中国提高妇女地位国家机制的进展与挑战

◎蒋永萍

摘要：

20世纪90年代以来，中国提高妇女地位的国家机制不断完善，在促进妇女发展和社会性别平等的进程中发挥了重要作用，但仍面临较大挑战，包括国家机构的权威与协调不足，立法和决策中社会性别视角的影响有限，社会性别主流化策略与方法有待完善，等等。建议建立对决策者进行社会性别培训的长效机制，强化推进性别平等保障妇女权益的国家义务和政府责任，增强提高妇女地位国家机构的权威性和效力，发展完善推进社会性别主流化的工具与方法。

关键词：

妇女地位 国家机制 性别平等 妇女发展 社会性别主流化

 

提高妇女地位的国家机制是将性别平等纳入宏观社会发展主流、促进男女平等分享发展资源与成果的重要保障。一个国家是否具有不断完善的提高妇女地位的国家机制是判断其是否真正重视推动性别平等和妇女发展的重要标志。第四次世界妇女大会通过的《北京行动纲领》（以下简称《行动纲领》）将“提高妇女地位的机制”作为十二个关切领域之一，并提出了相应的战略目标和策略措施。作为第四次世界妇女大会的主办国，中国积极呼应国际社会的社会性别主流化战略，积极探索并不断推进中国特色的提高妇女地位的国家机制建设。

结合国内外的研究和实践经验，本文将提高妇女地位的国家机制定义为：国家为提高妇女地位所做的一系列制度安排及其运作。有效地提高妇女地位国家机制至少应包含以下几大元素：一是提高妇女地位推进性别平等的国家机构；二是保障妇女权益的法律政策体系；三是促进妇女发展的国家行动计划；四是社会性别主流化战略的推行和确保机制运行的支持保障措施。

一 提高妇女地位国家机制的进展

20世纪90年代以来，在促进妇女发展、推进性别平等的进程中，中国不断探索、完善与市场经济体制相适应的提高妇女地位的国家机制，为推动中国社会的性别平等与妇女发展创造良好的制度环境。

（一）提高妇女地位，促进性别平等国家机构的建设

1．国家机构的发展

改革开放后，随着国家治理模式的变化和促进性别平等的需要，中国逐渐建立健全与政治体制相对应，由全国人大、全国政协妇女工作机构、国务院妇女儿童工作委员会中央政府妇女工作机构和全国妇联等国家级人民团体共同组成的提高妇女地位、促进性别平等的国家机构。

人民代表大会和人民政治协商会议在中国政治体制中的重要地位决定了其在国家促进性别平等与妇女发展国家机制中可能发挥的重要作用。目前，全国人大的妇女工作机构为内务司法委员会的内设单位，虽然机构层级不高，人力单薄，但在组织执法检查、开展立法审议和相关问题调研上做了大量的工作。全国政协的妇女工作机构曾几经变动，目前，主要是通过妇联界委员围绕相关议案进行的会外调研和会中讨论，以及对政府工作的监督和巡视，影响国家对性别问题的决策。

国务院妇女儿童工作委员会是中国政府的妇女工作机构，随着其名称由协调委员会变更为工作委员会，妇儿工委的组织结构机构和职能得到了进一步的提升和完善。委员会设立于政府最高级别由国务院副总理级首长领导，成员单位由最初的19个增至目前的35个，委员由组成部门的副部级领导担任。并下设办公室作为日常办事机构。并形成了贯通各级政府组织、渗透于各政府部门之中、纵横交错的妇女工作网络。妇儿工委以跨部门联席议事制的方式设立，一定程度上克服了妇女问题专门化的缺陷，在促进政府部门承担相应责任、影响政府政策制定和推进社会性别主流化方面发挥了重要作用。特别是其跨部门合作的工作方式，可充分发挥统筹兼顾、优势互补、社会联动的协同效应，在解决阻碍性别平等和妇女发展的突出问题上成效显著。

妇联作为党联系妇女群众的桥梁和纽带，在推动完善党委领导、政府重视、妇联协调、各方参与的中国特色的妇女工作格局，组织妇女、引导妇女、服务妇女和维护妇女合法权益上发挥了重要作用。各级妇联组织从上、下两方面来增强自己的影响力。在高层，妇联服务于党和政府工作大局，反映妇女群众需求，为许多关系国计民生和妇女利益的法律、政策的制定和实施提供建议；在基层，妇联服务于妇女群众，为基层妇女发展解决实实在在的问题。

