吉克斯坦的恐怖和极端分子，以及贩毒、走私等有组织犯罪集团可能重新活跃，并向乌境内渗透。乌境内外恐怖和极端势力相勾结，打击难度将加大。

（2）来自费尔干纳谷地的压力。费尔干纳谷地地形复杂，四周是高山，中间的平原地区人口稠密，交通却不发达，是个相对封闭、贫穷和落后的地区，民众的伊斯兰信仰较浓厚，容易受到极端思想蛊惑。另外，该谷地横跨乌、吉、塔三国，方便恐怖和极端势力流窜，逃避打击（比如遇到乌政府打击便跑到塔、吉境内），是中亚恐怖和极端势力的主要藏身之所和活动基地。

（四）对外关系形势

截至2013年1月1日，世界上共有165个国家承认乌兹别克斯坦是主权独立国家，其中128个国家与乌建立了正式外交关系（2000年以后建交的国家基本是中南美洲和非洲国家）；共有24个政府间组织和13个非政府组织在乌设立了办事机构；共有35个国家在塔什干设有大使馆。

乌兹别克斯坦面临的外部环境与其作为世界上少有的“双内陆国”的地缘环境特点有直接关系，可以按两条线索理解和分析：一是周边形势，包括南部的阿富汗局势、东部塔吉克斯坦的内战和水资源、吉尔吉斯斯坦的政局动荡、北部的哈萨克斯坦迅速崛起、西部的咸海危机日益加重等。二是大国关系，主要是俄、美、欧、中等有影响力的大国在中亚地区力量的消长变化。

从这两条线索看，乌对外政策目标从低到高分为四个层次。

第一层次（最低任务）是确保国家主权、独立、领土完整和政权稳定。

第二层次是维护周边稳定，发展同中亚国家的关系。

第三层次是与中亚地区以外的国家和地区加强合作，特别是发展与俄罗斯、美国、欧盟、中国、土耳其、伊朗、印度、日本、韩国等国家或地区的关系。

第四层次（最高任务）是树立国际地位和形象。

（1）乌的对外政策

•同世界所有国家全方位发展和巩固平等互利关系。有效利用双边和多边关系，发展和加强一体化进程，在政治、经济、人文、科技及其他各领域开展开放的建设性的国际合作。

•向国际社会阐述和表达乌兹别克斯坦关于地区和国际政治重要问题的看法和主张。比如关于解决阿富汗问题的国际社会建议、建设连接中亚和西亚的波斯湾运输走廊建议、关于解决中亚水资源和跨界河流问题的建议等。

•打造稳定周边，促进中亚地区的和平与稳定，将中亚变成持续稳定的安全地区。积极解决中亚地区的政治外交和国际法等相关问题，通过采取预防性外交，及时消除政治、社会经济、民族关系等各种不稳定因素。

•为国内深化民主改革和推进社会经济现代化发展创造良好的外部环境。努力同世界各国发展经济贸易合作，积极吸引外资和先进技术。

•向国际社会客观、公正、充分地介绍乌兹别克斯坦。宣传乌兹别克斯坦的对内和对外政策，阐释这些政策的基本内容与主旨。

（2）乌的对外政策的特点

•极其珍视国家独立，主权和领土完整，其本质是维护现政权稳定。乌内部管制较严，国内一些反对派势力、恐怖和极端势力、美国和其他一些西方国家经常谴责乌政府腐败、独裁、长期执政、压制民主，利用民众不满情绪，对卡里莫夫政权施压，有时还会采取制裁措施（如2005年安集延事件），甚至策划推翻卡里莫夫。维护现政权的存在和稳定是乌首要的政治任务，遵守不干涉内政的原则，防止“颜色革命”和“阿拉伯之春”革命成为乌对外合作的一个主要前提和归宿。

