·区域体系与经济发展·

晚清民国时期新疆城市数量与规模变化研究

何一民 黄俊棚 付娟

内容提要：晚清民国时期是新疆城市发生重要变化的时期，由于新疆建省，推行地方行政制度改革，故而城市数量增加。晚清民国时期，是新疆城市发生重要变化的时期，由于清末新疆建省，推行地方行政制度改革，将新疆城市纳入了层级行政等级体系，由于地方行政制度的改革，城市数量也随之增加。民国建立后，新疆地方政府在中央政府的指导下进一步加强和完善各级行政建置，先后经历了杨增新执政时期、金树仁执政时期、盛世才执政时期和国民政府直管时期四个阶段，由此推动了新疆城市数量的增加；随着地方行政建置改革和社会、经济的发展、人口的增加，新疆城市规模也同步扩大，初步奠定了现当代新疆城市的发展格局。本文重点探讨了行政制度变革与城市数量变迁之间的关系，以及不同阶段城市人口规模与占地规模的发展变化。

关键词：新疆 城市数量 城市规模 行政制度

 

相比内地省区，新疆的自然地理环境特殊性非常明显，主要表现为面积广阔（达166万余平方公里），但适合人居的地方却非常少，沙漠、荒野、山地、冰川等占了绝大部分面积，适合人居的绿洲在1950年仅占总面积的4.3%。在干旱半干旱气候条件下，新疆绿洲的生态环境也极其脆弱，环境资源的人口承载量非常小，因而在历史上新疆总人口一直很少。虽然新疆的城市文明起源很早，但城市数量一直很少，城市规模也较小。晚清民国时期是新疆城市发展的承上启下时期，数量与规模都发生了较为明显的变化。推动新疆城市发展的一个重要因素就是新疆建省和地方行政建置的设立，晚清民国时期新疆城市数量逐渐增加，初步形成了行政等级城市体系，城市人口和用地规模也有较大的扩展，初步奠定了现当代新疆城市的发展格局。

一 晚清地方行政制度改革与新疆城市数量的变化

清末，新疆地方行政建置因清王朝治边政策的改变而发生了很大变化。光绪十年（1884），新疆正式建省，从藩部管理模式下“因俗而治”的多元政区，改为与内地相同的省、府、州、厅、县地方行政建置政区。清廷在新疆建省的一个主要目的就是以府县制取代军府制下的多元分治，推行移民实边政策，以巩固边疆、开发边疆。地方行政建置的变革使新疆城市被纳入层级行政等级体系之中。为适应新疆建省带来的政治、经济变化发展，新疆地方当局根据“建省”改革的需要，以“设立行省当从州县办起”为原则，重新规划新疆的地方行政建置，并以此为基础构建新疆城市行政等级体系。在府县设立和城市发展思路上，强调“南北并重和民族融合”，并极力推进新疆城市功能转型和城市空间分布的均衡化。新疆建省和府县制的设立，推动了新疆城市发展和社会经济的恢复，从而进一步巩固了新疆治乱建省的成果，对于“固边保疆”起了重要的作用。

新疆建省和增设府县推动了新疆城市发展，初步形成层级行政等级体系模式。以刘锦棠为主的新疆地方官员根据新疆的实际情况，在天山南北设立了道、府、州、县等各层级行政机构，以取代从清乾隆时期开始实施的军府制、伯克制和札萨克制，构建起全疆划一的地方行政体系，使所属各级城市都被纳入清王朝控制之下，新疆城市开始初步形成依据行政建置等级划分的城市体系。清前中期军府制下，新疆城市体系以区域划分为北疆、南疆和东疆三大区域，统属不明，缺乏层级，相互之间也处于隔离状态。新疆建省后，全疆城市逐渐形成了以道、府、州、县治所为依据的四级城市等级体系。行省制和府县制一方面加强了清廷对新疆的直接管理和统治，另一方面也使新疆城市的独立发展逐渐向以行政等级为纽带的区域城市体系转型。光绪十年，新疆建省之初，其建置为2府、11厅、4州及11县，共计28个地方行政建置，由于迪化府和伊犁府均是府县同治一城，故而此时新疆的行政建置城市数量只有26个。这些行政建置城市包括原军府制时期南北疆所有重要城市，以及推行府县制后新增的拜城、叶城、于阗、玛喇尔巴什等城市。新疆地方行政管理方式从北疆、南疆、东疆多元政区的间接管理变为统一的直接行政层级管理，所有城市都在巡抚统一节制下，由中央政府任命的各级地方行政官员直接管理，这在新疆历史上是一个巨大的进步，不仅适应了新疆的管治实情，满足了强省固边和加强中央集权的需要，而且对其后新疆的发展产生了深远的影响。刘锦棠指出，“固城防以资守御”，为新疆平定叛乱后的“最为切要之务”。清廷正是通过建省和设立府县制，将新疆城市纳入中央集权下的行政等级体系，加强了城市体系建设，为稳固边疆、开发新疆奠定了基础。

