厦门市降低企业成本与优化经济治理

王宏淼 张平

一 导言

经过近30年的开放发展，厦门市2013年末人均GDP达到1.3万美元，跨越了世界银行定义的“上中等收入经济体”的上限，一举进入了“高收入经济体”区间。2016年以本币度量的人均GDP达到了9.53万元人民币，正在逼近国内省市十万元人均收入“俱乐部”。第三产业比重从2012年的48%增至2016年的58%，五年来增长了10个百分点，经济呈现明显的服务化特征，服务业成为经济增长主引擎，2016年对经济增长的贡献率达到69%，在创造税收与吸纳就业方面作用突出，但发展中的隐忧也不少。最值得关注的是近年厦门经济增长遭遇了自特区成立以来最为严重的持续下滑趋势，增长率2012年为12.1%、2013年为9.4%、2014年为9.2%, 2015年跌至7.2%。2016年回升至7.9%——但这是政府通过扩大基建和重点投资等“稳增长”举措才得以实现的。与国内大多数沿海城市一样，长期以来厦门在改革创新、人口红利、资本积累、国际化等因素交互作用下获得了超常规的加速增长，但随着发展阶段从“低价工业化”进入“高价城市化”，原有的低成本比较优势在近年几乎消失殆尽。要素成本快速上升并结合房价地价高涨所带来的生产成本与生活压力，依靠要素积累的外延式数量扩张已无法得到消解，在创新不足的情况下，不仅难以维系原有增速，甚至面临发展停滞的风险。

如何降低企业成本尤其是降低阻碍企业转型升级和创新发展的成本，成为从中央到地方供给侧结构性改革的关键环节。2015年，中央经济工作会议明确了“降成本”等五大任务，从降低制度性交易成本、降低人工成本、降低企业税费负担（包括降低制造业增值税税率）、降低社会保险费、降低企业财务成本、降低电力成本和降低物流成本七个方面提出了努力方向。其后福建省也出台了相应的举措。围绕中央与福建省政府的要求，厦门市政府实施了“降成本、优环境”专项行动，2016年初出台35大项“组合拳”举措来降低企业成本，推动建立系统性的降低企业成本管控服务体系，力图将厦门市打造成为“全国企业经营成本最低、营商环境最优的城市”。根据官方的统计公报, 2016年上半年，厦门市规模以上工业企业主营业务成本仅增长2.1%，销售费用、管理费用分别增长2.7%和3.7%，财务费用下降11.1%，企业利润总额增长11.6%，同比提高17.5个百分点。养老保险单位缴费比例为12%，为全国最低，企业社保费率低于全国平均水平。另据2017年厦门两会《政府工作报告》披露，2016年降成本行动共计为企业减负近200亿元。厦门降成本已经取得了一定成效。

在之前自贸区课题研究的基础上，为了总结厦门市降成本的经验，发现降成本中存在的困难或问题，探索进一步降低企业成本的政策路径，我们接受了厦门市政府委托就“厦门市降低企业成本与优化经济治理”这一主题进行研究。2016年11月课题组前往厦门，与市政府相关部门召开了多层次的座谈，实地走访调查了若干样本企业，获得了对厦门现状的感性认识。其后数月我们广泛搜集相关的公开数据、政策条文和理论文献，细致研读，多次讨论，逐步形成了对厦门市成本现况、成本上升机理、降成本政策进程、未来对策等的认识。2017年3月课题组按计划提交了中期报告。4月中旬完成了课题报告初稿的撰写。之后专程前往厦门召开座谈研讨会，听取了相关部门和专家的修改建议，回来后根据反馈意见对报告进行修改，才有了目前的最终报告。

我们的基本认识是，厦门企业的相对成本已经接近其历史高位且仍处于上升的趋势中，同时创新能力出现弱化，初步显现“成本病”的某些特征，这给厦门经济的持续健康发展带来了很大的挑战。成本的快速上升，并不是厦门市独有的现象，而是中国各省市普遍面临的问题，它与城市化中的成本释放和约束趋紧、前期汇率升值的冲击与传递、人口转变、政府扩张、赶超中的歧视性政策补贴等方面的原因和制度根源有关。由此视之，降成本并不仅仅是企业生产方式或生产力的改变，实质上更是生产关系的调整，是一个系统工程。近年来厦门市在供给侧结构性改革中，加大举措降低企业成本，取得了明显的成效，许多做法在全国领先，形成了“厦门经验”，但也有困惑和进一步改善的空间。分析降成本的约束条件发现：在中国“垂直型”管理体制下，地方政府和企业降成本明显受制于国家的财税或金融等宏观政策，受制于城市化条件下经济建设、社会管理和福利刚性的倒逼机制；在现有政经背景下地方政府精简机构和削减财政供养成本并不那么容易；对于一体化劳动力市场议价形成的市场薪酬或人工成本，以及高国际依存度的大宗商品和原材料市场化定价权的可干预余地也不多；通过简政放权和市场化改革来实现降成本的制度空间还不小，推动产业升级的效率空间可提升。

企业成本上升是符合国际发展经验规律与学术逻辑的，中国“成本病”的特殊性更在于由治理扭曲（管制、干预等）引发的资源错配。尤其是服务业成本激增、同时伴随着服务需求上升但效率低下等问题，与城市化时期政府干预的路径依赖及市场化改革停滞有关。破解之路只有一条，就是克服治理扭曲（管制、干预等）带来的资源错配，避免重蹈竞争与管制、封闭与开放严重对立的“两个日本”之覆辙，努力放松管制以促进竞争，积极鼓励创新以提升效率，让效率与成本赛跑，从而化被动为主动，提升企业竞争力和实现治理升级。因此在进行“消极被动型”或“成本节约型”挤压举措来减轻企业负担的同时，厦门市宜从“硬化预算、强化竞争、专项治理、激励创新”16字入手，进一步推进“财政透明化”改革，“硬化”政府机关、事业单位、国企等政府供养补贴部门的预算约束，推动国有企业、垄断企业和事业单位的市场化变革，从自贸区推出有关治理升级，如推进落实“负面清单”，已经成功的“营商环境”改革继续升级，着眼于体制改革新探索，放松服务业管制，减少对土地财政的依赖并遏制地产投机，把经济租金留在民间，吸引各类人才向厦门汇集，激励企业创新和提高效率来实现成本补偿，从而以更为“积极主动型”或者“效率提升型”措施达成降低企业相对成本的目标，配合更为开放、公平和高效的一流营商环境建设，尽快使厦门市从原来的劳动力比较成本优势转为国际化竞争优势。

本课题研究报告包括一份总报告和关于劳动力成本、融资成本、流通成本、创新效率、工业生产率、政策跟踪等若干专题研究分报告。总报告分为五大部分，第一部分是导言，介绍研究背景与报告内容；第二部分对厦门企业成本现状进行评估；第三部分厘清了企业成本快速上升的经济逻辑和制度根源；第四部分考察了厦门市降低企业成本方面的进程和举措，得到了“厦门经验”；第五部分剖析了降成本的约束条件与可拓展空间，最后结合厦门市的情况提出政策建议。

二 现状评估：厦门企业相对成本高企且仍在上升

企业生产要素成本既包括劳动力成本、资金成本、土地成本、能源原材料成本、税费成本、社保成本等直接生产成本，也包括物流成本和汇率成本等流通成本，还包括整体营商环境等外部制度成本。2016年，厦门市经信局牵头组织73家重点工业企业、软件和信息企业、中小企业开展企业成本问题调研。调研中企业反映的当前企业生产经营负担和诉求主要集中在税费成本、财务成本、人工成本、用能成本、物流成本、环保成本、制度性交易成本等七个方面。其中，财务成本体现在融资难、融资贵；贷款附加费用成本高，放款额度小；银行贷款期限短，过桥困难。用能成本包括用电用气，尤其是用电量大的大型企业压力更大。物流成本方面，包括当前码头仓储、物资分拨等费用项目繁多，费用居高不下等。下面将结合厦门市的公开数据，就重点类项进行分析。

