女性赋权何以可能？

——参与式性别预算的创新路径

◎郭夏娟

摘要：

参与式性别预算对女性赋权是否具有积极作用？文章以温岭性别预算为例，通过问卷、观察与项目评估，从性别预算过程中女性的平等参与机会、参与能力以及参与效果三个维度考察女性赋权的过程与成效，发现女性在性别预算审议中的参与促进了女性权利意识的觉醒；女性参与财政预算审议能力并不低于男性；对项目受益人的性别评估发现，性别预算使财政资源分配更趋平等合理。因此，参与式性别预算因其平等的制度设计、鼓励女性参与和自由的表达机制，为女性赋权提供了强有力的制度保障。

关键词：

参与式性别预算 女性赋权 平等参与

 

以平等参与为特征的参与式性别预算是否有助于女性赋权？这是近年来对性别预算的诸多质疑之一。其关注点在于，在参与式财政预算基础上，引入性别预算是否对保障女性权益有实质性作用，换言之，参与式性别预算是否可以为女性赋权提供制度保障。本文运用赋权理论，分析温岭参与式性别预算实践，通过问卷、观察及项目评估等方法，从女性赋权的三个维度——参与机会、参与能力及参与效果——考察平等参与条件下性别预算对女性赋权的有效性。

一 性别预算与女性赋权的契合性

自2005年性别预算引入中国以来，学界对此进行了大量研究，性别预算的现实意义日益受到重视。在众多研究成果中，主要话题集中在性别预算的概念、分类、意义、发展过程、国内外经验、策略框架和技术性分析工具。不少学者从社会性别主流化和女性赋权角度研究社会性别预算，提出社会性别预算能促进妇女权益保障、妇女人力资本投入、医疗保健、教育和就业等基本权利，承认性别预算是一种促进社会公平正义的政策分析工具。也有学者从公民参与角度提出应该完善性别预算中公民参与的追踪问责机制。国外学者尼斯林·阿拉米（Nisreen Alami）则提出，性别预算制度化的努力方向是改进和完善现有规划和预算体系，以使政策内容和政策产出回应不同性别的需求，并稳固性别预算机制，以便为女性赋权建立制度保障。在参与式性别预算效果评估的研究中，学者们发现参与式性别预算有助于促使政府履行实现性别平等的承诺、公平分配政府预算及两性平等政治参与。国外学者则提出了将性别预算作为女性赋权的评估标准，这些标准包括：制度化和资源、战略管理和流程设计、参与和公共领域、以性别预算分析作为基础，更好地利用财政资源，为女性赋权提供制度性保障。不难看出，这些研究的核心意思是：性别预算对女性的赋权作用体现在女性的平等参与、资源在两性间平等分配，以及为女性平等表达决策意见提供制度保障。那么，性别预算对女性平等权利的保障在哪些方面与赋权要求相契合呢？

回答这一问题需要从女性赋权的含义进行分析。女性赋权首先是指被剥夺决策权的女性重新获得对生活重大决策的支配权，对自身生活的主要方面有决策权。具体而言，女性赋权包括三个要素：主体（agency）有机会选择某种行动，如女性有机会平等参与某些决策性行为，这是赋权的核心；通过各种制度与社会关系将资源（resources）平等分配给行动主体；主体执行活动后取得的成就（achievements），包括实现潜能的程度。也有将女性赋权的领域分为三类：经济赋权、社会赋权和政治赋权，其核心是政治赋权。政治赋权是指女性在决策机构中有公平参与的机会，其意见能在决策中得到体现，从而影响社会。在2000年联合国千禧高峰会上，各国家领导人承诺支持千年发展目标（Millennium Development Goals），其中第三个目标就是性别平等和女性赋权，提出男女公平参与权力分配和决策是女性参与政治生活的基本权利，也是女性赋权和性别平等的核心。