20世纪初，清廷在内外压力之下被迫进行改革，清末新政也在内陆边疆地区全面推行，新疆除了在军事、经济和文化等领域加强改革外，还于光绪二十八年（1902）起相继进行了地方行政建置改革，次第增设道、府、州、县，使新疆的地方行政建置进一步完善。经过改革，新疆的地方行政建置增加为4道，下辖6府、10厅、3州、23个县和分县，府厅州县建置共计42个，较前增加了14个。由于道治与府或县同治一城，而迪化府和伊犁府仍然为府县同城，因而此一时期新疆的地方行政建置城市实际上只有36个，城市数量较前增加了10个。由于新疆地域辽阔，如此数量的城市仍然较少，因而城市体系仍然不完善，布局仍然不合理。光绪二十九年（1903），疏勒、莎车和温宿三直隶州升格为府，再新设9个县和县治，焉耆府增设了若羌县和轮台县，温宿府裁撤巡检改设温宿县，疏勒府增设了伽师县，莎车府增设了泽普县，和阗州增设了洛浦县，库车州增设沙雅县，迪化府增设了孚远县，吐鲁番直隶厅则增设了鄯善县。同年温宿府还增设了柯坪分县，昌吉县属呼图壁巡检也升格为县，故而新增12个县，新疆的县级城市从建省之初的11个，增加到23个，增加了1倍多。值得注意的是，清末新增设的12个县级城市，除孚远、鄯善和呼图壁在北疆外，其余9个县级城市都在南疆，表明南疆城市在新疆建省以后出现较快的改革。

地方行政建置的改革对于新疆城市的发展有着至关重要的作用。随着县级以上行政建置的设立，在一定区域内就会形成一个行政中心，在行政力量聚集资源规律的作用下，这些行政中心将在一定时间内对人口、手工业、商业、金融等产生聚集效应，由此推动交通、通信、能源以及农业的发展，形成区域经济中心，文化、教育、医疗、卫生等社会事业也将得到不同程度的发展，随着人口增加，经济结构变化，功能叠加，城市也随之形成和发展。因而，地方行政建置的设立成为研究城市的一个重要参考值。民国时期实行的是以县为基层政权的地方行政管理制度，作为区域经济发展和行政区划建置产物的新疆建制城市，基层县级政权的增加也就意味着城市数量的增加。

二 民国地方行政建置改革与城市数量的变化

辛亥革命后，北京政府针对民初中国各地军政与民政机构重叠、政区混乱的现象，决定统一全国地方行政制度，于1913年颁布《划一令》，推行以裁府、厅、州为县为主要内容的地方行政制度改革。《划一令》要求各省限期改制，“按照政府计划，以民国二年三月以前为限，一律办齐”。《划一令》对地方行政建置进行了统一规定，各省原则上只建立省—道—县三级行政建置，裁撤清朝的府州厅建置，将这些建置一律改为县，其中无直辖地的府予以废除，从而形成省辖道、道管县的地方行政制度。新疆省政府根据《划一令》，也进行了相应变革，一是增置道建置，裁撤府、厅、州建置，一律改为县。由此带来地方二级行政建置“道”的数量增多。清末新疆共有四个道：镇迪道、伊塔道、阿克苏道、喀什噶尔道。民初则扩充为八个道：天山以北设四道，迪化道（1914年将镇迪道改为迪化道，道治在迪化）、伊犁道（1914年改伊塔道为伊犁道，道治在伊宁）、塔城道（1916年改塔城参赞为道，从伊犁道析出另置，道治在塔城）、阿山道（1919年在阿尔泰地区新置，道治在承化寺）；天山以南设四道，阿克苏道（道治在阿克苏新城）、喀什噶尔道（道治在疏附）、焉耆道（1920年从阿克苏道析置，道治在焉耆）、和阗道（1920年从喀什噶尔道析置，道治在和阗）。民初，北京政府强力推行地方行政建置改革，新疆遵照北京政府的指令，一方面将“道”从清代以监察职能为主的虚置派出机构，转变为具有完全职能的地方行政机构，取代府、州成为介于省、县之间的二级地方政区；另一方面将清末新疆所设的四道增加为八道，道的数量增加了一倍，改变了过去“道”辖区过大，所辖县数量过多，不便进行管理的弊端，同时也减少了府、州这一层级，有利于新疆省地方行政权力的统一。

民国时期，新疆的三级行政建置与清末相比，较前有所进步和完善，以民初“道”为基础改立的“专区”，管辖范围变动不大，管理相对有效。与之相应的是以县城为主的三级城市等级体系得以保留与不断完善，城市数量因而不断增加。道——行政区的设立，对于新疆城市行政等级体系的建设起了重要的作用，正是地方行政建置改革推动了新疆在民国时期形成了三级城市等级体系。