1．企业总体成本费用高企

我们根据《厦门经济特区年鉴2016》数据，得到厦门工业和服务业主要企业的成本与利润情况如表1所示。

根据表1，进一步计算出厦门市第二、三产业主要企业的成本费用（见表2）。

从表2可知，厦门市第二产业和第三产业的主要企业，2015年毛利率为11.9%，其中工业企业（年主营收入＞2000万元）的毛利率为15%，主要服务业的毛利率为10.6%。服务业中，毛利率相对较高的是住宿和餐饮业法人企业、房地产开发经营企业以及规模以上重点服务业，分别为63.3%、42.9%、25.9%。进一步考察成本费用率发现，厦门企业的相对会计成本率（账面的成本+费用）非常高，除房地产67.4%外，其他行业均在95%左右。若再考虑应当缴纳的营业税及增值税，企业基本处于亏损的边缘。在扣除综合成本及税负后，企业只有通过投资收益及营业外收入（政府补贴）来维持账面微薄的利润率（企业总体为4.4%）。相对于规模以上重点服务业8%的利润率，主要工业企业的情况更不乐观，其利润率仅为3.8%。工业企业的营业利润率5.6%、利润率3.8%，而规模以上重点服务业营业利润率4.7%、利润率8%的相对格局进一步说明，服务业企业比制造业更多地依赖于资产处置和政府补贴等非常规收入。

上述2015年的时点数据或尚不足以说明问题。根据厦门统计局对工业经济效益综合指数的官方统计，我们将2000～2015年来厦门工业部门历年成本费用利润率绘成图1。该指标表明每付出一元成本费用可获得利润的多寡，体现了企业实际运作所带来的成果。图1表明，当前厦门工业部门的成本费用利润率为4.21%，几乎无异于2001年前后的通缩时期、2008年前后的国际金融危机冲击期，已经接近历史低点。反过来，亦说明厦门工业部门的相对成本费用率已经几近于历史最高点。

2．劳动力成本

表现一是用工成本处于上升趋势。厦门主要行业的平均人工成本及结构情况见表3。厦门企业很难招到高学历技术工人，只能边用边培养，人才供需脱节造成结构性招工难，提高了招工和培养成本。2014年厦门企业平均人工成本79147元，高于杭州企业的70673元，比杭州多12%。2015年厦门最低工资标准为1500元，非全日制用工小时最低工资标准为16元，均居全省第一档。

表现二是社会保险费率从偏高降至最低，已基本无下降空间。据厦门市人力资源和社会保障局资料，与其他城市比，厦门在“降成本、优环境”专项行动之前，企业缴纳的社会保险费率偏高，这使厦门企业的人工成本不具比较优势。如在医疗保险方面，深圳单位缴交的比重为6.2%，低于2015年厦门的8%（见表4）。

厦门市政府启动“降成本、优环境”专项行动后，出台了《厦门市人民政府关于继续实施部分企业扶持政策的通知》（厦府〔2015〕 377号），对基本养老保险费单位缴交部分费率进行了下调，即用人单位职工（不含按政策规定参加机关事业养老保险的人员）基本养老保险单位缴交部分的费率由14%调整为12%，减征后涉及个人的保障待遇保持不变。这一新缴费标准，几乎是全国最低的。同时，延长《厦门市人民政府关于进一步减轻企业负担的通知》（厦府〔2016〕 73号）的适用期限到2017年底，即降低基本医疗保险费用人单位缴费费率，外来从业人员基本医疗保险费中用人单位缴交部分的费率由4%调整为3%，减征后参保人员各项保障待遇不变，仍按照减征前的标准划拨个人账户。

从表5厦门市与深圳市的对比可知：医疗保险，深圳单位缴交比重6.2%，厦门市从2016年6月起已经调整为6%；企业缴纳费率，目前厦门市社保政策的单位缴费比例为20.04%，低于深圳的22.04%。就社保阶段性降费措施实施效果看，2016年厦门市社保减负31.7亿元，深圳市社保减负57.8亿元，对比厦门市人口（392万）和深圳市人口（1130余万）以及两市企业数量的巨大差别，厦门市的社保政策在降低企业成本方面的力度是比较大的。不过，这也意味着厦门社保费率已基本无下降空间。

3．资金成本

厦门市减负办自查报告分析厦门企业融资难题表现在“中小微企业融资渠道狭窄，金融机构融资门槛较高，社会融资成本太高”。据厦门市统计局资料，43.5%的企业认为厦门企业融资难度大。另据国内首家在线金融搜索平台“融360”统计，在个人无抵押贷款“融资难、融资贵”综合系数最高的城市中，厦门排在西安之后，位列第二。在融资成本方面，厦门的经营贷款融资成本全国最高，上海全国最低。据统计，厦门银行融资成本是月均1.25%、小贷公司为2.33%、典当行为3.32%、P2P机构为3.45%。厦门市发展研究中心《厦门降低企业成本对策建议》报告分析了厦门融资成本高的原因。一是缺乏融资渠道。34.3%的企业认为缺乏直接的融资渠道，目前出台的许多倾向于中小微企业的金融扶持政策，由于银行动力不足、成本效益不匹配、信息不对称、缺乏有效信用平台等问题，仍难以真正解决民企融资难问题。二是金融机构创新服务不足。36.1%的企业认为金融机构创新服务不足，无法满足中小企业的需求。三是小额（担保）贷款基金使用不完善。部分创业者以及企业家反映的主要问题是贷款条件过于严格且贷款程序较为复杂，例如：需提供有力的反担保条件（在实际操作过程中多数贷款者难以提供）、审批时间长、贷款量少等。

4．地租、房租和房价

厦门市面积不到1700平方公里，岛内主体面积更是狭小，可谓寸土寸金。在近年城市化加速发展的形势下，厦门土地需求与土地资源有限的矛盾日益突出。2016年3月厦门市修订出台了《厦门市城镇土地基准地价》和《厦门市地价征收管理若干规定》，结合厦门自贸区建设，将厦门市基准地价片区调整为50个区片，土地用途调整为8类用地，厦门基准地价也做了调整。

此前厦门工业地价已有10年未加调整。随着工业用地越来越奇货可居，拆迁成本及政府储备成本也不断上升，2016年这次工业地价有了较大幅度提高，其中土地使用年限50年的工业用地：思明、湖里由700元/平方米调整到1000元/平方米，涨幅达到42.9%；海沧、集美由480元/平方米调整到550元/平方米，涨幅14.6%；同安、翔安由288元/平方米调整到400元/平方米，涨幅38.9%。

商业地价变化一直不太大。但受2016年厦门基准地价调整影响，楼面价一下提高了两至三倍，平均楼面价达到了近1.9万元/平方米（见表6）。最贵的区域为B1（厦禾路—故宫路—新华路—镇海路—海岸线—厦禾路），即中山路周边片区，商业基准地价保持在2万元/平方米。

总的看来，调高厦门的基准地价，对企业用地成本有着较大的影响。

2016年新规中，住宅用地价格做了较大幅度的调整，其中集美区调价幅度达到75%。从近期居住楼面地价看，在40个大中城市中，厦门以2.78万元/平方米的楼面地价高居第2位，仅次于杭州（见表7），相对于土地出让价格，平均溢价率达到50%，排第7位。这两项指标均超过了北、上、广、深四个一线城市。

在厦门调研中，听到最多的是对高房价的抱怨和担心。据立丹行统计：2016年厦门房价与地价比为0.86，在海西主要城市中，高居第二位。另据厦门2016年统计公报，在福州、厦门和泉州三市中，厦门2016年月度房价增速遥遥领先，7月后房价增速都在40%以上（见图2）。经过连续17个月的持续上涨，厦门最新的二手房均价在2017年初已经飙涨至41591元/平方米，房价直逼一线的深圳，岛内价格更是已超越深圳。厦门岛内五缘湾的145平方米的房子，目前市场要价1100万元，但出租5000元可能都租不出去，售租比超过2200倍（买房出租需要近200年才能收回本金）。

