第一章 绪论

第一节 研究背景与研究意义

一 研究背景

西藏地区的稳定发展涉及国家的核心利益，正如中央第五次西藏工作座谈会所指出的那样，西藏地区民生发展水平“事关全面建设小康社会全局，事关国家安全，事关中华民族根本利益和长远发展”，民生领域中又以医疗卫生政策对居民的生活影响最为立竿见影，最是事关重大。相较我国其他少数民族地区，西藏及其他四省藏区是我国少数民族和民族地区经济社会发展最为艰巨的区域之一，其经济社会发展面临的复杂性更高，难度更大。

中央第五次西藏工作座谈会为西藏的发展明确了战略方向，“十二五”规划就是在这样良好的政策背景下制定的。“十二五”（2011～2015）时期是西藏深入贯彻落实党的十七届五中全会和中央第五次西藏工作座谈会、第二轮西部大开发工作会议精神的关键时期，更是全面建设小康社会的攻坚时期。“十二五”规划纲要以科学发展、跨越式发展和长治久安为主题，科学发展是中国特色社会主义的重要要求，跨越式发展和长治久安是西藏特点的重要体现。西藏“十二五”工作遵循“六个坚持、六个突破”的基本要求，即坚持加快发展，着力在增强自我发展能力上取得突破；坚持共享发展，着力在保障和改善民生上取得突破；坚持可持续发展，着力在生态环境保护与建设上取得突破；坚持和谐发展，着力在长治久安能力建设上取得突破；坚持统筹发展，着力在优化空间发展布局上取得突破；坚持创新发展，着力在体制机制完善上取得突破。这“六个坚持”反映了西藏经济社会发展的六个层次，即加快发展、共享发展、可持续发展、和谐发展、统筹发展和创新发展，充分显示了在科学发展基础上的跨越式发展。

民生思想是以关注民众的生活、生计为理想追求的一种政治思想。民生关乎社会生活的最基本内容，改善民生也是国家和社会组织活动的重要目的。目前，民生问题不仅成为民众日益关注的重要问题，也成为国家高度关注的重要问题。中国共产党的十七大更是把民生问题摆在了新时期社会建设的重要地位。十七大报告强调指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”这段论述既明确指出了改善民生的重要意义，同时也指明了改善民生的具体措施和目标，这也是本课题的立意所在。《2010年政府工作报告》有这样的专门陈述：“着力改善民生，加快发展社会事业。在应对国际金融危机的困难情况下，我们更加注重保障和改善民生，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。”政府最关注的就是民生之基和民生之重，这既体现了中国政府执政理念趋于完善和成熟，也展示了中国政府解决民生问题的信心与能力。

2012年召开的党的十八大以及2013年召开的十八届三中全会对新时期的民主政策目标有了进一步的表述。十八大提出，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。在此基础上，会议对进一步保障和改善民生做出全面部署，提出了一系列新思路、新目标、新举措。十八届三中全会更将教育、就业创业、社会保障、医药卫生等民生领域的改革描述为“人民最关心最直接最现实的利益问题”。三个“最”，既表明了对民生问题的持续关注，也体现出改革的创新精神。西藏“十二五”规划的发展目标正是在国家的大战略下布局的。

医疗卫生政策是我国重要的民生政策。医疗民生的发展是百姓心之所向，身体投资是人力资本投资的重要内容，更是提升劳动力质量的需要，人的身体素质是一个社会可持续发展的基础，由此也成为联合国评价人权的重要相关指标。以民为本，身体健康是民之本。在西藏自治区，医疗卫生问题是民生问题明确化后的首要内容，既是人实现健康发展的前提，也是医疗卫生政策目标的着眼点，更是社会发展的应有之义。

进入21世纪，西藏民生改善成为党和政府特别关注的问题。2010年是西藏完成“十一五”规划和衔接“十二五”的关键之年，同年1月召开的中央第五次西藏工作座谈会，标志着西藏经济社会发展进入了一个新的历史阶段；在这个阶段上，民生改善更是被史无前例地置于重要位置。西藏完成了“十一五”规划的目标任务，经济保持跨越式发展良好势头，为西藏的民生建设创造了良好的环境。在“十二五”规划中，在推进跨越式发展方面，以项目建设为载体，突出农牧区发展，强化特色优势产业这个重点，抓好保障和改善民生这个关键；在推进长治久安方面，以社区为重点加强和创新社会管理，坚持以人为本、服务优先，解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会稳定。在民生领域，西藏继续保持对社会建设的关注，并结合西藏的特点在丰富民生政策内涵和扩大民主的普惠性上进行了新的尝试。