1．杨增新执政时期地方行政建置与城市数量的变化

从1912年民国成立到1927年南京国民政府成立，新疆一直为杨增新执政时期，杨增新在政治上虽然较为保守，力图保持新疆地方政治的相对独立和社会的稳定，但对中央政府的各项政策还是基本上予以执行，特别是不涉及他在新疆的权益情况下更是如此。因而从民初开始，新疆相继在中央政府的指导下进行了一系列地方行政制度改革。1913年，杨增新根据北京政府的指令，裁府、厅、州，或废除，或改为县，将清末的省—道—府（厅、州）—县四级变为省—道—县三级，并将阿尔泰地区归并新疆，奠定了民国以来新疆行政区划的大体范围。从1913年到1928年，新疆的行政区划不断调整，至南京国民政府建立之初，新疆地方行政区划共有8道50县，因道治与县治均治一城，故此一时期新疆共计有50个行政建置城市，较晚清时期增加了8个行政建置城市。

民国前期，新疆行政建置城市与晚清相比，发生了一定的变化。

一是保留了清末的21个县和2个分县。清末新疆共设有21个县：迪化、阜康、孚远、奇台、昌吉、绥来、鄯善、绥定、宁远、温宿、拜城、新平、轮台、若羌、沙雅、疏附、伽师、叶城、皮山、洛浦、于阗等县。另有2个分县：呼图壁分县、柯坪分县。进入民国以后，21个县和2个分县均予以保留，不同的是宁远县因与国内其他县发生重名，故而改名为伊宁县，新平县也改名为尉犁县，呼图壁则由分县升格为县。

二是将清末的17个府、厅、州改设为县。原清末6府中的迪化府和伊犁府因府县同治而裁撤，其余4府则裁府为县：温宿府改为阿克苏县，焉耆府改为焉耆县，疏勒府改为疏勒县，莎车府改为莎车县。原清末的10厅均裁厅为县：镇西直隶厅改为镇西县，哈密直隶厅改为哈密县，吐鲁番直隶厅改为吐鲁番县，库尔喀喇乌苏直隶厅改为乌苏县，塔城直隶厅改为塔城县，精河直隶厅改为精河县，乌什直隶厅改为乌什县，蒲犁分防厅改为蒲犁县，霍尔果斯分防厅改为霍尔果斯县，英吉沙尔厅改为英吉沙县。原清末的3州亦裁州为县：库车直隶州改为库车县，巴楚州改为巴楚县，和阗直隶州改为和阗县。上述因裁府、厅、州而改为县的地方行政建置共计17个。

三是从原有部分规模较大的县析置出7个县。北疆从原有的部分县析置出3个县，即从绥来县析置出沙湾县，从塔城县析置出额敏县，从精河县析置出博乐县；南疆也从原有的部分县析置出4个县，从于阗县析置出且末县，从和阗县析置出墨玉县，从叶城县析置出泽普县，从巴楚县析置出麦盖提县。

四是阿尔泰地区归属新疆后增设4个县。1919年阿尔泰地区划归新疆管辖，相继增设了布尔津县（1919）、承化县（1921）、布伦托海县（1921）和布尔根县（1924），各县县治分别在布尔津镇、承化寺、布伦托海镇和布尔根镇。阿尔泰地区在清代本归科布多参赞大臣管辖，1906年，清廷增设阿尔泰办事大臣，驻承化寺镇，由朝廷直接管辖。阿尔泰办事大臣驻承化寺镇，推动了该地区经济和社会的发展，并向城市转型。辛亥革命后，阿尔泰办事大臣改为阿尔泰办事长官，仍然直隶中央政府，长官仍驻承化寺镇。阿尔泰地区气候寒冷，经济落后，人口稀少，未达到行政建置的设置标准，但由于沙俄、外蒙古分裂势力不断侵扰，为巩固边防、加强防御，北京政府于1914年在阿尔泰地区设置4个设治局：“布尔津河设治局、哈巴河设治局、布伦托海设治局、吉木乃设治局，均归阿勒尔办事长官管辖；办事长官还兼辖1盟3部10旗。”由于阿尔泰地区与北京相距遥远，交通不便，通信落后，办事长官的权限有限，难以应付各种内政外交事务，北京政府也对该地区时常有鞭长莫及之感。经多方面考量，北京政府遂于1919年将阿尔泰划归新疆统辖，在新疆增设阿山道。新疆省政府也对阿山地区的管辖高度重视，在原来所设地方行政建置基础上新设耳里匮设治局、布尔根设治局，通过增设行政区划，建立县局治所的方式，基本构建起阿山地区的行政建置体系，至杨增新执政新疆末期，除新设的耳里匮设治局辖地后被外蒙古所占外，其他4个设治局都相继升格为县：布尔津县建于1919年，承化县建于1921年，布伦托海县建于1921年，布尔根县建于1924年。

从以上可见，杨增新执政时期不仅保留了清末原有21个县建置，另将呼图壁升格为县（柯坪仍是分县），将原17个府厅州改设为县，而且从一些规模较大的县析置出7个新县；另外，由于阿尔泰地区归并新疆，相继新设4个县，故而至杨增新执政新疆末期，新疆共设有8道50县，较之清末增设了11个行政建置城市，如按地域划分，北疆新增建置城市7个，南疆新增行政建置城市4个。除了县级行政建置之外，此一时期还增设多个设治局、县佐、分县等准县级行政机构。如1914年置哈巴河设治局，1916年设置七角井县佐，1917年设置木垒县佐，1921年设置乾德县佐，1921年设置耳里匮设治局（后为外蒙古所占）, 1926年设置吉木乃设治局等。