•重视大国关系发展，总体上坚持大国平衡原则。这是促进乌稳定和发展的积极因素。多年来，除俄、美两国外，乌与中国、日本、韩国、印度、土耳其、欧盟成员国等地区大国的关系总体平稳顺利，总是或快或慢地向前发展着。乌既担心俄罗斯的大国沙文主义，不希望俄在乌周边力量强大，也讨厌西方的民主人权压力，因此与俄、美关系有时疏远有时亲近，时常出现“情绪化”，但从总体来看，并不能因此得出乌奉行“反俄”或“亲西方”政策的结论，而是在俄美之间相互借助，以维护自身利益最大化。2014年美从阿富汗撤军后，乌南部安全形势趋紧（尤其是乌阿边境和乌塔边境地区）。为保卫边界安全，同时防止俄罗斯力量乘虚而入，未来乌与西方关系可能会更亲近。

•将发展同周边国家的关系（即中亚国家和阿富汗）作为外交的重中之重，把应对中亚邻国的外部威胁作为国家安全战略的主要任务。首先，周边国家是保证乌自身安全并实现走出去，与外界加强联系的必经之路。如果与周边国家关系紧张，会造成对外交往渠道狭窄且复杂的困难局面，比如货物进出口的过境费用较高，物流成本较大等。其次，周边国家是乌抵御或减缓大国影响的缓冲带。正因存在此缓冲带，乌在判断大国影响、定位大国关系、制定大国政策时具有自己的特色。比如俄罗斯与乌不接壤，而与哈萨克斯坦有7591公里的漫长边界，因此俄罗斯对哈萨克斯坦的影响远比对乌兹别克斯坦的影响更直观、强烈。与此同时，阿富汗、塔吉克斯坦与乌接壤，与哈不接壤，因此乌兹别克斯坦遭受的宗教极端和恐怖主义威胁以及有组织跨国犯罪的影响远比哈萨克斯坦更强烈。这在一定程度上可以解释为什么在中亚地区哈萨克斯坦与俄罗斯的一体化走得较近，而乌兹别克斯坦对阿富汗重建要求最强烈。

2 未来10年合作中的重点问题

根据《上海合作组织成立宣言》和《上海合作组织宪章》，上合组织的合作宗旨是对内“谋求成员国的共同发展”，对外“展示和实践国际合作新模式”。具体包括发展相互信任的友好合作关系；开展各领域合作，谋求共同发展；维护地区的和平与稳定，为国内发展创造良好的外部环境；促进国际关系合理化，推动建立国际政治经济新秩序。这是区域合作的根本目的，也是保证上合组织长久发展的不竭动力。

为保证上合组织实现其宗旨，2012年6月7日上合组织北京元首峰会通过了《上海合作组织中期发展战略规划》（以下简称《战略》），为该组织未来10年发展做出战略规划。《战略》提出“上合组织今后的优先任务仍然是保障地区安全稳定”，并确定了未来的7个基本行动方向，也即今后10年的主要任务：共同努力创建民主公正合理的国际政治经济秩序；维护地区安全与稳定；扩大经济合作；开展人文领域合作；开展国际合作；发展上合组织与其他国家及国际组织关系；完善上合组织法律基础和机制。

在新形势下，结合前期合作经验，上合组织在落实战略规划的过程中需注意以下3个问题。

（一）在合作机制和模式方面，坚持“上海精神”

当今世界的区域一体化组织很多，具体的管理与运作机制也多种多样：一是欧盟模式，即通过建立超国家机构来管理区域合作；二是北美自由贸易区模式，即组织化程度低（没有常设机构，依靠会议和协议合作），但机制化程度高（法律体系严密）；三是APEC模式，即奉行开放主义，协议通常不具有约束力，依靠成员“自主自愿”和“量力而行”地履行；四是欧亚经济共同体模式，即在重大问题上实行“协商一致”的原则，但在经济合作时采取按成员国权重分配表决权的方式。

与上述机制模式不同的是，上合组织超越冷战思维，建立一种全新的国际关系模式，其核心是“上海精神”，即“互信、互利、平等、协商、结伴而不结盟和尊重多样文明”。具体体现为：新型安全观，内涵是“相互信任、裁军、合作安全”；新型区域合作观，内涵是“大小国家共同倡导、安全先行、互利协作”；新型国家关系观，特点是“结伴而不结盟”。在具体实践过程中，上合组织合作模式始终坚持四项原则：协商一致；多边与双边相结合；循序渐进，讲求实效；兼顾各国利益。这些原则最早由时任中国国务院总理的朱镕基提出，受到各国欢迎并普遍接受。