厦门近年房价高涨，带来了诸多负面影响。与实体经济衰弱形成鲜明对比的是房地产开发企业获取了高额利润，导致资源配置扭曲，实业投资不足，生产和生活成本压力倍增。

首先是收入效应。高涨的房价成为民间财富配置的“变压器”，实业利润和居民收入都有如杯水车薪。不少上市公司的利润都不如一间公寓的价格。农民工、城市低收入阶层以及刚就业的大学生，在这轮财富暴涨中几无所得，尤其是80后、90后一代，不得不将未来的二十年，乃至三十年生命“透支”于一套房子。

其次是替代效应。从2016年社会消费品零售总额没有达到政府年初两会《政府工作报告》提出的预期目标可知，高房价极大地制约了厦门的居民消费。居民消费需求虚弱，又导致销售商品或者提供服务的相关行业的就业直接减少。如果居民消费支出持续减少，长期会产生连锁反应，产业萎缩，转型升级困难，企业投资减少，员工裁减，就业岗位减少。

最后还有排挤效应。房价（或房租）作为重要的生产成本之一，对投资和消费的影响也会直接或间接地影响到城市的产业发展。厦门高房价排挤产业向外转移，不少知名大企业迁出或部分业务迁移。2016年厦门年轻人口净增加率为-19.2%，年轻人因难以立足而开始外流，也都是对这种高涨的地租、房屋租金和生活成本的无奈选择。

5．税费负担

我国1994年分税制后，税收是以工业部门的流转税为基础的，支出的40%以上集中在生产支出上，21世纪以来城市化快速推进，财政收入占GDP的比重从10.8%快速提升到了2008年的20.4%，几乎每年提高1个百分点，从低税负上升到了国际平均水平。地方政府除了税收外，土地出让金是其财政运行的另一大收入来源。尽管政府收入增长如此之快，但教育、医疗、社会保障和行政管理费支出增长更快。当前社会福利支出的比重处在很低的32%的水平，2010年全国社保、医疗覆盖面加大，城市化率的提高和人口的市民化加快，必然要更大幅度地增加福利支出规模，不改变现有的财政收支流程，是很难维持现有的收支体系的。2016年企业“死亡税负”的讨论引发了社会的广泛关注，曹德旺在美国投资10亿美元办厂更是引起轩然大波。

为了了解厦门市的宏观总税负水平，我们基于历年《厦门经济特区年鉴》、厦门两会报告、统计公报等公开资料，进行了细致计算，得到表8。

这里，我们计算了窄口径、宽口径、大口径、全口径的厦门宏观税负，分别对应税收收入、财政收入（税收收入+非税收入）、政府收入（财政收入+国有资本经营收入+政府性基金收入+社保基金收入）、居民总负担（政府收入+上划中央税收-上级净补助）。并根据历年GDP，得到相应口径的宏观税负率。结果是：近四年来“窄口径”税负率（税收收入/GDP）都稳定在14%; “宽口径”税负率（财政收入/GDP）为17%; “大口径”税负率（政府收入/GDP）近五年来分别为28%、32%、36%、35%、37%，稍有波动，或与土地出让金的变动有关。另外，还考虑了对中央税收贡献的近五年厦门“全口径”税负率（居民总负担/GDP）分别为39%、42%、47%、46%、48%，大体上显现上升态势。其中，近年厦门市对省、中央的净税负贡献，约占厦门GDP的11%。

如果再考虑常住人口数，可以计算得出各口径的当期人均税负（见表9）。为简化起见，这里不一一细说，仅比较人均可支配收入、人均税负总负担之间的大致关系。2007～2016年，厦门市人均可支配收入与人均总税负贡献都翻了一番。而从两者的比例看，在国际金融危机前为1，人均可支配收入、人均税负总负担大致相当。其后受危机影响，人均税负总负担相对增长较慢，2008年为人均可支配收入的71%，之后随着经济回升，也逐步增加，近年恢复至两者1∶1关系。从绝对数量看，以2016年为例，当年每位厦门居民的人均可支配收入为46254元，承担的总税负为46116元（其中对厦门政府贡献的税负为35774元，对省、中央政府贡献的税负为10342元）。概而言之，无论从绝对数量还是相对比例看，厦门宏观总税负都相当高，其宏观总税负率接近50%（2016年为48%）。

在同厦门企业与相关政府部门座谈调研中，我们了解到税费负担方面存在的一些问题。

一是税费多，增加了企业负担。在厦门市“降成本、优环境”专项行动前，小企业需要缴纳十多种税项，面向中小企业的行政收费项目多达69个大类。税费繁多不仅给企业带来显性支出，而且增加了制度性交易成本，给企业带来相当大的隐性负担。因此需要减负。经过近年全国性的简政降费减负、放管服改革，截至2017年4月各项涉企行政性收费已减至39项（其中国定33项，省定6项），全国政府性基金减至21项。厦门市根据国定、省定目录，由厦门市市属和区属单位征收的涉企行政事业性收费为18项，其中不动产登记费、渔业资源增殖保护费、防空地下室易地建设费等三项对小型微型企业免予征收。厦门两年来的工作成效明显，但还有一定的降费减负空间。而进一步的减税、全国性的国定收费和政府性基金则仍需要国家政策支持。

二是总体税负较重。若不考虑非税收入、政府基金收入等，仅就纯税收而言，厦门经济特区的实际税率似乎并不高。基于我们前述的数据分析，以企业总应交税金（营业税及附加、增值税及所得税三项合计）与营业收入之比得到第二、第三产业企业的微观名义税率为3.4%，其中工业企业为4.4%，建筑企业为3.7%，重点服务业为2.9%。而房地产企业高达17.6%，一方面是政府税收的重要来源，另一方面却以高房价等形式转嫁给企业和消费者，居民生活压力又逼迫企业提高薪金待遇，使企业利润受挤。问题症结更主要来自广义非税部分。前面计算的结果是厦门市全口径的宏观税负率接近50%，相当高，其主要组成部分为：税收14%，收费3%，政府基金收入（主要为土地出让金）13%，社保7%，上交中央11%。若剔除上交中央及社保收入两项，则广义非税部分（费+政府基金收入）占厦门市政府收入的53%。这些非税负担隐含在企业的成本费用中，极大地降低了厦门企业的竞争力。

三是财政补助政策难以兑现。根据调研中了解到的情况，税务部门对税收优惠政策是执行到位的，政策实际受惠面为100%。而财政补助方面，部分扶持政策兑现存在难度。由于政策宣导不够，审批流程较为烦琐、认定条件较多等原因，相当一部分企业没有办法享受扶持政策。财政补贴目前主要针对厦门市公交等公用事业，其他领域基本无补贴。

6．讨论：厦门是否已面临“成本病”问题？

自工业革命以来，大量工业制造活动中劳动节约型生产的规模空前扩大，出现了马克思所说的“机器排挤工人”现象，即使生产者的收入仍保持增长，但由于劳动生产率的不断提高，商品生产成本还是普遍降低了。但在服务业领域，自动化并不能实现对劳动的完全替代，劳动节约型生产的扩展效率远低于经济的平均发展水平，因此，服务业劳动成本增速会远高于通胀率。针对这一现象，1966年威廉·鲍恩（William Bowen）和威廉·鲍默尔（William Baumol）首次提出了“成本持续上涨的”表演艺术“成本病”论断，并在次年《非平衡增长的宏观经济学：城市病的剖析》一文中提出了正式的两部门模型来进行理论演绎。在现代经济中，生产率的不同增速使经济生产被分成两个门类，即生产率“停滞部门”和生产率“进步部门”。相对于生产率“进步部门”，购买“停滞部门”所提供商品和服务的费用将越来越高。大学学费和医疗费用的快速增长便是例证。这一鲍默尔“成本病”在一系列后续论文中也被称为“服务业之谜”，涵盖了几个经验事实：①相对于商品，服务业成本（与价格）相对更快增长；②服务品的消费支出及比重持续上升；③服务业的全部产出的实际供给在国民产出中的份额大致不变。