2．金树仁执政时期地方行政建置与城市数量的变化

尽管金树仁只在新疆执政了5年，但这期间恰逢南京国民政府建立后对全国地方行政制度进行改革，因而这一时期新疆的地方行政建置也发生较大变化。

1927年南京国民政府建立后，取消道建置，改设行政区，并公布《县组织法》，对地方行政制度重加改革。此次地方行政制度改革的重点在于减少行政层级，即将原来的省—道—县三级行政体系变为省—县两级行政体系，原来在省、县之间所设的“道”，改为行政督察专员公署，作为省政府的派出机构，因而仍然实行的是虚三级地方行政制度。新疆省因地域辽阔，民族众多，强邻环伺，统御极难，省政府直接管辖各县有很大的困难，几乎是不可能的事情，因此新疆省政府呈请南京国民政府同意保留省县之间的中间层级，即将原有八道改为八大行政区：天山以北分为迪化区、塔城行政区、伊犁行政区、阿山行政区；天山以南分为阿克苏行政区、焉耆行政区、喀什噶尔行政区、和阗行政区，各行政区名义上作为省政府的派出机构，但实际仍然具有二级政区的管辖权力。

金树仁执政新疆后，为了加强对新疆各地的统治，也加大了增设地方县级行政机构的力度，1928～1930年，相继增加县建置，或将原来的准县建置升格为县级行政建置。如杨增新时期所设的乾德、木垒河、吉木乃、哈巴河等县佐（设治局）均升格为县，另将柯坪分县、阿瓦提分县和托克苏分县也升格为县，此外又从原来的部分大县中析置出3个县：巩留县（治托克斯塔柳）、叶尔羌县（治莎车县回城）、策勒县（治策勒村）。金树仁执政时期，通过新设和升格等方式增加的县建置共10个，南、北疆各5个，故而使新疆县级城市的数量从杨增新时期的50个增加到60个；此外，还相继新设置了多个准县级建置，如1930年相继设置了托克逊设治局、和什托洛盖设治局、七角井设治局、乌鲁克恰提设治局、赛图拉设治局和库尔勒设治局，这些设治局都在其后发展成为城市。

金树仁执政时期与杨增新执政时期相比，行政建置城市数量有一定幅度的增加，增幅达20%。由于此一时期，新疆社会极度动荡，战火燃遍全疆，故而虽然城市数量有所增加，但城市发展的质量实际上有所下降，部分城市甚至处于极度衰落状态。

3．盛世才执政时期行政建置与城市数量的变化

盛世才执政时期积极建立健全新疆的各级行政建置，故而对于行政建置城市的发展起了较大的推动作用。一是增设二级行政区，1934年增设哈密行政区，1943年增设莎车行政区，使行政区从8个增加到10个。哈密行政区和莎车行政区的设置，一方面有利于加强对这些地区的统治，另一方面也对哈密和莎车两个城市的发展起到了重要的推动作用。二是增设县级行政建置，从1933年至1944年，共计新设了16个县级行政建置，北疆地区新增10个县建置，其中阿山区新增青河县（治青河镇）、富蕴县（治可可托海镇），塔城区新增和丰县（治布克赛尔）、裕民县（治察汗托海），伊犁区新增特克斯县（治特克斯镇）、昭苏县（治昭苏镇）、温泉县（治博尔塔拉镇）、尼勒克县（治尼勒克镇）、宁西县（治察布查尔镇），迪化区新增托克逊县（治托克逊镇）；南疆地区新设6个县，其中喀什区新增乌恰县（治乌恰镇）、岳普湖县（治岳普湖镇）、阿图什县（治阿图什），焉耆区新增和静县（治和静镇）、库尔勒县（治库尔勒城），另外哈密区新增伊吾县（治伊吾镇）。盛世才执政新疆的11年间，采取铁腕手段平定了新疆的分裂势力，也对异己力量大加排斥，并借助苏联的力量，使新疆经济有了较为显著的发展，推动了新疆城市的迅速发展，县以上建置城市数量达到75个（叶尔羌县未计入），较金树仁时期的60个县城增加了25%，从而为其后新疆地方行政建置体系的构建奠定了基础。但是有一点需要指出的是，盛世才执政新疆时期，长期采取亲苏政策，对中央政府阳奉阴违，所有新设县建置或准县建置均未呈报国民政府备案，其行政建置遗留的问题，直到1947年还未完全解决。