显然，参与式性别预算与女性赋权之间存在着内在的逻辑契合点。首先，赋权要求主体平等参与，而不是被动给予，更不是某一强势群体给予弱势一方某种利益，赋权强调的是赋予特定主体以平等的参与机会，使之成为行动主体，并有机会参与重大事务决策。参与式性别预算，恰好从女性平等参与着手，赋予女性以平等的主体地位，让女性与男性平等地商议财政预算项目，对财政预算提出独立见解，这正是女性赋权的实质性要求。其次，赋权要求参与主体具有必要的能力，以便在资源分配中发挥作用，而参与式性别预算在保障女性平等参与的基础上，重视对女性参与能力的培训，使女性在参与过程中有机会学习审议技能，以提高决策参与能力。最后，女性赋权要求的最终结果是女性拥有与男性平等的权利与资源，包括女性潜能的实现。这与参与式性别预算的目标正相契合，在性别预算诸多诉求中，两性平等分享资源，进而激发并实现女性潜能，是性别预算的最终目标。

据此，本文将从女性的参与机会、参与能力及参与效果三个维度分析温岭参与式性别预算在何种程度上实现了女性的赋权，进而发掘在当今中国基层民主建议中，性别预算与女性赋权之间是怎样互动并发展的。为此，将结合调研收集的资料、问卷和项目评估数据进行分析。同时，结合对温峤和新河两镇的农业函授大学（简称“农函大”）培训项目受益人分析结果，分析该项目财政投入是否确保了两性之间的公正分配，以及该项目进入性别预算恳谈会审议之后所发生的变化。同时，观察历届性别预算恳谈会现场获得的数据，包括记录男女两性代表发言次数和发言内容，观察女性参政议政的能力和两性关心的议题，以真切感受女性赋权过程中发生的故事，包括观察女性参与预算决策的能力。

二 平等机会与代表性

在女性赋权理论中，无论涉及政治赋权途径还是测量指标，一个共同的指向是女性的政治参与必须具有制度保障。据此，研究者提出实现女性政治赋权主要有两种途径：一是通过致力于性别平等机构推动制定和实施国家政策，从而提高女性在权力机构中的地位和角色；二是提高女性机构的地位和独立性，更好地促进女性赋权，保护女性在家庭和社会中的权利。目前通行的五个赋权标准包括：经济参与（Economic Participation）、经济机会（Economic Opportunity）、政治赋权（Political Empowerment）、受教育机会（Educational Attainment）、健康和福利（Health and Well-Being），其中，政治赋权的主要测量指标是“女议员或者女性公务人员的数量”。这就要求在决策权力分配的制度设计中，女性的数量比例必须得到保障，以便对决策产生影响。

参与式预算的制度设计在何种程度上体现这一赋权特征呢？有必要先了解温岭参与式预算制度的发展背景。温岭市自1999年创建民主恳谈制度以来，参与式预算民主恳谈主要发展为三种类型：选民协商恳谈、专题民主恳谈、代表工作站征询恳谈，而“参与式性别预算”正是当地参与式预算的延伸与拓展，主要以选民协商恳谈为载体。权力部门在设计预算审议代表产生制度时，最初考虑的是如何确保男女平等参与，并以此作为预算恳谈会的基本前提。具体设计在各镇不尽相同，如泽国镇，2005年探索参与式预算之初，恳谈代表产生的方式是乒乓球摇号，按单双号各半的比例选派男女代表。发展至今，演变为“摇号+参与库+专业库”的复合方式，以更适合财政预算这一专业性很强的恳谈代表资格要求。其他镇的性别预算恳谈会代表产生方式中，则更多地考虑到性别预算中涉及女性支出的项目，因此，女性代表具有更高的比例。2010年和2011年，温峤镇和新河镇正式以“参与式性别预算”命名，举行性别预算民主恳谈会。两镇在选择性别预算恳谈代表时，由妇联负责的选择程序将女性代表的数量提到了较高的比例。

与此同时，2012年，温岭市人大在全市建成公众广泛参与的预算审查监督参与库和专业库，目前，市级参与库为40159人，主要由全市各级人大代表、所有村（居）民代表、纳税人代表、工青妇代表和大专以上学历外来人员等组成，市、镇两级妇代会成员全部纳入其中，库中女性达到14020人，占总数的34.9%，为女性参与预算审查监督提供了有效的渠道。至2014年底，温岭市的参与库中，女性比例已经超过40.0%。这一保障成效显著，表1显示的是温峤和新河两镇性别预算恳谈会代表的性别构成。