具体到厦门，情况又如何？一篇专题论文结合厦门经济表现检验了这一假说，得出了厦门初现鲍默尔“成本病”的论断。在过去12年，福建厦门服务业的劳动生产率增长存在一定的滞后性，对服务的需求缺乏价格弹性，单位产出劳动成本也呈上升趋势。

本课题针对厦门创新效率分析的分报告（见分报告5），在一定程度上证实了厦门存在服务业较低的劳动生产率及其缓慢增长甚至停滞的判断。厦门制造业除个别行业，如专用设备制造业和化学纤维制造业，生产效率在2009年前后有较明显的下降外，其他各行业生产效率均表现为整体上升趋势。进一步对服务业进行测算，发现服务业各行业生产效率变动差异较大，传统服务业如批发和零售业、住宿和餐饮业等，在2008年之后表现出显著的效率下滑；而与整个社会创新和效率驱动密切相关的现代服务业或知识密集型服务业的生产效率变动差异较大。信息传输、软件和信息技术服务业整体效率下降趋势明显；其他各行业，如科学研究和技术服务业、金融业、教育以及文化、体育和娱乐业等则多表现为近几年生产效率的明显下滑。交通运输、仓储和邮政业表现出较明显的生产效率提升特征（个中原因很可能是这些领域管制放松、竞争加剧的结果）；更为严重的是，与北京、上海、广州、深圳、天津等五大国内发达城市相比，2008～2009年厦门市创新效率排名尚属领先，但之后整体呈恶化趋势，2011～2013年排名垫底，之后情况又稍有所改观，2015年厦门市创新效率在六大城市中仍只排名第五。

厦门初现“成本病”部分特征的后果不可小视。其一，它会对服务业自身的发展带来消极影响，即导致服务质量的下降和服务提供的家庭化与非市场化。其二，在一个可流动的劳动力市场条件下，服务业部门的成本过快上升会引发全社会的成本及价格上涨。其三，服务业的“成本病”问题会给政府带来严重的财政困难。尤其当人们无法完全负担得起高昂的服务品费用，比如面对“买房难”“看病难”“上学难”“养老难”等“四大难”问题时，政府出于社会稳定的需要最终将不得不提供财政援助。这种福利刚性的“倒逼机制”会锁定宏观政策的扩张和收缩，迫使中国经济增长一直沿着不可持续的扩张道路发展。厦门“成本病”既与经济发展的一般规律有关，更是治理扭曲（管制、干预等）带来的资源错配的“成本病”，因此寻找厦门企业成本快速上升的政治经济根源，以便采取相关的政策来解决这一问题，已经是非常必要的了。

三 企业成本快速上升的经济逻辑和制度根源

2014年8月，美国波士顿咨询公司（BCG）研究了2004～2014年全球前25位工业制成品出口经济体工资增长率、劳动生产率、汇率和能源成本四个方面的成本变动。以美国为基准，计算得出各个经济体相对美国的整体制造业成本竞争力。中国的制造业成本指数已从2004年的86上升至2014年的96，意味着中国的制造业成本已接近美国。不论此篇报告的科学性如何，中国制造业乃至全社会的成本上升是一个不争的事实。中国中小企业发展促进中心《2015年全国企业负担调查评价报告》也揭示，79%的企业反映“人工成本快速攀升”，66%的企业反映“融资成本高”，反映“生产要素价格上涨”“税费负担重”“市场增长乏力”“招工难”的企业比例分别达到54%、52%、49%和43%。可见厦门所遭遇的成本快速上升问题甚至“成本病”，已经不是个案，事实上已经成为整个中国经济的一个常态。剖析其经济机制与制度根源如下。

1．高价城市化中的成本释放及约束趋紧

随着21世纪以来我国经济结构的转变，城市化和国际化在我国经济发展中的主导力上升。全社会的价值流开始转向，从传统赶超时期“全民补贴”的工业化商品价值向与城市化相关的资产价值转移。与国际收支双顺差相关联的货币扩张，有相当大的规模投向了与土地和城市化有关的公共基础设施和大型基建项目，房地产市场、城市化基础设施和金融市场随之加速发展。与干预下的低价工业化不同，城市化是相对高价的。工业化赶超体制下，中国第三产业的很多部门长期处于“价格压抑”下，在严格审批的规划体系中是属于不可交易的、受管制的，其价格很难反映供求关系，而成为国家调控价格的重要手段，如水、能源价格都是如此。伴随城市化的逐步升级，要素成本重估及其紧约束逐步显现，体现在：第一，对之前“无价”或低价的工业用地进行价值重估；第二，能源、水等资源价格扭曲的纠正；第三，金融资源逐步按市场定价；第四，城市化中的城市运营管理要求提高，导致税收负担不断提高；第五，劳保、最低工资、社会保障等社会福利要求提升；第六，排污成本不断增加，环保约束趋紧。

最大的制度转变，来自土地从无价到有价再到高价。从1992年开始尝试定价就引发了第一轮土地泡沫。到21世纪随着城市化的发展，土地才开始进入真实的资产定价过程，但这种再定价是在政府的直接干预下展开的，土地成为地方政府的最主要收入来源，政府直接推动了土地价格的上涨，并在一定程度上默认了房价的高涨，加上地产投机、官商合谋及大地产商的土地囤积行为，这一机制配合着低利率和人民币升值就更有了土地和房地产价格“加速”膨胀的条件。服务业潜在的价格上涨不仅受到工资成本推动，更受到土地使用等资产价格上升的成本推动，这是社会成本上涨的一大推动力。

2．汇率升值的价格冲击、传递及不对称效应

在中国城市化和国际化加速发展的过程中，要素成本释放还伴随着2005年之后的汇率升值（作为大国还必须承担国际价格的冲击，如2008年之前的国际原材料价格暴涨及之后的暴跌）。从2005年7月到2015年7月的十年汇率机制改革，人民币实际有效汇率累计攀升了57%，实际有效名义汇率升值48%；人民币对美元市场汇率升值26%，对欧元升值33%，对日元升值34%，对大部分新兴经济体的升值幅度更惊人（如2007年以来人民币对南非的货币升值高达123%）。在2015年8月新汇改前的1年半，BIS统计的人民币实际有效汇率升值达17%。这一重大价格冲击，首先，直接影响到出口品价格，相应地抬高了可贸易工业部门的出口成本。在大量出口以美元为计价单位的情况下，汇率升值引发的“价格-成本效应”大大削弱了贸易大国的低成本比较优势。

其次，汇率升值带来的影响，还体现在可贸易部门向不可贸易部门的“巴拉萨-萨缪尔逊型工资传递效应”，以及更广泛的“成本传递效应”。在流动的城镇劳动力市场条件下，出口部门的工资上涨会引起其他就业部门的工资趋同，制造业和服务业的成本都开始上升了。农业部门的成本也不断提高，导致一些农产品价格走高。与传统“二元结构”条件下农村剩余劳动力过多时农村劳动力成本按农村基本生存水平投入的情况不同，可贸易工业部门或城市部门工资提高对农业部门的工资传递效应非常明显，特别是农民工最低工资制和社保的要求，其成本已经和农村生活费无关了，农民的劳动力投入成本正在逐步向城市打工的基本工资靠拢，这对农产品的成本和价格上涨有明显的推动效应。而农产品的成本上升又会反过来引发城市生活成本上涨。

最后，汇率升值给不同产业所带来的冲击效应却是不对称的。根据国际经济学理论，实际汇率升值一般会给可贸易部门带来需求收缩效应，而服务业部门出现扩张。第一，工业出口产品因汇率升值而变得更贵，减少了外国对本国工业产品的需求。第二，汇率升值带来了收入效应，使出国消费、对外投资或者加大进口更为有利，从而对本国产品起到替代效应。这种非对称影响，使本国贸易品的供需关系发生失衡，产能过剩问题更为突出，要素向不可贸易部门转移，不可贸易部门出现扩张。中国近年来服务业就业增长较快，而工业部门萎缩，与此机制有很大关系。