4．国民政府直管新疆时期行政建置与城市数量的变化

1944年9月，盛世才被迫离开新疆，到重庆国民政府任职，国民政府派吴忠信入疆接替盛世才。1944年盛世才离开新疆前后，新疆西北地区暂出现了一个在苏联支持下的“东土耳其斯坦人民共和国临时政府”，最盛时曾据有伊犁、塔城、阿山、迪化（辖绥来、呼图壁2县）等4行政区，这对新疆城市的发展产生了不利的影响。当动乱平定后，国民政府控制了新疆，沿袭了盛世才时期的基层行政建置，但不再新立设治局，而是先后将原先所设立的4个设治局升格为县治，1944年设置阿合奇县（治阿合奇镇，隶属喀什区）, 1946年设置民丰县（治尼雅镇，隶属和阗区）, 1946年设置和硕县（治乌什塔拉，隶属焉耆区）, 1946年设置新源县（治新源镇，隶属伊犁区）。新疆的县级以上地方行政建置城市数量达79个。此一时期，新疆地方行政建置还发生了一个重要的变化，即1945年成立了迪化市，开新疆城市型行政区划的先河，市建置的设置，对于迪化城市的作用在当时并不显著，但后续影响却十分长远和巨大。

三 晚清民国时期城市规模的变化

“城市规模”的大小，扩展或缩减，是衡量城市兴衰的重要指标，城市规模一般包括城市人口规模、城市用地规模、城市经济规模和基础设施规模等，但一般研究者更多是以人口数量和城市建成区作为衡量城市规模的主要标准。近代新疆由于人口稀少，经济落后，不管是城市人口还是建成区规模都难以和同时期的内地城市相比，但从历史的纵向维度来看，从清末到民国，由于全省人口总量的增加，新疆城市的人口规模也有较为明显的扩大。

1．晚清民国时期新疆人口总量的变化

历史上，新疆人口一直都很少，出现过人口高峰，但总量都不大，由于地域广阔，民族众多，语言相异，以及南农北牧的经济形态，人口流动巨大等原因，新疆一直缺乏有关人口的准确统计。据估算，古代历史上新疆（西域）人口多数时候是在50万左右徘徊。清代统一后，由于屯垦移民等措施，新疆人口明显增加，尤其是乾嘉时期内地民户向北疆移民就约有50万人。同光动乱发生之前，南疆地区的维吾尔族人口就已经达到110万，全疆合计约160万人。经过19世纪六七十年代的长期战乱，新疆人口伤亡严重，尤其是北疆地区人口损失惨重，不少地区人口仅“十存一二”。据马大正等人研究，光绪十年新疆建省前后，新疆人口一直徘徊在90万～110万。建省后，随着社会、经济的恢复，新疆的人口自然增长和机械增长都出现高潮，特别是内地人口大量进入新疆，推动新疆人口出现前所未有的增速，新疆人口总量在清末达到历史上的一个高峰，达200多万人。民国建立后，相比内地长期处于战乱状态，人口增长停滞不前，新疆的战乱时间较少，社会相对安宁，因而人口有较大幅度的增加。道光二十年（1840）前后，中国总人口达到4亿，但此后因各种原因出现增长停滞，1949年中国总人口也仅有4亿多人，百年间基本没有太大增长。然而新疆人口在同样的百年时期内，却出现前所未有的大幅度增长，据相关研究，咸丰元年（1851），新疆总人口为136.3万人。新疆建省后，人口持续增加，至宣统年间人口达到200万人左右，增加了近50%。据《新疆图志》记载，新疆总人口为2027633人。另据《清史稿》记载，宣统三年（1911）新疆有编户“四十五万三千四百七十七，口二百六万九千一百六十五”。民国初年，新疆也进行了人口普查，此一时期的人口总数为208万～209万，与以上两份文献的记载基本吻合。尽管学界对清末民初两次人口调查结果的准确性仍存有歧义，但清末民初的两次人口调查是以现代人口普查为基础进行的调查统计，仍具有相当的参考性，尽管人口统计的具体数字有一定出入，但基本可以断定清末民初新疆人口总数为202万～210万。

民国建立以后，中国政局出现巨大的动荡与变化，由于新疆孤悬塞外，中央政府在绝大多数时间内对其可谓鞭长莫及，所以对新疆的人口变化情况无法准确了解。内务部、内政处、邮电局等曾相继公布新疆人口调查数据；有部分当时人在游记或报告中也对新疆人口有所记载，如《新疆纪游》《新疆概述》《中国经营西域史》《边城蒙难记》《新疆之民族及人口》等都有不同时期新疆人口总数的估计；此外，日本同文会对新疆人口进行过调查。但各种统计数据有较大出入，由于多为估计，因而权威性不足。尽管官方或非官方都曾有过对民国时期新疆人口的调查与统计，其真实性仍然存在一定疑问，但民国时期新疆人口增加迅速却是客观事实，并为1953年新疆人口调查所证明。民国时期，新疆虽然出现过战争和动乱，但时间相对较短，大部分时间都是处于相对稳定的状态，和平稳定为经济发展创造了条件，而经济发展则促进人口的增长，一是人口的自然增长，二是人口的机械增长。正是在多种条件的作用下，1944年全疆的人口总数就已达到400万，此后国民政府向新疆派驻了数量庞大的军队，同时内地商人和其他职业者也相继随之而入疆，由此促进新疆人口总量进一步增长。1948年新疆总人口增至463万，较1851年增加了2.4倍。