“上海精神”的意义在于：它是全球化和一体化深入发展条件下形成的国际关系处理原则，是成员国应对21世纪复杂国际环境的措施，是成员国为建立国际政治经济新秩序而提出的解决方案。它超越了以意识形态为基础的冷战思维，既不是国家中心主义，也不是天下一家的“全球主义”，而是对上述两种观点的扬弃，是全球主义框架下的国家主义，是开放的新地区主义思想。首先，上合组织承认主权国家是国际关系的组成单位，是主要行为体，这一点与霸权主义完全不同。其次，上合组织认为国家间关系应是平等合作，而不是以大欺小，但合作不是结盟，各国都保持各自的独立性和自主选择的权利。最后，上合组织认为人权并不大于主权，不能以人道主义或其他道德标准来变相取代主权原则。各个国家都有自己的现实国情，应由本国国民自己解决。不坚持这个原则，大国就会寻找各种借口来干涉弱国的内政，从而影响弱国的发展。大国不是国际道德的仲裁者，其国家利益也常常使其行为偏离国际公认的道德准则或实行双重道德标准。

理解“上海精神”的意义在于，上合组织合作过程中必须坚持“协商一致”和“不谋求建立超国家机制”的原则。第一，协商一致是当前最适合中国利益的合作原则。当前中国的最大利益是和平与发展，对外政策的目标和任务是确保实现“2020年前的战略机遇期”，需要在平等互利的基础上实现双赢，而不是急于在国际社会中发挥主导作用，过早和过多地承担“大国责任”，更不能引发合作伙伴担心，加剧周边紧张局势。在依照表决权比重的合作机制中，根据权利与义务对等原则，权重大的国家责任和付出也多，还要承担因合作失败而荣誉受损的风险。第二，中亚国家需要遵循协商一致原则。历史经验表明，民族国家的主权意识一旦产生，起初都要经历相当长的权利意识扩张期。中亚国家刚刚独立20年，对独立和主权的要求高于一切。在它们视主权为生命、极力恢复或提高国际地位的情况下，如果不实行平等原则，它们就没有机会公平地参与国际竞争，那样会使自己陷入更加弱势的恶性循环中。中亚国家希望利用多边合作机制中的“协商一致”等运作规则，约束中俄等大国行为，借助集体力量，弥补个体力量薄弱的不足，以更好地维护国家独立和主权。如果大国以大欺小的话，弱小的成员国就会在组织外寻找大国帮助，以求平衡。如果中亚国家因此向西方寻求更多帮助，对中国将十分不利。

与此同时，对“协商一致”原则需正确理解并灵活运用。实践中，“协商一致”被理解为“只要与会人员无人提出反对，就视为以协商一致的方式做出决定”。在确定具体合作项目方面，可采取“多边与双边相结合”及“能者先行”（2+X）的合作方式，根据各成员国的具体需求和能力，决定是否参加合作项目，不必苛求所有成员一致参加。这并不违反协商一致原则，也无损组织的团结。

（二）在合作方式方面，注重内部机制挖潜

上合组织发展至今已经处于一个“十字路口”，面临是应该继续扩大合作领域和范围，还是应集中精力落实已经签署的合作协议，深化但不扩大合作范围的选择。一方面，扩大合作范围（比如继续增加新的部长会议机制等）可以满足成员国旺盛且广泛的合作需求，增加寻找共性的机会，同时还能分担风险，避免合作只集中于某一领域却进展不大的尴尬局面。但另一方面，扩大合作范围需要加大投入，占用更多部门的人力、经费和时间，还可能出现“各领域都表面热闹，但均无实质进展”的结果。