多年来，作为促进性别平等和妇女发展的国家机构，全国人大、全国政协的妇女工作部门、国务院妇女儿童工作委员会与全国妇联，既在各自的工作领域独立开展工作，又相互配合密切合作，实现了妇女事业的党政齐抓共管，促进了广泛的社会动员和政策资源的有效利用。

2．与其他妇女社会组织的合作

1995年以来，在中国性别平等与促进妇女发展中具有深远影响的重大变化就是妇女组织的多样化发展。目前，除妇联、工会女职工委员会等准政府妇女组织外，中国的妇女社会组织主要有以下几种类型：一是妇女/性别研究学术团体，到2015年8月，作为中国妇女研究会团体会员的妇女/性别研究组织和机构已经达到110个，初步形成包括妇联系统、党校系统、高校系统和社会科学研究系统“四位一体”的妇女研究网络；二是由不同职业、不同阶层妇女自愿组成的各种横向的妇女组织，如女律师协会、女法官协会、女企业家协会、女市长协会、女记者协会，以及各民主党派的妇女组织等；三是为女性群体提供宣传倡导与服务的民间公益性妇女组织机构，据不完全统计，到2004年，全国已有数以万计的公益性、互助性妇女组织。20年来，各类妇女社会组织除了数量迅速增加外，更加独立自主地在不同领域开展活动也成为其主要特征。活动领域也由传统的妇女扶贫、维权、扫盲、健康促进等领域扩展到参政、就业促进、自杀干预、艾滋病防治、法律援助、媒体监督等，并持续关注流动妇女、留守妇女、单亲妇女、受暴妇女、女同性恋等特殊女性群体的生存与发展。

联合国第四次世界妇女大会在北京的召开，不仅为中国民间妇女组织的迅速扩大带来了空间，也开启了中国提高妇女地位国家机构与非政府妇女组织前所未有的合作。20年来，中国提高妇女地位的国家机构与其他妇女社会组织的合作在不断加深理解和沟通的过程中逐渐深入。这些合作主要体现在：一是吸收行业性妇女组织、民主党派妇女组织成为全国妇联团体会员，发挥团体会员在贯彻男女平等基本国策，维护妇女权益等方面的作用；二是支持妇女/性别研究组织开展妇女理论、问题和政策研究，与非政府妇女组织合作撰写审查《行动纲领》执行情况报告和《消除对妇女一切形式歧视公约》影子报告，共同组团参与联合国妇女会议，评价《行动纲领》及其后续活动在中国的落实情况；三是发挥非政府妇女组织在推动国家民主建设、完善性别平等法律政策中的独特作用，吸收相关组织、专家参与“反家庭暴力法”“女职工劳动保护特别规定”等重大法律政策起草、建议的咨询讨论，重视来自非政府妇女组织的修订维护妇女权益法律的建议和意见；四是支持、促进、培育服务型妇女社会组织的发展，通过政府购买社会服务和公共服务项目的组织开展，为妇女社会组织提供空间和机遇，发挥其在服务基层妇女和弱势妇女方面的重要作用。

（二）性别平等与妇女发展法律政策体系的建设

在社会主义市场体制条件下，法律和政策对于社会经济生活都具有非常重要的调节作用。对于妇女权益保障、性别利益调整这样一个既有普遍性又有差异性，既有深厚的历史积淀又有鲜明时代特征的问题，法律和政策的作用更是缺一不可。法律和政策的相互补充和共同作用，更有利于妇女的权益得到全面、系统的保障。

1．法律政策体系的完善

在探索与市场经济体制相适应的促进性别平等与妇女发展国家机制的过程中，中国不仅形成了以《宪法》为基础，以《妇女权益保障法》为主体，包括国家各种单行法律法规、地方性法规和政府各部门行政规章在内的一整套保护妇女权益的法律体系；而且也初步建立了以男女平等基本国策为统领，以《妇女发展纲要》为重点，包括党中央、国务院及相关政府部门和地方政府政策性文件在内的促进性别平等的政策体系。形成了法律政策制定修订中性别平等视角的部门审议、支持妇联系统在不同层级提出性别平等与妇女权利保障法案并参与人大议案、政协提案起草，促进女性团体和女性代表委员积极作为等多种源头参与、推动性别平等立法决策的渠道。