在正常情况下，区域总人口的快速增长，都会带动城市的发展，区域人口与城市人口之间呈现正相关联系。近代新疆人口主要经历了三次上升高潮和两次下降低谷，三次上升高潮分别为：从新疆建省至宣统末年；辛亥革命后到20世纪20年代末；盛世才执政时期即20世纪30年代后期至40年代中期。两次下降低谷分别为同光年间的动乱和20世纪30年代初的战乱。清末民国时期，新疆人口和城市人口之间关系的正相关性表现得非常明显，如同光之乱发生时，新疆总人口因战争和动乱而锐减，城市人口同样大减，城市人口减少的幅度甚至远超乡村，相当部分城市出现严重衰败。但当动乱结束，新疆社会、经济出现发展，总人口持续增加时，城市也相应出现大发展，这在晚清、民初和盛世才执政中后期表现得非常明显。总的来说，人是城市的主体，人口总量的增长为城市发展奠定了基础，在一定程度上打破了新疆地广人稀的制约因素，人口的大量增加与聚集定居，推动了民国新疆城市数量的增长与规模的扩大，并影响了南北疆城市的空间格局。

2．晚清民国时期新疆城市人口规模的变化

城市人口数量是衡量城市规模的重要指标。晚清民国时期，新疆与内地经济发达省区相比，城市数量少，规模小，城市发展迟缓，除受高山、沙漠和戈壁等恶劣自然地理条件影响外，人口总量少也是一个重要原因。新疆广大地区人烟稀少，农业不发达，所能提供的剩余粮食和生活用品有限，严重地制约了城市的发展。清末民国时期，随着新疆人口总量的增加，城市人口也明显增加，尤其是那些位于交通要冲或枢纽位置的重要行政中心城市人口增加较快，对经济要素和社会要素有着很强的吸引力，由此推动城市功能的叠加和规模的扩大。

清宣统年间，新疆城市的人口规模普遍较小，万人以上的城市仅有5个，依次为迪化（23097人）、叶尔羌（22550人）、喀什（疏附，22487人）、阿克苏回城（12403人）和英吉沙尔（10300人）。从空间分布来看，新疆万人以上的大城市主要分布在南疆，北疆仅有省会迪化的城市人口在万人以上，原来伊犁河谷的重要城市如惠远城等因同光动乱而遭到严重破坏，人口流失严重。南疆在清中前期有八大城，均为历史悠久的城市，特别是叶尔羌和喀什，长期都是区域的政治、经济中心，因而尽管在同光年间也遭到战争的破坏，人口流失严重，但经过光宣年间的社会重建，城市有较大的恢复与发展，故而仍有4个城市人口在万人以上。宣统年间，新疆城市人口为0.5万～1万的城市只有和阗、叶城、库车、奇台、于阗、宁远等6个，其中北疆也仅有奇台和宁远2个，其余4个均在南疆。同期新疆城市人口为0.2万～0.5万的城市有11个，分别为昌吉、绥来、吐鲁番、巴里坤（镇西）、绥定、塔城、阿克苏新城、拜城、乌什、疏勒、巴楚，其中北疆为4个，南疆为5个，东疆2个。具体情况详见表1。

如果从全国城市来考察，清末新疆城市人口规模普遍偏小，人口规模最大的省会城市迪化也仅有2.3万人，可以说规模非常小，仅能与内地的一般中小城市相比，不能称之为大城市。其时随着中国早期工业化的启动，东中部沿海沿江城市的规模都有很大发展，上海已经发展成为百万人口以上的特大城市，天津城市人口也接近百万，东中部省会城市人口一般都在10万以上，西部地区的重要城市成都人口达30万左右，兰州城市人口在5万以上，西藏首府拉萨的城市人口也在5万以上。因而，清末新疆城市人口规模最大的迪化在全国各省区重要城市中仅能排名末尾。但需要强调的是，新疆城市人口规模虽然普遍较小，但是对于新疆这个地广人稀的地区而言，从纵向进行比较，迪化等万人以上的城市已经是规模相当大的城市，在区域发展中起着重要的中心作用。

民国时期，随着新疆总人口的增加、城乡经济的发展，新疆城市人口也在持续增加。但民国时期有关新疆城市人口的统计极不完整，除部分重要城市有一些记载外，大多数城市都无准确统计。特别是在新疆人口总数尚无可靠记录的情况下，城市人口统计资料不仅稀少且缺乏权威性和完整性，现在有关人口统计的记载多是将城乡人口合并在一起，较少将城乡人口分别统计，可供采信的资料不多。民国中后期，日本南满铁道经济调查会为了满足日本政府对中国进行殖民侵略的需要，在谢彬《新疆游记》和林竞《西北丛编》等中方资料的基础上，进行了一些统计调查，并估算了1940年左右新疆各城市人口情况，尽管对其准确性仍存有疑问，但这也是目前为止，最具参考意义的对民国新疆城市人口的记录。

根据表2统计，20世纪40年代初，新疆万人以上规模的城市从清末的5个增加到10个，分别为疏附（5万人左右）、伊宁（5万人左右）、迪化（3万人左右）、叶城（3万人左右）、叶尔羌（2万人左右）、阿克苏（2万人左右）、奇台（1万人左右）、吐鲁番（1万人左右）、和阗（1万人左右）、疏勒（1万人左右）；人口0.5万～1万的城市从清末的6个下降为5个，分别为拜城、莎车、哈密、额敏、绥定；此外则多为几千或几百人不等的农业市镇。除迪化、伊宁等个别城市外，民国新疆城市发展的鼎盛时期是盛世才转向国民党之前，所以这一调查结果可视为民国时期新疆大多数城市人口规模高峰期的情况（迪化和三区城市除外）。