当前，上合组织合作机制仍呈“大会议，小机构”的特点。为使上合组织能够保持更多的经常性联系，应进一步加深合作，扩大影响。该组织未来机制建设面临的重任之一，便是如何由“会议机制”转向“合作机制”，即如何增加在闭会期间的合作。上合组织只有从自己最擅长的领域入手，继续落实已经制订好的行动计划，才能更好地发挥其职能和作用，然后在此基础上，利用“功能扩溢”，逐渐扩展自己的职能和合作领域，最终实现潜力最大化。2012年上合组织通过的《上海合作组织中期发展战略规划》，对该组织今后10年的基本行动方向及合作内容做出明确规划。根据以往经验，结合中国的需求和自身优势，可在该战略规划的内容中挑选出比较可行的合作内容加以大力推进。

当前要务之一，是在上合组织机制改革创新的同时，努力挖掘现有机制潜力。比如对照《上海合作组织秘书处条例》可知，即使依照现有的规则和权限，秘书处仍有极大的作为空间，组织赋予秘书处的诸多功能都未得到有效执行，如网站建设、信息通报、提出合作建议、合作措施落实计划的监督等。大部分已签署的合作文件在上合秘书处网站和上合经济合作网上至今查不到。

当前要务之二，是继续坚持“多边与双边相结合”的原则。该原则是上合组织的基本原则之一，在十多年实践中虽取得明显效果，但也存在“合作项目基本都是双边，多边项目少”的缺陷，造成双边项目同时承担“国别项目”和“区域项目”的双重角色。这一方面说明上合组织区域合作难度较大，另一方面也说明中国的“与中亚国家的国别战略”和“与上合组织的区域战略”趋同，有时甚至难以区分。因此，区域合作需结合区域现实国情而定，若过分追求多边效果而强行推进，反而容易造成“欲速则不达”。

（三）在合作内容方面，扬长避短

要坚持“实体项目和能力建设为主，制度协调为辅”的基本原则，深入落实既定战略和项目。通常国际组织的合作内容可以分为制度协调、实体项目和能力建设三大部分：制度协调关注法律和规则，是成员国就法律制度和规范进行磋商的行为；实体项目合作是具体的务实项目，如公路建设工程、500kW高压输变电工程、上海合作组织大学、水质监测、“孩子笔下的童话”儿童绘画巡回展、联合军演等；能力建设的目的是提高成员国机关、企业和公民的思维、分析、判断及自我发展的能力，主要表现为人力资源领域的交流培训、公民参与等。

上合组织宜扬长避短，不必急于推进制度政策协调，而应注重具体的务实项目开发和能力建设。从发展历程看，上合组织已取得的成就大部分属于实体项目和能力建设，在制度协调方面进展较慢，这说明以下问题。

（1）上合组织开展制度协调难度大

除中国外，其他成员国均从苏联加盟共和国中独立而来，所以它们之间的经济和社会联系程度、政策、法律、制度，以及思维方式和解决问题的方法等极其接近。这也是欧亚经济共同体在经济和人文方面的合作深度总体上强于上合组织的主要原因。

近年来，上合组织成员国陆续成为世界贸易组织成员（吉1997年、俄2012年8月、塔2013年1月），由于成员国的经济贸易规则都参照世界贸易组织，所以彼此会越来越相近，这是促进上合组织未来发展的有利因素之一。

（2）开展务实项目和能力建设是上合组织的长项和优势

从经济上看，独联体12个成员经济总量（GDP）仅相当于中国的1/3，对外贸易规模相当于中国的1/3。2012年，GDP总量中国为8.3万亿美元（人均6000美元），俄罗斯为2.0067万亿美元（人均1.4万美元），欧亚经济共同体成员国（含俄）为2.29万亿美元，独联体为2.55万亿美元。对外贸易总额中国为3.87万亿美元，俄罗斯为8372亿美元，欧亚经济共同体为1.09万亿美元，独联体为1.34万亿美元。

由于中国市场广大，资金也相对雄厚；实体项目见效快，成员国对互利双赢感受更强烈，更易激发合作兴趣；能力建设有助于加强理解沟通，是制度协调和务实项目合作的基础。