3．人口转变的重大影响

人口转变是一个多维的动态历史过程，是一系列特定人口指标转变的集合。对于长期经济增长而言，人的因素几乎是决定性的。在传统社会及计划经济时代，中国曾较长时期陷入“越穷越生、越生越穷”的“高生育水平下的人口陷阱”。在改革开放条件下中国经济的高增长与人口红利密不可分。直接的人口红利，来自计划生育控制下的生育率下降，需要抚养的儿童占人口比例下降，劳动人口比重上升，即使劳动生产率不变，按总人口计算的人均产出增加，对经济增长形成了正向效应。间接的人口红利，是因为抚养比下降，家庭储蓄上升，相应增加了能够用于固定资产投资以及教育投资的资金来源，从而导致劳动生产率的提高。直接与间接的人口红利，再配合人口流动管制的放开，几乎无限供给的劳动力流向城市部门，中国经济高增长就有了一个必要的要素条件。

但近年的人口转变，对经济社会带来了新的重大影响，表现在以下几方面。

一是从民工潮到民工荒。劳动力供给的基础是适龄劳动人口。随着中国人口转变早已进入低生育阶段，农村劳动年龄人口的增长趋缓，外出农民工的数量在2008年金融危机之前已处于逐年减少的态势，农业剩余劳动力已被城镇部门几乎吸纳殆尽，2015年农村向外转移的劳动年龄人口数量不足以补偿城市的需要量。另外，随着城市化的扩张，城市经济尤其是新兴服务业创造出新的就业需求，就业总量继续增长。不断出现的劳动力结构性短缺，预示着劳动力无限供给特征的消失，或谓一个经济发展的重要转折点——“刘易斯拐点”已经来临。劳动力供需的深刻变化，无疑是城市工资水平上涨的一大原因。

二是从人口红利到人口负担。随着低生育水平的持续稳定和人口老龄化的快速发展，中国2013年总负担系数达38%最低值拐点后，老年人口负担上升幅度开始大于少儿人口负担下降幅度，总负担呈现上升趋势，劳动产出及收入减少，而相应的医疗、养老等社会成本增加，影响到家庭收支及财政收支结构，以及经济社会发展速度。据调查数据推算，厦门2016年全市常住人口总抚养比为31.3%，其中少儿抚养比为23.2%，老人抚养比为8.1%，分别比上年提高2.3个、1.9个和0.4个百分点，抚养比逐年提高。虽然厦门仍然处于劳动力供给充足、人口社会负担较轻的“人口红利”时期，但随着近年来人口抚养比逐年提高，劳动力资源供给呈现减少趋势，加上目前老龄化进程加快，将对厦门未来经济发展带来一定影响。

三是从低素质走向高素质。人口转变的另一特征是实现人口质量对人口数量的替代。改革开放以来，中国国民的总体身体素质和文化素质提高速度都相对较快，在卫生医疗条件改善，以及减贫和消除文盲方面所取得的成就在世界上都是极为突出的。而经济和社会的开放，电视、互联网及智能手机等新媒体的普及，大大降低了人们主动或被动学习的门槛，对于国民科学文化知识的提升所起的作用是无形的且难以估量。随着九年义务教育的普及，原来以初中毕业生为主的农民工正在逐渐减少，接受过高中阶段教育的农民工数量逐渐增加，21世纪以来的大学扩招也使大学生数量迅速增加，这些都增强了不同就业人口在劳动力市场上的议价能力，其对就业条件和劳动收入的要求都在提高。那种将低端、低价劳动力视为比较优势的时代已经一去不复返了。

4．政府扩张的瓦格纳法则

19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳基于欧洲国家和美国、日本等国公共支出的资料分析，得出了著名的政府活动扩张规律：当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。后人称为“瓦格纳法则”。导致政府支出增长的原因有政治因素、经济因素两大方面。随着经济的工业化，市场中的当事人之间关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出，把更多的资源用于治安和法律设施建设，这是政治因素。经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产生“外部拥挤性”等问题，需要增加公共部门进行管理。由于公共服务的需求收入弹性较高，随着实际收入的上涨，这些项目的公共支出的增长将会快于GDP的增长。瓦格纳的公共支出理论亦为许多国家的经济发展资料所证实。

近年来，许多国家的行政成本都以几何级数递增，中国行政成本的规模及其增长速度尤为突出，绝大部分省份的行政成本增长率都高于同期的财政支出增长率及地区生产总值增长率，充分说明我国政府行政成本的膨胀速度是非常惊人的。以致有人称中国为“世界上行政成本最高的国家”，并有相应的财政供养比测算。伴随政府机构膨胀的显性行政成本上升，以及行政效率低下、决策失误、腐败，最终必将由企业和纳税人负担，成为社会成本上升的重要来源。

5．中国特殊的制度结构

类似厦门经济发展中所显现的成本快速上升，尤其是服务业成本激增同时伴随着服务需求上升但效率低下等问题，还与中国经济赶超时期政府干预的路径依赖及市场化改革停滞有关。这固然与经济发展阶段密不可分，但亦与中国特殊的经济和制度结构有很大关系。长期以来，与工业部门相对较高的市场化竞争不同，中国服务业仍有大量领域受到不同程度的管制（或者说改革还未全面进入这些领域），由大量垄断企业或政府支持部门把持，因而产生了中国经济“总供给向第二产业倾斜”与“总需求向第三产业倾斜”的矛盾: ①总供给由第二产业主导，其显著特征是工业产能过剩（及较大幅度的贸易顺差）；②服务业产能严重短缺，尤其是中高端服务业价格高昂，其供给水平远远不能满足人们的发展与享受型需求，也滞后于工业品质量提高、生产效率提升相关的生产型服务业增长需求。造成这一问题的根本原因，是管制下的歧视性政策和垄断，由此带来了过高的制度成本和交易费用，使服务业的许多领域无法得到有序而充分的发展，以致服务业成本高企，供给不够，创新不足。

我们所在的经济增长前沿课题组的早期研究对此体制有深入的分析。传统赶超模式主要体现在“纵向”或自上而下的政府干预资源配置上，包括：①政府依据纵向一体化生产安排的生产组织体制，以职能部门为主导，纵向分割了市场的资源配置功能。比如，单从名字上就可以看出各个开发区的隶属关系：高科技开发区隶属科技部、商务区隶属商务部，诸如此类。横向的协作被切割，大量的政府审批服务于这种纵向体制分割，市场竞争和资源的横向流动被严重抑制；②政府运用各类宏观政策对规模企业进行扶植——主要是产业与贸易政策、财政补贴以及所谓“选择性融资”，通过人为设定制度门槛和政策补贴，扶持政府认定的主导产业和企业；③政府为了工业化发展，仅仅把服务业看作工业分工的简单结果，不惜通过补贴来降低公共服务设施使用成本，廉价甚至免费提供给某些工业部门；④经济赶超过程中的技术进步，仅靠引进设备来实现“干中学”，而不是依靠本土自主研发和通过“教育与科学”实现知识创新。科教文卫体、大量公共服务部门、行业协会等都属于事业单位，不纳入市场，不作为创新要素加入生产体系中去，这样的“纵向”资源分割配置格局，是赶超期间政府干预型体制的典型制度特征。

在中国特殊的生产组织模式下，增长与效率被置于分割的制度结构下：第一类是市场竞争部门，主要以生产性的中小企业形式存在；第二类是政府支持的部门，即政府产业政策和金融政策支持易于产生规模的部门；第三类是政府管制和补贴的部门，这些部门往往有着自然垄断性质，以提供社会化的普遍服务为宗旨，并具有准事业单位的性质，如公共基础设施服务，普遍化的教育与医疗等；第四类是事业单位，作为非市场化的参与主体，主要表现为社会服务体系中的“科教文卫体”部门，其性质是纯粹财政拨款，且在财政拨款不足时可从市场部门获取收益。尽管作为事业单位存在，但这类部门汇聚了国家创新的全部要素——科研、人力资本、文化等。