整体来看，民国时期新疆主要城市人口规模和新疆总人口规模呈同步增长的态势，从清末到民国新疆总人口数从清末不足210万增长到463多万，翻了一番，与之相应的是新疆城市人口规模也翻了一番，最大规模城市从清末的2万多人发展到5万人，和新疆总人口数的增长相吻合。

盛世才执政新疆后期，与苏联发生矛盾冲突，新疆对苏贸易中断。随后在苏联的支持下，新疆部分民族主义者发动了“伊宁事变”，导致新疆出现分裂危机，严重影响了新疆区域与城市发展的总体水平。但由于地理区位的不同，南北疆城市受到的影响程度不同，北疆迪化和三区城市虽然受到一定程度的影响，但积极影响多于消极影响，尤其是迪化和伊宁。前者因为国民政府直管新疆后，大量军政人员和工商业机构与人员来到迪化，推动迪化城市人口规模快速增长；后者则因为是三区政府所在地，在苏联的支持下，对苏贸易得以保持，导致城市人口规模不降反升。而南疆首位城市喀什等受新疆与苏联贸易中断的影响，不仅城市经济发展水平下降较大，而且农业经济的发展也受到很大影响，城市发展失去了城乡经济的支撑，导致喀什的城市人口规模在20世纪40年代中后期不断下降，不再居于新疆城市人口规模的首位。根据1947年国民党政府内政部方域司统计，新疆5万以上人口的城市只有三个，依次为迪化（8万）、疏附（即喀什，5万）和莎车（即叶尔羌，5.07万）。以上统计未包括伊宁，之所以如此，可能与“伊宁事变”后，三区在苏联支持下搞“独立运动”，国民政府和新疆省政府不能直接管辖该地区有关。因为伊宁在20世纪40年代城市人口一直处于上升状态，实际上1949年伊宁城区人口已经发展到71036人，故40年代后期新疆5万以上人口的城市一共有4个，即迪化、伊宁、疏附和莎车。虽然南北疆各有两个大城市，但是从发展趋势看，新疆大城市发展不平衡出现明显的变化，即北疆的中心迪化、伊宁等大城市的发展规模、发展速度和发展质量，都开始超过南疆的喀什、叶尔羌、和阗等传统大城市，这种变化在20世纪后期就显示了巨大的效应。

20世纪中期，新疆城市的人口规模虽然有一定的发展，但是将新疆城市与全国其他省区城市相比较，新疆城市仍然处于落后状态。其时新疆最大规模城市为迪化，仅8万人，而上海的城市人口则达到430万，相当于新疆全省的总人口；西南地区的重要中心城市成都的人口达62万，云南省会昆明城市人口有25万多，贵州省会城市贵阳经过抗战时期的大发展，城市人口也达26万之多，西北地区的重要城市陕西省会西安的城市人口为50万，甘肃省会兰州城市人口也达到了15万多；此一时期只有西藏的首府拉萨的城市人口仍然保持在清末的水平，约5万人，落后于新疆省会迪化。据1947年的统计数据，全国5万人以上城市共有177个，新疆仅有4个，仅占全国5万人以上城市总数的2%，与新疆占中国1/6国土面积的地位极不相称；不过如果从人口总量比来看，新疆城市人口也并不算少，1947年新疆总人口约400万，仅占全国总人口的1%，以如此少的总人口而拥有近80个县建置以上的城市，并有4个5万人以上的城市，也可以说有较大的发展。

3．晚清民国时期新疆城市用地规模的变化

一般而言，以城市建成区面积的大小作为城市用地规模重要指标，但由于新疆城市的历史资料十分缺乏，有关城市用地规模资料也记载不全，唯有清代所建城市一般都修筑有城墙，有关城墙周长（城周）的记载相对较多，故而不少研究者常把城墙周长作为衡量城市用地规模的一个重要指标。但是有一点需要强调的是，城墙作为城市的一种基础建设，一旦建成，就具有相对的稳定性和耐久性，变化较小。然而城市的发展并不受城墙的制约，民国时期新疆各城市的城墙并未再进行拓展，但城市经济有较大的发展，城市人口也有较大的增加，城市经济设施、文化设施、居住建筑等都越来越多地突破城墙范围，向外扩展，因而原来的城墙已经不能再反映城市的用地规模。尽管如此，城墙仍然是研究晚清民国时期新疆城市规模的一个重要参考指标。