20年来，中国制定或修订了多部专门保障妇女权益或以妇女权益保障为重点的法律法规，包括《婚姻法》 《妇女权益保障法》 《母婴保健法》《人口与计划生育法》《女职工劳动保护特别规定》等，发布《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》《关于依法惩治拐卖妇女儿童犯罪的意见》《流动人口计划生育工作条例》等政策性文件，制定实施“妇女小额担保贷款财政贴息”政策、“农村孕产妇住院分娩补助”政策，开展“降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风”“农村妇女乳腺癌、宫颈癌免费检查”等维护妇女权益、促进妇女发展的重大政策措施，相关法律政策不断完善。

性别平等的宪法原则在关涉人权的综合性法律政策的制定中得到进一步体现。在《就业促进法》《劳动合同法》《社会保险法》《物权法》《老年人权益保障法》《选举法》《村民委员会组织法》《社会救助暂行办法》等法律政策制定修订中，保障妇女的平等权益、防止可能对女性产生不利影响的理念得到强调，妇女组织和性别专家从性别视角提出的意见建议在最终颁发的法案和政策文件中得到一定的体现。如2013年通过的《社会救助暂行办法》将最低生活保障的申请人由最初的“户主本人或经户主同意”改为“共同生活的家庭成员”等。

2．法律政策体系建设上的突破性进展

近年来，中国在性别平等与妇女发展法律政策体系的建设上有两项突破性的进展。

一是探索建立性别平等法律政策审查评估机制。针对法律政策的性别平等审查缺乏制度性保障的问题，《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》首次提出，“将社会性别意识纳入法律体系和公共政策，加强对法规政策的性别平等审查”。2012年，江苏省政策法规性别平等咨询评估委员会成立，首开中国法规政策性别评估机制建设先河。随后，又有浙江省、北京市、上海市、天津市、福建省、安徽省、陕西省、甘肃省等省市先后启动政策法规性别平等审查评估机制。全国人大法工委、国务院法制办、国务院妇儿工委办公室和全国妇联合力推动法律政策性别平等评估机制建设，并积极探讨国家级的法律政策性别平等审查评估机制的建立完善。

二是出台促进性别平等的地方性专门法规。2012年6月，《深圳经济特区性别平等促进条例》出台，对性别平等机构、性别预算、性别影响评估、分性别统计、媒体责任等做出规定。该条例的制定与出台对于推动中国的性别平等立法理念从侧重于妇女权益保护转向促进性别平等，对于更广泛地获得公众特别是男性的支持具有积极作用。而2014年《甘肃省贯彻落实男女平等基本国策实施意见》则通过在立法部门成立性别平等专家团，建立政策法规性别平等评估机制，在推进男女平等国策的落实方面进行了积极探索。

（三）促进妇女发展国家行动计划的制订与实施

促进妇女发展的国家行动计划是保障妇女发展和性别平等的目标在有限的时间内逐步得以实现的行动纲领和政策方案。从1995年始，国务院先后制定发布了三个周期的《中国妇女发展纲要》，从明确目标责任、设计顶层制度、落实相关政策等方面，积极引领、有序推动中国的性别平等与妇女发展。

1．妇女发展国家行动计划的进展

比较三个纲要，可以看到，中国促进妇女发展的国家行动计划在回应妇女发展需求，解决妇女发展关键和突出问题的同时，越加重视与国家经济与社会协调发展目标、与国际社会可持续发展目标的呼应和协调。与1995年发布的第一个纲要相比，2001年发布的第二个纲要把妇女作为发展的主体，更加注重挑战传统的性别不平等观念和刻板的性别分工，从妇女与经济、妇女参与决策和管理、妇女与教育、妇女与健康、妇女与法律、妇女与环境六大领域设立目标和策略措施，并将目标责任分解到政府各有关部门和各级地方政府，督促他们切实履行促进妇女发展的责任。

《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》将贯彻男女平等基本国策、推进两性平等作为促进妇女发展的主线贯穿始终，形成诸多新亮点。首次提出“全面发展、平等发展、协调发展、妇女参与发展”的四项基本原则，明确国家促进妇女发展的基本价值取向和指导原则；按照人的生命周期排序优先发展领域，充分体现“以人为本”的核心理念；关注发展中的新问题，将“妇女与社会保障”作为优先发展的领域之一，重视非农转移、工作家庭平衡、妇女与传媒等问题，对环境、气候变化、自然灾害对妇女的影响，以及妇女的参与给予更多的关注；强调妇女是自身发展和社会发展的主体，注重提高妇女对立法决策、环境治理和传媒中的影响力；强调在缩小两性发展差距的同时，着力解决女性群体之间的发展不平衡问题。