上述主体因其性质不同，目标也不相同。市场化部门的目标注重盈利，政策支持部门注重规模，准事业单位注重获取补贴，事业单位目标集中于成本最大化。正是由于非市场部门的广泛存在，导致管制、垄断与补贴所带来的租金高企，经济创新和内生增长动力缺失。而政策支持和政府管制的国企、事业、准事业单位以其高收入、高福利，成为人才集中地，但其低效率又导致人力资本的浪费问题。

而且，四类部门在动态竞争过程中的利益分配机制完全不同。政策支持的企业在经济减速过程中，可以不断提高负债率而不被市场“清洁”掉，很多“僵尸”企业由此产生；市场化程度较高的小型企业、私营部门则随时面临破产风险；财政补贴部门可以通过涨价弥补财政补贴不足，从而提高了社会的总体成本；事业单位依靠国家提高税收的方式来维持，旱涝保收，从而提高了市场的总成本，这些补贴和税收从根本上削弱了市场部门的竞争力。

专栏 关于两个异质型部门博弈可能导致成本上升、创新不足的简单理论演绎

为简明起见，将上述四类部门简化为两个部门——市场化部门和政府支持部门。后者定义为具有政府特许权，或者通过选择性金融支持或财政支持的部门（如政府企业、事业单位，甚至一定程度上包括行政机构自身），我们可以更清楚地看其内在运行机制。假定A是市场化企业，B是政府支持企业。市场化，意味着A企业按照完全竞争的方式进行要素组织和生产，其目标函数是“利润最大化”。不完全市场化，意味着B企业可以获得准入特许权、市场垄断、财税减免、融资便利等，其目标函数是“租金最大化”。B所获得的所有扶持可以由一个准财政补贴率z（0 ＜z≤1）来涵盖，它直接影响到资本成本。假定r为资本成本或利率，w为工资率，这两者构成了企业的成本。A企业人均实物资本的边际生产力为R，而B企业为kR（0＜k＜1），由于R＞kR，市场化企业A的生产力要高于不完全市场化企业B。因此如果在相同成本（r+w）的情况下，A企业由于更高的净利润率（R-r-w）而更具有竞争力。

但现在由于B企业获得一个准财政补贴z，使B企业所需支付的资本成本zr要小于A企业。由此，B企业提高了政府扶持下的竞争力，从而能够生存下来。由于面对的经营环境不同，B企业具有资本成本优势，即zr＜r，所以B企业会更倾向于使用“资本偏向型”技术，通过投入更多的资本而使自己获得增长；而A企业由于不具有资本成本优势，为了与获得准财政补贴的B企业竞争，就会倾向于使用“劳动偏向型”技术，为加大劳动要素的投入而最大限度地压低工资率，使之变为mw，且mw＜w（0 ＜m＜1），以使自己获得新的比较成本优势。

在非同质的劳动力市场上，不同素质劳动力的流向是由工资率的差异决定的。所以上述结构和技术偏向带来的后果是，由于工资率的差异，劳动力在总体意义上出现分流，政府补贴型企业B的总体劳动力素质要大于市场化企业A，但A企业却是吸纳中低端就业的主体。

但问题不止于此。

在同质的资本市场上，A企业具有资本成本优势（zr＜r），也同时意味着在分割的A、B两部门之间存在着利差（1-z）r。在资本流动和扩大生产的情况下，只要B企业将利差（1-z）r以一个A企业可接受的协议利率s转借给A企业（为简化起见，假定s≤r），则A、B两企业都可获益。其后果是，B企业获得了利息（1-z）sr，其利润变为[kR-w-rz+（1-z）sr]。由于创新具有不确定性和更大的风险，B企业为达到其租金最大化的两条简便路径，一是通过游说、讨价还价甚至是要挟等方式，向政府部门“索要”或“竞争”其准财政补贴，从而保证补贴率z的持续实现甚至提高；二是尽可能提高利息率s从而提高从A企业获得的租金。在这一机制中要注意到，补贴z的获得，是实现租金（1-z）sr的前提！

最后的两种结果，①如果B企业新的利润[kR-w-rz+（1-z）sr]大于A企业新的利润[R-mw-z-（1-z）sr], B企业就必然没有足够的动力来通过技术创新来提高系数k，以缩小与市场化前沿的生产率差距。这就出现了越补贴，B企业从租金中获益越大，足以对其创新不足进行补偿，长此以往，就造成了补贴越多、越持续，B企业越落后、生产率越低下的坏情况；而A企业随着租金上涨、成本上升带来的利润率下降，在没有创新支撑以提高R的情况下，很可能就会出现在竞争中越来越处于弱势甚至被淘汰。因此该体系能够运转的一个重要条件是市场化部门能够持续地创新，一旦创新失败或者创新停滞，整个系统可能就会崩溃。②当然，正向的路径是A企业能够稳定地创新，同时政府逐步减少对B企业的补贴，倒逼B企业提高创新率逐步向A企业靠拢，从而提高全社会的回报与产出。

进一步推广，上述机制中的资本可以不仅指资金，甚至包括可资本化的一切特许权力、资源及其控制权等。租金率s在现实中也可理解为垄断或特许部门的加成定价，甚至政府自身的强制性税率。而租金率s的降低、B部门创新系数k向1的逐步收敛，即是市场化改革的基本要义。

（根据IECASS增长课题组论文改写）

在这一体制格局下，虽然伴生着管制下的信息、资源和机会的不均等，导致了寻租、腐败以及部门、地区和人群之间的收入差距扩大，但四类主体在高增长阶段可以相安无事。在近年经济减速过程中，低效率的非市场部门因拥有补贴或高额租金仍然可以很好地生存，经济减速后果全由市场部门来消化，这迫使人力资本进一步向无效率部门集中。这种固化的制度结构非但不利于经济减速对非效率部门的淘汰，而且原先不合理的管制成本和过多的中间环节给企业实物投资带来了过高的显性和隐性成本，在创新效率下降而得不到成本补偿的情况下，会导致全社会相对价格快速上升。破除体制障碍，改革公共部门及政策支持部门，放松服务业管制，已经是非常紧迫了。

四 降成本组合拳：厦门经验

面对严峻的成本快速上升态势，中国政府在“十三五”时期进行经济社会发展的重大战略部署，实施供给侧结构性改革，专门将“降成本”列为其中的一个重要环节，以此来积极主动地应对和破解中国经济发展过程中所面临的重大挑战。2016年8月国务院《降低实体经济企业成本工作方案的通知》提出了具体的目标任务，期望“三年左右使实体经济企业综合成本合理下降，盈利能力较为明显增强”。厦门市作为中国改革开放的前沿，其工作起步更早，在前几年就成立了减负办，一直研究探索如何降低企业和居民负担，可谓先行先试，思路明确，创新作为，成效突出。

2014年，以自贸区创设为契机，厦门市政府出台《关于加强市场环境和开放环境建设，营造一流营商环境的行动计划》，对标世界银行评估指标，提出9个方面25项任务，把“市场宽松有序，政府高效透明，设施完善便捷，要素汇聚高效，开放便利可控，社会多元包容，法治公平公正”作为厦门努力的方向。2015年制定《厦门经济特区自贸试验区条例》，推动政府治理转型，从“外向带动”向“内部激活”转变，在市场化、便利化、法治化和国际化等方面取得新突破。滚动出台清费减负政策，2016年实施35条措施，突出降低企业制度性交易成本、通关成本、财务成本、人工成本、物流成本、环保成本、用能成本等，推动建立系统性降低企业成本管控服务体系，建立常态化的降成本工作机制，提升企业、区域经济竞争力。2016年3月18日出台厦门市《“降成本·优环境”专项行动工作方案》，提出工作目标，层层分解任务。6月印发《厦门市推进供给侧结构性改革总体方案的通知》，对降成本方面存在的一些问题做了总结，提出了下一步工作思路。8月进行各部门涉企收费自查，9月启动第三方评估。实际收效很明显，2016年来的降成本、优环境工作已共计为企业减负近200亿元，企业得到了真正实惠。