光绪年间，由左宗棠所率领的西征军平定阿古柏等动乱后，清政府恢复了对新疆的统治。随着军事行动结束，新疆社会秩序的重建，经济的复苏和发展，清政府开始对在战争中遭到严重破坏的新疆各地城市进行大规模重建，城市重建过程一直持续到19世纪末。由于长达十余年的战争的反复破坏，新疆重要城市的基础设施，包括城墙、街道、建筑等基本上遭到全面摧毁，城墙损坏尤其严重，故而在清末城市重建过程中，重修城墙成为重要的工程，经过20多年的建设，新疆的重要城市大都修筑了城墙。有研究者根据城墙的周长对相关城市的用地规模进行了统计，参见表3。

从表3可见，清末新疆重要城市的用地规模普遍较小，与其城市人口规模成正比。喀什噶尔是清末新疆人口规模最大的城市，人口约5万，也是用地规模最大的城市，城墙内的面积仅3.326平方公里，平均每平方公里约1.5万人，这种人口密度在农牧业时代的中国城市中也算相当高的水平，实际上应有相当一部分人居住在城墙之外。

进入民国以后，随着新疆社会经济的发展，城市人口增加，城市的用地规模也出现一定程度的拓展。但如果仅以传统的城墙周长作为衡量标准，那么就很难看到其发展变化。从清末到民国，虽然新疆城市人口有较大增长，而城市城墙并无多大变化。具体可见表4。

表4所收集的资料并不完整，但也可以大体上看到清末民国时期新疆城市人口规模和用地规模的一些基本情况，如果仅以城墙规模来看，从清末到20世纪40年代初，绝大多数城市的城墙规模都没有多大变化。城墙在农业时代作为一种军事设施，一旦建成，就具有相对稳定性，其规模的变化较为缓慢，有时可以长达数十年甚至百余年都不会发生变化。但城墙不变化并不代表城市用地规模没有发生变化。民国建立后，新疆城市人口呈持续增长状态，城市工商业都有较大的发展，因而原来以城墙为边界的城市已经不能满足城市发展的需要，城市突破城墙的限制向城外发展，导致城市建成区规模不断扩大，这在民国时期已经不是个别城市现象，如表4所列的疏附、伊宁、迪化、奇台、疏勒、莎车、哈密、绥定、绥来、鄯善、塔城、阿克苏、焉耆、库车、乌什、英吉沙、霍尔果斯、巴楚等众多城市，在民国时期城市人口规模都有明显的增加，这些城市都突破了原来城墙的范围，向城外发展，所以实际上仅从城墙来看是不能反映城市建成区变化的。20世纪三四十年代以后，在各种因素的作用下，特别是随着现代社会的发展演进，作为衡量城市规模大小的城墙之军事防御重要性逐渐降低，再加上20世纪20年代受市政改革潮流的影响，出于经济发展的需要，城市规模的扩展，伊宁、塔城等城市的城墙相继拆除，所以到民国时期城周长度已经不能再作为衡量新疆城市规模大小的指标，仅供参照。

结语

晚清民国时期是新疆城市发展的重要转型过渡时期，虽然从横向来看，新疆城市的总量在各省区排名靠后，规模更是偏小；但是，从纵向比较，此一时期新疆城市却有较大发展，一是城市数量有大幅度增加，二是城市规模较前有较大扩展。清季，新疆仅有各级行政建置42个（包括准县建置），行政建置城市只有36个，而到民国后期新疆行政建置城市则增加到79个，净增加了37个。新疆城市的发展与政治行政改革有着直接的关系，行政力量起着重要的推动作用，这与新疆特殊的区情有着直接的关系。

从行政建置城市来看，民国时期新疆城市行政等级体系表现为金字塔形态，位于顶端的是省级行政建置城市，即省会迪化。由于迪化从晚清到民国末年一直都是新疆的省会，长期保持全省的政治、经济、文化中心地位，因而城市出现较大的发展；不仅表现为政府机构、军队的聚集，工商业的发展，人口的增加，城市空间规模的扩展等方面，而且表现为城市化水平的提高、城市质量的提升；无论是发展速度，还是发展规模，发展质量都超过新疆其他各级城市。新疆的二级行政等级城市则是除迪化之外的其余道级治所城市（道后改为行政区），伊宁、塔城、承化寺、阿克苏、喀什（疏附）、焉耆、和阗、哈密和叶尔羌等，由于道级治所一般选在交通较便捷、资源条件较好、经济发展水平较高、人口较集中的城市，因而这些城市在成为二级行政中心之后，也都成为所在行政区域内的中心城市，相对于所属各县城发展更快，发展更好。三级行政城市则是县级行政中心（包括部分准县级行政中心）所在城市。民国时期，从杨增新、金树仁到盛世才执政新疆期间，都不断增设县级地方行政建置，使新疆县级行政建置不断建立和充实，陆续添设了若干新县和设治局等县级或准县级行政机构。故而新疆地方行政建置在民国时期总的趋势是不断增多，由此也推动了城市数量的增加，区域城市布局趋于合理。到1949年新疆解放前夕，新疆共设有10个专区、1个省辖市（迪化市）、78个县和2个中心区（七角井中心区、托里中心区）, 从而为人民共和国成立后构建新的城市行政等级制度奠定了基础。

作者：何一民，四川大学城市研究所

黄俊棚，四川省社会科学院历史研究所

付娟，四川音乐学院

（编辑：张利民）