在妇女发展纲要的实施中，中央政府特别强调在促进性别平等中政府的责任，要求各级政府在实施妇女纲要中坚持“五纳入”：纳入国家和地方法规政策，纳入经济社会发展总体规划和专项规划，纳入各级政府财政预算，纳入为民办实事的发展项目，纳入政府工作议事日程和责任考核内容，确保妇女发展与经济社会发展同步规划、同步实施、同步落实。妇女发展纲要的实施，不仅加快了中国性别平等重点难点问题的解决，促进了两性发展差距的缩小，而且对于强化政府责任，增强决策者的性别意识发挥了积极影响。

2．将性别平等与妇女发展纳入国家发展计划

实现妇女发展目标与国家发展目标的有机结合，突破专门问题、特殊问题、妇女问题的局限，将性别平等纳入整个社会发展战略的主流，是更加有效推进性别问题的解决和推进妇女发展进程的国际共识。与国际社会妇女发展的步伐相一致，近年来，中国政府和非政府组织不断探索和推动将性别平等与妇女发展纳入国家发展计划。2001年制定的《国民经济和社会发展的第十个五年计划纲要》中首次提及了妇女发展纲要的贯彻实施。2006年第十届全国人大四次会议通过实施的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，专辟一节规划妇女儿童的发展和权益保护。2011年的“十二五”规划纲要则进一步将妇女发展和儿童发展分列，强调妇女作为社会发展主体的参与和保障。不久前通过的“十三五”规划纲要在“促进妇女全面发展”一节中首次强调“消除对妇女的歧视和偏见，改善妇女发展环境”，明示在全面深化改革中高度重视促进性别平等。

（四）男女平等基本国策的推行和社会性别主流化策略

第四次世界妇女大会将社会性别主流化确定为促进社会性别平等的全球战略，经过20年实践，社会性别主流化已被公认为各国建立提高妇女地位机制、推进性别平等的有效和成功的路径。中国作为最早承诺社会性别主流化的46个国家之一，20年来积极探索具有中国特色的推进社会性别主流化的路径和方法。

1．贯彻落实男女平等基本国策

在中国，基本国策是立国、治国之策中最基本的政策，是国家根据基本国情制定的，对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长远性、决定性影响的根本性政策。基本国策规定、制约、引导着一般的或具体的法律政策的制定和实施，对国家、社会和人民的生活具有非同一般的意义。明确提出将男女平等作为基本国策，表明中国党和政府正在将男女平等作为影响社会发展的根本性问题来对待和解决。这既是新时期妇女权益保障和促进男女平等的需要，也是中国社会全面可持续发展的内在要求，还是对国际社会的社会性别主流化战略的积极呼应和认真承诺。比较社会性别主流化的定义与男女平等基本国策的目标与本质特征，可以看到，基于中国国情提出的男女平等基本国策与社会性别主流化目标一致，策略相近。二者都是以推进性别平等是国家责任为认识基础，目标都是通过影响政策制定与执行实现性别平等。可以说，男女平等基本国策是国际社会“社会性别主流化”的中国式表达，是中国特色的社会性别主流化路径。

从1995年提出到现在，对男女平等基本国策的确认与推进经历了艰难而缓慢的过程。《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》的总目标强调：贯彻男女平等的基本国策，推动妇女充分参与经济和社会发展……这是将男女平等基本国策第一次写入政府文件；2005年，妇女权益保障法通过修正案，将男女平等国策写入总则，确立了其在中国的法律地位。2012年中国共产党的第十八次全国代表大会将“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”作为加强社会管理的重要组成部分写入大会报告，标志着国家对男女平等作为基本国策的确认和推进，是中国执政党引领性别平等走向主流价值的政治承诺。

2013年召开的中国妇女第十一次全国代表大会是党和政府对男女平等基本国策深刻阐释、强力推动的重要会议。在代表党中央对大会的祝词中，王岐山对贯彻男女平等国策的途径和目标进行了明晰的阐释，即“在立法决策中充分体现性别意识，在改善民生中高度关注妇女需求，在社会管理中积极回应妇女关切，使男女平等真正体现到经济社会发展各领域、社会生活各方面”。