观察厦门的优环境、降成本、提效率“组合拳”举措，有以下几个特点。一是优化经济治理与降成本、减负担并重，注重通过国际一流营商环境对标建设，达到纠正治理扭曲、降低制度性交易成本的目的。二是政务一体化与“互联网+”相结合，注重通过信息化平台建设，实现政府管理透明化、规范化，提高公共服务水平，达到降低行政成本的目的。三是“消极被动型”或“成本节约型”降成本与“积极主动型”或“效率提升型”降成本并重，注重通过创新激励、效率提升来实现成本补偿，达到降低企业相对成本的目的。四是自贸区创新与城市转型升级相结合，注重通过区域要素流动与深度国际化，达到劳动分工深化、城市空间效率提升和市场扩展带动创新增长的目的。本课题报告对厦门市降成本的进程和措施进行了细致梳理，为简明起见，我们进一步将这些举措归为五大类。

1．规范清理，降税减费

（1）台账管理，规范收费。对照中央、福建省相关规定和已发布的涉企收费目录清单，分类公布厦门市政府性基金、行政事业性收费、实行政府定价管理的经营服务性收费的目录清单，推动全市各部门和各区政府等70余家单位开展系统内全面自查工作，建立涉企收费台账。2016年4月底共汇总涉企收费项目141项，其中政府性基金18项、行政事业性收费61项、实行政府定价的经营性收费13项、实行市场调节价的经营性收费24项、其他收费（含社会保险、公共事业收费等）25项。要求市区各执收单位须严格按照厦门市目录清单收费，非目录清单内的政府性基金和涉企行政事业性收费一律不得收取，定价目录内未经政府定价的涉企收费项目一律不得收取。并建立动态调整机制，加强事中事后监管。市财政局和发改委不定期对全市行政事业性收费、中介服务费等收费行为开展价格专项检查，甚至对违规行为开出罚单。从2017年5月最新公布的厦门市相关目录清单看，厦门市收取的政府性基金项目已减至11项（均为国家定项目）。

（2）执行收费基金减免政策。严格贯彻执行国家、省出台的涉企行政事业性收费和政府性基金减免政策，包括取消、暂停或免征、定向免征等。

（3）切实降费减负。调低单位职工养老保险单位缴费费率和基数下限、用人单位职工医疗保险缴费费率、失业保险费缴交费率、工伤保险费率，降低社保费用。减半征收企业上缴部分工会经费和残疾人就业保障金。例如，地税局落实减负要求，2016年共为全市10.8万户企业减负各项社保费31.72亿元，其中养老保险13.24亿元，医疗保险9.46亿元，失业保险6.30亿元，工伤保险1.62亿元，生育保险1.10亿元。此外，还实现工会经费减负2.59亿元，残疾人就业保障金减负1.94亿元，帮扶企业持续发展。为切实减轻企业负担，厦门市还实施了稳岗补贴，落实国家停征部分政府性基金，降低厦门产权交易中心的部分产权交易佣金和交易鉴证费标准，免收信息发布费及公告费等政策。

（4）通过营改增为企业降税。根据厦门市国税局提供的资料，由于营改增的实施，厦门市96.65%以上的试点纳税人税负下降或不变。截至2016年12月，厦门市因此累计减税108.67亿元，其中试点行业减税55.07亿元（2012年减收1.64亿元，2013年减收6.9亿元，2014年减收7.96亿元，2015年减收10.35亿元，2016年减收28.22亿元），原增值税一般纳税人因增加抵扣减税53.6亿元（2013年抵扣7.55亿元，2014年抵扣6.3亿元，2015年抵扣8.14亿元，2016年抵扣31.61亿元）。

2．降低要素成本和流通成本

（1）减轻人力资本公共服务成本负担。免收退休人员管理活动费，免收市人才服务中心人才市场服务费，落实国家取消人才集体户口管理服务费等政策。

（2）降低融资成本。提高小微企业免抵押、免担保信用贷款风险分担比例。帮助小微企业还贷应急周转使用，无偿为企业提供过桥贷款等政策。

（3）降低用电成本。落实国家电价下调政策。对符合条件的企业实施用电增量奖励等政策。

（4）降低流通成本和企业进出口成本。开展港口等领域清费减负专项工作，提出了降低港航物流成本5条措施。通过一系列优化口岸通关环境举措，提高通关效率，落实和出台一系列政策，为相关企业减负提效，提升了口岸综合竞争力。2015年10月1日起，对海关查验没有问题的进出口海运集装箱（重箱）货物（固体废物进出口货物除外），免除外贸企业在查验环节发生的吊装、移位、仓储费用。2016年4月1日起，厦门口岸减免报关行申报环节代理报关15元/票的数据传输费，每年可为企业节约近4000万元的成本，降低了企业经营成本。2015年10月1日至2017年2月28日，经与海关数据审核后统计，查验没有问题集装箱28821自然箱；政府承担集装箱查验费合计补贴金额1585.898万元，减轻了企业负担。

3．淘汰减负，存量优化，稳妥推进企业破产重整

近年来，厦门进行产业政策引导，落实工业和信息化企业重大兼并重组项目财政专项补助，支持通过兼并重组培育优质企业，推动龙头企业、重点行业企业整合品牌资源和创新资源，促进企业做大做强做优。对2015年完成兼并重组项目的7家企业共给予补助资金1991万元，单个项目最高补助1000万元，涵盖了环保节能、电子信息、电力电气等行业企业，减轻重组企业负担。2016年开展了全市企业兼并重组项目调查摸底，健全完善兼并重组重点项目库，搭建兼并重组企业与政府、相关服务机构之间的有效沟通平台，鼓励社会中介服务机构为企业兼并重组提供战略咨询、法规政策咨询、资产评估等全方位、多层次的综合服务。

4．专项补贴扶持，强化创新激励

如完善研发费用加计扣除等政策，对可加计扣除研发费用高的企业予以奖励，推动企业创新来获得经济效率改进，以形成厦门新的竞争优势。地税局贯彻落实推动经济结构调整、扩大内需、支持发展实体经济等税收政策，2016年共计减免各项税收101.17亿元，其中鼓励小微企业发展减免税收1.73亿元、改善民生减免税收35.43亿元、高新技术企业减免税收3.01亿元、支持金融资本市场减免税收36.97亿元、支持其他各项事业减免税收19.64亿元。国税局落实各类优惠政策，简化税收优惠办理流程，最大限度地方便纳税人享受税收优惠政策，2016年实现各项减免税114.39亿元。其中，鼓励高新技术减免税24.69亿元，小微企业优惠减免税4.55亿元，节能环保减免税2.77亿元，支持文化教育体育减免税6.87亿元，支持金融资本市场税收减免35.17亿元，享受税收协定待遇减免4.22亿元，支持三农税收减免6.5亿元。2017年第一季度实现减免税21.18亿元。其中，鼓励高新技术减免税1.08亿元，小微企业优惠减免税1.18亿元，支持金融资本市场税收减免9.03亿元，享受税收协定待遇减免1.92亿元，支持三农税收减免1.05亿元。

5．“放管服”改革，降低制度成本，优化营商环境

（1）行政规范化和透明度改革。厦门市清理了前置审批项目及审批涉及的中介服务项目，完成相关政府部门的行政权力清单、部门责任清单、内外资负面清单、公共服务事项清单的编制工作，实现了“行政权力进清单、清单之外无权力”。公布《市级部门行政权力清单目录》，列出市级行政权力4294项，较之前精简4521项，做到政府部门“法无授权不可为”，提高公共管理水平。厦门编制完成市级部门“责任清单”，明确责任事项6849项，并梳理出涉及多部门监管的责任划分事项91项，做到政府部门“法定职责必须为”，提高公共服务水平。实施《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，包括15个门类50个条目，列出122项特别管理措施，对外商投资实施“准入前国民待遇+负面清单+备案管理”的管理模式。还率先出台《厦门市内资准入特别管理措施（负面清单）指导目录》，对7个行业16个领域列出内资准入特别管理措施的政策规定。