这一结果体现了制度保障对女性平等参与赋权的有效性。该制度设计者的关注点在于女性平等参与和表达诉求的机会，并且意识到需要通过制度得以实现。该目标蕴含一个基本前提，即确认长期以来女性在政府决策过程中缺少基本的参与权，决策者意识到，女性已经“被剥夺了参与权”，她们需要通过主动参与重新获得与男性平等的权利，而不只是男性代替她们行使权力后给予某种补偿结果。平等的参与意味着鼓励女性主动进入决策过程，在这一过程中自主表达自己的权益，而不是被动获得。

三 自主行动与能力

在赋权的诸多要素中，主体在自由意志支配下的自主行动是赋权的另一个核心内涵。它有积极和消极两个层面的意思：一是指给予力量，即人们对自己生活做出决策并实施的能力，即便是在面临他人压力的情况下，也仍然保持这种能力；二是某些主体行动与意志凌驾于另一些主体之上，这种凌驾于他人之上的权力甚至不一定有特定的形式，如制度偏见、文化和意识形态规则或者拒绝某种不平等权力的存在，或者拒绝承认这种不平等是不正义的。从属地位的群体很可能接受甚至可能与之共谋。所以，赋权很重要的一个含义是指自主行动感。从这个意义说，赋权要求的是被赋权者拥有独立自主地评判自我和他人的能力，有自主选择的行为，包括在参与决策中的独立见解与表达能力。

的确，当女性参与性别预算时，如果她们缺乏能力参与讨论，那么，代表的比例也只是满足数量要求，对于女性权益的表达与争取依然形同虚设。正如女性主义学者所说，如果“妇女自己几乎没有发言的机会”，或者不允许她们“对普通公众讲述任何东西”，那么，数量比例并不能起到应有的作用。事实上，在公共讨论中，那些斩钉截铁、对抗式的话语要比尝试性、探究性或调节性的话语更受重视。这就使得在大多数实际讨论情形中，男性的话语风格要比女性更占优势。那么，在更喜欢强硬声明和争辩话语的情境中，男女两性的表达能力又有怎样的差异呢？笔者通过会场观察，从发言次数、有无自己独立观点、能否自由地表达自己的观点等方面入手，观察女性代表与男性代表在审议商讨过程中的能力。

首先，发言次数。在性别预算恳谈会上，2013年温峤镇女性发言次数达三次以上的占11.1%，发言一次的比例为77.8%，高于2011年13.7个百分点，而没有发言的比例则低于2011年24.8个百分点。2014年温峤镇女性的发言情况虽然比较单一，但发过一次言的比例却高于男性10个百分点。相对而言，2014年新河镇女性的发言情况比较多样化，3/4的女性有发言机会，其中包括发言一次、两次、三次及三次以上的情况。综合两镇的男女发言情况，女性与男性参与发言的水平基本相当。

其次，有没有独立的看法。2011年和2014年温峤镇女性在性别预算恳谈会上有独立看法的比例分别为63.2%和60.0%，均高于男性，2013年则与男性相当。2014年新河镇女性有独立看法的比例达到了75.0%，明显高于本镇男性代表的比例（66.7%）。

最后，能否在性别预算恳谈会上充分表达自己的观点。2011～2014年温峤镇女性能充分表达自己观点或见解的比例均高于男性。

由此可见，女性在预算恳谈会上的能力，并不如传统认定的那样不如男性，在平等参与条件下，她们与男性相似，不仅发言次数并不逊色，对预算分配有明确的观点与意见，并且能自如地表达出来。从恳谈会观察获得的信息可知，女性在对财政预算进行审议时，具有明确的独立意见，且能清晰表达她们的诉求，在争取利益时，不会简单顺从男性主张，而是具有明确的利益诉求。正如林恩·桑德思（Lynn Sanders）所说，尽管审议能力以及审议论证的风格和标准使得弱势群体处于更加弱势的地位，即弱势群体常常在自身的社会层级中设法有力地表达他们的利益和梦想，以此作为特定群体的代表。但是，边缘群体在政治上的挫折并不是源于他们缺乏审议能力，而是他们没有权力。而女性平等地参与预算民主恳谈会，恰恰可以将她们从边缘引向中心，使女性长期以来被剥夺的决策权力，通过积极的主体性行动得以获得。