20年来，男女平等基本国策从缺少社会认知，到逐步深入人心，正在逐渐成为经济社会发展各个领域具体政策制定的指导思想和基本准则，并已经在保障妇女权益、促进妇女发展和社会协调发展中发挥了重要作用。比如：把关爱女孩作为切入点和突破口，推行利益导向机制，为解决中国出生人口性别比偏高的问题提供了有效的治理途径；向妇女倾斜的扶贫政策，在提高妇女的经济收入、增强妇女的自信心、改善妇女的家庭和社会地位的同时，也有力地扩大和巩固了扶贫的效果；促进妇女参与农村基层政权建设的系列措施，在提高妇女对决策的影响力的过程中，也推动了农村政治民主化的进程。而将性别平等作为立法的准则，使《物权法》《就业促进法》《劳动合同法》《社会保险法》等新的法律能够更充分地体现公平公正原则，更好地保护弱势群体的利益。

2．经费投入与性别预算

20年来，中国不断解决和落实促进妇女发展和解决发展中关键问题的资源。

国家和地方各级财政对妇女发展的投入不断增加。仅从政府负责妇女儿童工作机构的工作经费看，国务院妇儿工委工作经费列入国家预算，由中央财政直接拨付，现已由初始的200万元人民币/年增加到750万元/年。国家对妇女儿童事业发展和一些重点领域实行专项资金投入。2009～2013年，财政累计投入20多亿元开展“降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风”项目，覆盖2297个县、8.3亿人口；农村孕产妇住院分娩补助项目使4727.8万人从中受惠。2009年起在广大城乡妇女中开展小额担保贷款财政贴息政策，到2013年12月底，全国累计发放妇女小额担保贷款1803.36亿元，中央和地方政府贴息共计113.39亿元，助推1000万名城乡妇女创业。

建立妇女工作经费的长效保障机制，让各级妇联特别是基层妇联“有钱办事、有人干事、有阵地做事”，是全国妇联近年来着力推进的一项重要工作。经过反复调研，全国妇联提出了“按照妇女人均一元钱标准增拨专项工作经费”的要求，使各级妇联工作经费有较大幅度增长。山东省财政厅与省妇联联合发文，对乡镇（街道）妇联按照妇女人口数划拨专项工作经费做出明确规定。北京市各区县分别加大投入，将“妇女之家”活动经费提高到人均2～5元，为基层妇女组织有效工作提供了资金保障。

社会性别预算对于推进性别平等、提升财政资金使用效益、促进公共服务均等化，具有重要现实意义与应用价值。中国的性别预算尝试起步于2005年河北省张家口市启动的“参与式”预算，2009年，河南省焦作市发布了中国第一个有关社会性别预算的政府性文件——《焦作市本级财政社会性别反应预算管理试行办法》。到目前为止，已有多个地市级政府开展了由政府部门（主要是政府财政部门）推动、由人大系统主导和由各级妇联组织积极推动实施的不同形式的对社会性别预算的探索。

3．性别统计与监测评估

中国的性别统计始于20世纪80年代后期，是较早开展性别统计工作与研究的国家。进入21世纪以来，中国性别统计取得了几项关键性进展：2004年起，性别统计被纳入国家常规统计调查制度。经过20余年的努力，中国性别统计制度逐步完善：性别统计已经进入国家常规统计调查制度，国家和省、自治区、直辖市两级设置了专门的性别统计机构和人员，形成了统计部门与性别研究机构的稳固合作关系，构建了以“中国妇女发展纲要”目标监测为核心的妇女发展统计监测指标体系，性别统计项目和数据收集逐渐扩展，形成了定期编制、发布性别平等状况数据的工作制度，建立健全了国家和省级妇女儿童统计数据库，县以上人民政府性别统计制度和性别统计数据库建设也在逐步进行中。

二 挑战与对策

建立强有力的提高妇女地位国家机制，并在实践中不断提高国家机制的权威性、执行力、影响力和效力，是’95第四次世界妇女大会以来国际社会落实《北京行动纲领》的重要成就。顺应这一国际潮流，20年来中国提高妇女地位的国家机制不断完善，在促进妇女发展和社会性别平等的进程中发挥了重要作用。但与不断发展变化的国内性别平等与妇女发展事业的需求相比，仍存在较大的差距，与取得较快进展的他国经验和逐渐形成共识的国际社会要求相比，仍需更加努力。中国提高妇女地位的国家机制的发展完善，尚有较大的努力空间。