本课题通过考察西藏城乡居民医疗卫生领域的情况，重点对其参与医疗保险的情况、“十二五”规划中政策目标的实现情况以及政策实施对象的主观感受等方面进行调研，力图对西藏城乡医疗卫生领域民生政策的改善目标和可行性进行真实的描述和深入的分析。

二 研究意义

1．理论意义

本课题通过学习和借鉴西方公共政策理论，以西藏自治区这一特殊区域内的医疗卫生民生政策为研究对象，对西藏医疗卫生民生政策的制定、目标确立以及实践可行性进行分析研究，一方面可以为西藏医疗卫生领域民生政策改善目标及可行性提供理论依据，分析和检验西方公共政策理论在西藏自治区这一特殊区域的可行性；另一方面通过将西方公共政策理论运用于西藏医疗卫生民生政策的制定和实施，总结归纳在西藏医疗卫生民生政策制定和执行过程中面临的特殊问题，探究和总结公共政策理论应用于西藏自治区民生发展这一特殊区域的改善空间和发展空间，为丰富西藏公共政策理论提供有益的尝试。

2．现实意义

在改革开放前，我们更多地从宏观角度考虑和解决带有共性的民生问题。改革开放以来，随着西藏经济快速增长，人民生活水平也日益提高；但是，在西藏经济快速发展过程中，社会利益格局发生了深刻变化，社会也不断分化，以及与此相关的一系列社会问题也随之产生。西藏经济增长为解决社会问题和社会矛盾，谋求社会经济的协调发展提供了有利的物质条件。与此同时，我们也应该看到，有些社会问题和社会矛盾仅仅依靠经济手段是难以得到有效解决的。解决这些社会领域的问题和矛盾离不开公共政策的完善。公共政策面向公众，防范与解决社会经济发展过程中出现的社会问题，它关乎公众利益，直接影响广大人民群众的生存状况和社会的健康稳定发展。

新世纪新阶段，我国的民生建设已深入微观层面，不仅关注群体的利益，而且日益关注每个个体的利益，改善民生的落脚点更加实在，内容更加丰富，制度更趋完善。党的十七大提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务，即教育公平、就业公平、分配公平、保障公平、医疗公平、参与公平。民生政策的这六个维度，都涉及制度设计的公平。随着这些民生政策和措施的逐步贯彻落实，人民群众在得到实惠的同时也会增加安全感、信任感、公平感，生活质量与幸福指数将得到极大提升。

保障和改善民生，不仅需要调整与完善经济政策，而且需要制定与中国国情相适应的民生政策。倡导通过投资人力资本，提高受助者能力，扩大经济参与，促进经济发展，完善经济与社会协调发展的公共政策是需要引起我们重视的。本课题研究的立足点就在于西藏自治区各族群众民生中的医疗问题。西藏自治区医疗卫生领域中的民生问题一直是中央政府十分关心的问题。党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设发展战略，这对于中国经济社会的发展而言，具有重要的战略意义；当然，对于西藏自治区而言，改善医疗卫生民生问题是当今乃至很长一段时期中央政府与西藏自治区政府共同的价值追求，不仅具有重要的现实意义，而且具有深远的战略意义。

“十二五”时期西藏自治区在保障和改善民生特别是在医疗卫生方面提出了政策目标。“十二五”规划已经开启，关于西藏“十二五”时期医疗卫生领域民生问题研究的成果发表得还不多。本课题试图以该问题为主题展开研究，在把握西藏社会基本价值和国家的整体发展趋势的基础上，进一步明确西藏医疗卫生公共政策的目标，为西藏公共政策的制定实现从经验型决策向科学化决策的转变提供依据。本课题也通过实地调研，结合政策目标，提出目前政策制定和执行过程中存在的问题以及面临的挑战，以进一步增强西藏医疗卫生公共政策的可行性，这些也是本课题研究的实践价值所在。