四 实施及其成效

根据性别预算的内涵及其对女性赋权的功效，罗达·夏普（Rhonda Sharp）提出了三个性别预算目标：（1）提高人们对预算及相应政策的性别影响的认识；（2）促使政府对其性别平等承诺负责；（3）带来政策和预算的变化，以提高女性的经济社会地位并促进两性平等。这些目标也是女性赋权的重要标志，它们可以衡量人们对预算和政策的性别敏感性，推动性别意识主流化，促进政府部门制定有性别回应性的政策，同时提高女性的自我意识觉醒，增加女性参政者的数量，从而更好地实现女性政治赋权。那么，温岭参与式性别预算在何种程度上达到该目标呢？

性别预算对女性赋权的成效主要体现在预算项目实施后的受益程度。为此，我们通过客观评价，分析政府预算调整及预算项目的男女受益情况，观察政府是否在预算项目实施中在男女两性之间公平地分配公共资源。一方面考察预算方案的调整；另一方面还需要对实施项目受益人进行评估，以发现预算项目是否体现了两性平等分配资源。

首先，从预算项目调整看政府对性别平等承诺的兑现程度。从预算方案修改可以看出性别预算恳谈会能否推动政府提高性别敏感性。在温岭市的性别预算恳谈会上，通常会列出一些与女性关系密切的项目进行讨论，如针对女性的专项支出（妇女干部培训、妇女健康体检和妇女活动经费等），成为性别预算恳谈会上的讨论热点，而政府对此都会做出回应。例如，在新河镇2011年性别预算恳谈会上，针对女性专项预算支出，讨论了妇女活动经费、妇女体检、妇女素质培训和妇女干部及代表培训等项目，而在预算修改方案中新河镇提高了女性专项活动经费，具体修改为：“群众团体事务中妇女干部培训、学习费用及40周岁以上妇女健康检查从3万元调增到13万元。”在2012年新河镇性别预算恳谈会上主要讨论了妇女主任活动经费、妇女体检、退休妇女主任待遇问题，而在当年修改方案中则将“在基本公共管理与服务中的群体团体事务内的妇女活动经费从12万元调增至17万元”。可见，性别预算恳谈会能够给女性提供一个与政府部门公平讨论的平台，从而更好地从性别平等角度制定政府政策。

其次，从项目支出与统计观察女性的受益情况。当我们扩大范围，进一步考察温岭市范围内的妇女专项支出时，则可以看到女性的受益情况。例如，妇女健康体检是女性专项支出中的一项重要内容，我们以温岭市“两癌”筛查为例，看女性专项预算中的女性受益程度。温岭市农村妇女“两癌”筛查对象为温岭户籍35～59周岁农村适龄妇女，由镇（街道）妇联负责发动，落实检查人数，并由各村妇女主任按照规定时间带妇女去定点医院检查。2009～2013年，温岭市共拨款1260万元用于妇女病（“两癌”）筛查，共有192450人受益。然而，相对温岭市育龄妇女30多万人的基数而言，妇女病体检的受益面仍不够广泛。因而，在温峤镇和新河镇2014年性别预算恳谈会上，有女性代表提到“两癌”筛查名额不足，需要增加预算资金，也有代表提出年迈妇女体检需要增加资金，温峤镇领导当即表示增加这部分经费，从而扩大了女性受益面。

最后，选择历年实施的对男女两性都有影响的项目进行受益人评估。我们选择了农业函授大学成人教育等项目进行考察。原因是，教育赋权是女性赋权的重要组成部分，不仅能够促进女性自我意识觉醒，还能提高女性自身能力，推动其经济独立和政治参与，从而实现经济赋权和政治赋权的全面发展。农业函授大学成人教育作为教育的重要类型，通过研究其专业设置、男女学员数量、男女受益者分布等，可以反映女性的受教育机会和受益水平，进而更好地实现女性赋权。