（一）挑战与不足

1．国家机构的权威与协调不足

国务院妇儿工委和全国妇联作为国家提高妇女地位的重要组织机构的权威性明显不足。国务院妇儿工委作为政府协调机构，基本职能是“协调和推动”性别平等工作，未被授权组织领导和监督检查职能，对成员单位的监督、约束和问责有待加强，参与立法决策的制度性渠道有待增加；松散的组织形式和兼职的工作性质也暴露出其体制性局限，仅靠每年1～2次的工作会议讨论和研究工作，解决问题的力度远远不够，相关政府工作和政策制定中的性别问题边缘化仍难以避免；各级妇儿工委办公室设在妇联，虽然加强了政府性别平等机构与党的群众组织的合作，但也在一定程度上弱化了政府妇女工作机构的权威性和影响力；资源及预算紧缺，人员配备不足等使各级妇儿工委办公室不具有足够的能力和权威去落实《行动纲领》的要求：“支持政府各部门将性别平等的观点纳入所有政策领域的主流。”

全国妇联及其系统的设置与工作，体现了执政党领导妇女群众工作的中国特色。长期的准政府机构地位使妇联具有影响政府高层、推动法律、政策变革的优势，相对健全的组织机构设置和人员队伍保证了其履行代表和维护妇女权益，促进男女平等的职能。但群众组织的定位，使妇联组织没有政府部门的职能、权力和资源，难以承担社会性别主流化的主要责任，而活动式的工作思路和方法也影响其更好地服务妇女。

中国提高妇女地位的国家机构虽然有政府、人大、政协和党的群众组织——妇联四大力量，但一方面全国人大和全国政协的妇女工作机构设置非常薄弱，很难发挥其应有的作用，另一方面四个机构的工作在制度上缺乏统一的领导和协调，分工合作仍显不足。此外，政府妇女工作机构与非政府妇女组织的平等合作与制度保障，以及妇儿工委和全国妇联内部部门间的工作协调力度也需要进一步加强。

2．立法和决策中社会性别视角的影响有限

中国目前的法律还没有对“性别歧视”的定义，导致在司法实践中对性别歧视的案例很难认定。法律政策中还存在一些直接歧视的规定，比如，男女不同龄退休的政策等。更多表面上性别中立的法律政策，在实际执行中往往导致男女不平等受益的结果。同时，法律政策体系上还存在衔接不畅、相互冲突、操作性不强等问题。

法律政策的性别平等审查和评估机制虽然一直存在并正在进一步强化，但社会性别视角审查意见和建议的落实没有制度保障，难以有效阻断新的不平等的法律政策的出台及促进已有的不平等法律政策的废改，如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（三）》的出台和“嫖宿幼女罪”的设立，虽然事前都有性别研究专家和国家妇女机构的不同声音，但未能得到足够的重视。

3．妇女发展与性别平等在社会发展中的优先次序尚未确立

在《中国妇女发展纲要》各项目标的确立中缺乏需求导向和问题导向，仍存在明显的部门目标约束和可实现程度限制，如妇女参政、妇女就业和妇女社会保障，甚至妇女保健的目标设置都相对偏低。

妇女发展的目标虽然已经一步步纳入国家和地方国民经济和社会发展规划纲要，但尚未成为发展的核心和关键目标，性别平等与妇女发展在国家社会经济发展综合监测指标体系中还没有得到体现。妇女在国家和社会发展中的参与与定位仍较多受到传统性别角色规范与观念的影响。

4．社会性别主流化策略与方法有待完善

一是缺乏对中央和地方一级政府机构在促进社会性别主流化方面责任进行评估和问责的有效机制。大部分政府部门还没有将妇女发展规划纲要目标作为部门和主要领导人的主要考核内容，性别平等与非性别歧视也未成为各级各类公务人员保持政治正确的底线和标准。

二是性别统计有待进一步加强。决策者对社会性别统计的重要性了解不够，性别统计尚缺乏制度保障；尚未形成科学合理的指标体系和综合评价核心指标，统计指标的性别敏感度不高；经济、社会保障、家庭和安全领域性别统计缺口仍然大量存在，统计数据的质量和代表性也有待提高；相关部门性别统计数据的共享和公开与可利用程度不高，统计人员的性别分析能力薄弱。