以新河镇为例。图1显示，从农业函授大学成人教育受益人统计分析看，男女受益存在很大差异。2010年之前，新河镇农业函授大学成人教育女性学员比例一直低于男性，2011年实施性别预算之后，女性受益者人数明显增加，甚至反超男性。究其原因，专业设置固然起到直接的作用，但是，导致专业设置向女性兴趣转换的重要原因之一，正是性别预算恳谈会上恳谈代表对性别平等的诉求。

在新河镇的性别预算恳谈会上，农业函授大学成人教育被列为讨论项目。在2014年度新河镇性别预算恳谈会上，有代表提到成人培训的问题：“因为男性受益的培训较多（如男性做生意的人数较多，企业家培训使男性受益更大），应该开一些有利于女性的课程。”男女代表议论纷纷，并提到农村成人教育的参与率不高，设计课程时应该实地入村调查，设立群众真正感兴趣的课程。涉及预算投入，代表们的意见对女性的平等参与具有明显的促进作用。

在2014年性别预算恳谈会上，大多数恳谈代表希望农业函授大学成人教育项目预算支出维持现状而不是减少，甚至大多数男性也和女性持同样观点。同时，在同意预算不减少的情况下，恳谈会代表对从性别角度调整专业设置的诉求十分强烈，代表们谈到，专业设置对于男女学员比例影响很大，而女性受益比例超过男性的年份，一般是开设了针对女性的课程。

通过项目评估发现，女性赋权过程实质上是一个不断发现女性需求，并通过制度设计保障女性作为主体的平等参与机会，在参与中获得能力的学习与提升的过程。决策者在给予女性机会的同时，不是居高临下地“给予”，女性也并非通过被动地“接受”获得某种特殊利益，而是和男性一样积极地享有平等的机会参与资源分配与公共政策的制定。参与式性别预算恰好与这些赋权要素契合，为女性赋权提供了开创性的路径选择。

五 初步结论

首先，参与式性别预算为女性赋权提供了重要的制度保障。由温岭市人大发起并推动的参与式预算为女性的平等参与创造了良好的制度环境，便于女性在性别预算过程中得以平等参与、表达诉求。在性别预算恳谈会的审议代表中，女性参与数量与男性相当，甚至超过男性，这在其他决策过程中是很少见的。

其次，女性平等参与财政预算，使她们有机会参与财政决策过程，这一过程使她们成为参与制定政策目标的主体。尤其重要的是，参与行为本身大大促进了女性权利意识的觉醒，使其有机会与男性平等地了解公共事务、商讨政府预算支出，进而表达自己的意见与诉求，而这正是长期以来女性被剥夺的权利。

再次，平等参与政府预算决策审议，为女性提供了提升商议能力的重要场所。长期以来，女性被定位于在私人的家庭领域处理家庭事务，而社会的公共事务则主要由男性负责。因此，女性在公共事务中的能力一直被质疑。然而平等参与的性别预算过程证明了女性参与决策的能力并不低于男性，在持续的参与中，其能力不断得到提升。

最后，通过项目评估得知，在具有参与式预算制度的条件下，女性获得财政资源的机会呈增加趋势，与基层领导日益提高的政策回应能力密不可分。如农业函授大学调整了培训专业的设置后，近年来女性参加培训的机会在呈上升趋势。

综上所述，参与式性别预算为女性赋权提供了有利的条件，且已获得显著成效。其对女性赋权的功效体现在平等参与的制度设计，从制度上确保女性赋权的现实可能性。实践中，女性作为自主的行为主体，不仅是简单的人数增加，更重要的是她们有机会与男性平等地表达意见与诉求，激发了长期无法实现的参政潜能。在持续的参与中，她们参与决策的审议能力、思考与表达能力都得到了实实在在的训练与提高，使赋权成为女性主动参与的主体性行为，而非单纯地“被赋予”。