三是将性别平等纳入财政预算体系目前仍停留在地方实验阶段，尚未在国家一级有实质性进展。政府及有关部门在进行财政预算时，往往忽略了性别平等方面的财政预算和拨款，对预算拨款对男女两性已经产生或即将产生的影响缺乏分析。

（二）对策建议

面对现存的主要问题和挑战，中国提高妇女地位国家机制的建设必须破除传统观念和既有工作模式的束缚，创新理念、破解难题，在总结经验、巩固成果的基础上，努力探索国家推动性别平等与妇女发展的新思路、新举措。当前特别需要从以下几方面加以改进。

一是要建立对决策者进行社会性别培训的长效机制，确立正确的性别平等理念。各级领导和相关工作人员必须清楚地认识到，基于性别而作的任何区别、排斥或限制，哪怕其初衷是善意的，只要其结果或影响足以妨碍或否认妇女的平等权利、机会和待遇，就是对妇女的歧视。而为加速实现男女事实上的平等、为保护母性而采取的特别措施，不仅是必要的，而且是国家和政府应当承担的责任和义务。要在保障妇女权益的基本法律和政策中明确界定“性别平等”与“性别歧视”的含义，为相关法律政策的制定、修订奠定共同的认识基础，为维权工作实践和性别歧视争议的处理提供标准。

二是要强化推进性别平等、保障妇女权益的国家义务和政府责任。将性别平等与妇女发展纳入国家和各级地方政府经济社会发展规划和全面建成小康社会的战略规划，并制定切实可行的具体指标加以落实和监督。要完善法律政策性别平等审查评估机制，用男女平等基本国策指导相关法律政策的制定和修改，确保相关法律的有关内容与宪法男女平等的基本原则和妇女权益保障法的基本精神相衔接、相统一，逐步消除制度性的性别歧视壁垒。要求政府在有效督导的同时率先垂范，确保政府公务员和公共部门人员录用和晋升与薪酬待遇上的性别平等；并采用性别平等认证、政府采购加分等手段约束、引导用人单位积极承担性别平等方面的社会责任。提高立法决策领域中女性的比例，扩大妇女组织与妇女群众参与立法决策的制度化渠道。

三是加强国家性别平等工作机构的建设，不断增强提高妇女地位国家机构的权威性和效力。可参照其他国家的做法，成立建立在更高级别上的妇女工作协调机构，使之切实担负起从性别角度对党、政府、人大、政协等国家提高妇女地位相关工作机构进行组织、协调的任务。要加强各级人大、政协的性别平等工作机构的建设，使之真正做到从性别平等的视角审视法律，在立法、修法及监督执法过程中促进社会性别平等。要进一步加强国务院妇儿工委作为政府推动性别平等职能部门的作用，赋予其更多的权力和资源。推动国务院妇儿工委成员单位在促进社会性别主流化中发挥更大作用，在政府部门设立性别平等专员和巡视员及性别平等工作协调机构等，使推动性别平等真正成为政府部门的主流工作。

四是发展完善推进社会性别主流化的工具与方法。要不断完善对性别平等与妇女发展状况加以监测评估的指标体系，将健康、教育、经济、社会保障、政治、家庭、妇女发展的社会环境等领域妇女地位监测评估的重点指标逐步纳入政府部门的常规统计，畅通性别统计数据收集渠道，提高政府部门和非政府机构利用统计数据开展社会性别分析的能力；使分性别数据的收集、分析和公布制度化、经常化。要通过对妇女发展状况和妇女地位变化趋势的监测，及时反映各个领域性别平等的进程与问题，增强政府和非政府组织妇女工作的针对性和实效性。要探索社会性别预算改革新模式，协调推进社会性别主流化与现代财政制度建设，积极探索社会性别预算与全口径预算、绩效预算、中期财政规划的协调推进，重点关注最具社会性别敏感性的公共支出项目（如教育、就业、公共卫生等），逐步将社会性别预算融入中国现代政府预算制度建设的主流。要加强对性别平等与社会性别主流化的宣传倡导与培训，充分借助大众传媒的影响力，使性别平等和反歧视原则成为社会主义核心价值观的基本内容，作为社会成员特别是公务人员政治正确的底线与标准。