（2）市场准入审批和过程监管的简政放权。主要包括以下几方面。

——商事登记“一照一码”，简化注册登记手续。厦门深化商事登记制度改革，在全国率先实施“三证合一”“一照一码”；实施注册资本“认缴制”；实行新设企业刻制印章备案制；并在全国首创个体工商户“口头申报、当场取照”简易登记模式。

——建设审批“减放并转调”。大幅精简建设审批环节，对前置审批和行政审批中介服务事项进行全面梳理和清理，减少34%审批服务环节，取消中介服务事项40%，将16项审批和公共服务事项下放至各区，将24项公共服务事项简化为“即来即办”。

——不动产登记下放审批。减少审批环节，将房地产更正登记、国有建设用地使用权初始登记、商品房预售许可等12项业务的审批环节和审批权限进行调整，下放审批权限。

——外贸通关简化手续。厦门海关和检验检疫局在风险可控的条件下，降低部分外贸商品抽检比例，对诚信企业和低风险进出口货物给予快速核放、直通放行等便利措施。厦门海关下放部分“两简”案件，试点集中汇总征税，减免税审批。厦门检验检疫局将30项行政许可审批及业务管理权限下放分支机构，将代理报检企业由“注册”改为“备案”。

（3）政务一体化与信息化建设。以自贸区创设为契机，厦门市以信息化和互联网技术为手段，推动改革向纵深发展，提高“一站式”服务水平。33项改革举措为全国首创，收效明显，提高了行政效率。主要有以下几方面。

——“多规合一”并联审批。厦门市创新提出“一本可研、共同策划、共同审批”的前期工作推进机制，正式印发实施《厦门市建设项目生成管理办法（试行）》，建立“多规合一平台”，着眼于规划、建设、国土、消防、环保等跨部门审批业务的整体优化，将审批流程划分为纵向五阶段和横向四主线，通过平台实行“统一收件、同时受理、并联审批、同步出件”模式，推行可研联评联审，有效避免了多部门重复评审，部门之间意见不一、扯皮打架的问题，审批效率大幅提高，实现从立项到施工许可核发办理时间压缩60%。经“多规合一”业务协同平台策划并列入市级基建项目前期工作计划的项目，原则上取消项目建议书编制和批准程序。对方案单一、规划明确的新建人行天桥、人行地下通道、一般道路等市级财政投融资项目实行可研及概算合并审批。这些举措大大提高了行政效率。

——政务中心“一口受理”。厦门市行政服务中心及其分中心汇聚了除车管、口岸联检、出入境事项外，所有市直部门和下属单位的行政审批和配套公共服务项目，共设有审批服务大厅10个、办事柜台320个、审批工作位715个。市政务中心积极推行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式；对多部门均需要的相同申报材料，可通过市行政服务中心数据库，实现一次录入、资源共享。商事登记、建设审批、不动产登记等事项均可通过政务中心单一窗口办理。

——商事登记“一次搞定”。厦门市商事登记平台，整合了市场监督管理、质监、国地税、公安等部门，使信息互通共享，实现“一网流转、一表申报、一趟取照”，并开始试行全程电子化登记。

——国地税“一窗联办”。厦门国、地税共建2个联合实体办税厅和8个24小时联合办税区，共同进驻市、区两级8个政务中心，为纳税人提供“一窗通办”服务。

——不动产登记“一张图”。集成不动产登记数据，实现非常直观的“一张图”现代权籍管理模式。

——外贸通关“一体化关检”。实施关检“一站式”查验、关检“监管互认”等改革，推行“一次录入、分别申报；一次开箱、依法查验；关检联网、一次放行”的通关模式，为企业减少30%的重复申报项目，实现进出口货物申报时间由4小时缩短为5～10分钟，船舶检验检疫申报时间由50分钟缩短为5分钟。

——国际贸易“单一窗口”。厦门国际贸易“单一窗口”依托厦门自贸试验区电子口岸平台，整合七大服务功能，建设提供87个服务项目，成为全国首个实现与国家质检总局、海关总署数据对接的外贸平台。平台直接服务3700多家企业，间接服务1.5万家企业，日单证处理量达到3万多票，被商务部推荐为全国自贸试验区最佳实践案例。

——“互联网 +政务”建设。建设“空间信息管理协同平台”，实现空间信息资源共享共用，方便各部门业务协同办理。以商事主体登记及信用信息公示平台为法定载体，实现商事登记机关、行政许可机关、监管部门及有关单位的信息推送和数据共享。建成全市信用信息共享平台和“i厦门”门户网站，推动社会信用信息查询，以及守信激励、失信联合惩戒措施落实。尤其值得一提的是，厦门在全国首创税控发票网上申领系统，实现购票“零出户”、申领“零支付”、传递“零风险”，为纳税人减低纳税成本1400万元。开通网上纳税申报认证业务和电子缴税系统，实现纳税申报、税费缴纳等涉税服务在线办理和三方扣款协议网上签约，推广掌上移动办税平台。厦门企业使用全税种网络申报、专票网上认证和电子纳税的比例均已超过90%。这些举措提高了行政服务效率和信息采集共享水平。

厦门市口岸办、市自贸委、厦门海关、厦门出入境检验检疫局、厦门海事局和厦门边检总站六部门发布联合公告，自2016年3月13日起，厦门口岸取消纸面出口岸联系单，通过跨部门的信息数据传递与共享，正式实行船舶出口岸联系单无纸化；出口船舶能缩减约4小时的窗口办理时间，省掉257页的申报单证，每年约可带来数千万元的经济效益。

2016年，厦门海关关区通关作业无纸化率为97.18%，较上年同期提高3.14个百分点，比全国平均水平高1.56个百分点。其中，出口无纸化比例99%，进口无纸化比例90.75%，各项指标均创历史新高。国家质检总局在不断加快推行报检无纸化、全面实施通关单无纸化、实行检疫审批无纸化的基础上，2016年10月1日起全面实施口岸检疫处理监管无纸化，目录外涉及检疫货物报检无纸化，大幅提高厦门口岸检疫处理效率，促进通关便利化。截至2016年12月，已通过“口岸检疫处理管理系统”完成65289批口岸检疫处理。

（4）厦门市还不断完善减负互动机制。

发挥政府门户网站、中小企业在线、工业服务热线“968119”等平台作用，汇总发布涉企收费台账和减负政策，方便企业查询和精准对接。同时充实减负监督员队伍，加强与工商联及行业商会协会的联系，接受企业的政策咨询和服务投诉，畅通政企沟通渠道，整理汇总反映的问题，形成任务清单，反馈相关责任单位核实研究，持续推进降低企业成本工作。

综上所述，2014年以来厦门市以自贸区创新为契机，以打造一流营商环境为抓手，对标国际先进国家和地区，加快转变政府职能，积极推动优环境、降成本、提效率等改革。各政府部门通过提高政务事项透明度、提供“一站式”服务、简政放权、进行电子化流程再造、清费减负等一系列创新改革举措，不断提高厦门政府管理服务的便利度和透明度，为企业营造便捷高效的办事环境。经过一年的努力，厦门市整体营商环境水平达到世界银行《2015年营商环境报告》评估标准的第49位（比2015年初上升12位），领先北京、上海41位。从营商政务环境的五个领域看，开办企业、登记财产已接近全球营商环境第1位新加坡的水平；跨境贸易、办理施工许可虽与世界先进地区存在一定差距，但优于北京、上海；纳税则由于企业的纳税准备时间较长，指标值暂时落后于北京、上海。同时，厦门市在供给侧结构性改革过程中把国家“三去一降一补”各项政策落实到位，而且结合本地实际找方法、蹚路子，通过一系列的加减乘除“组合拳”，更快、更准、更有效地推进降成本，向着全国企业“经营成本最低、营商环境最优”的城市迈进。总的看来厦门降成本、优环境专项行动可谓亮点突出，卓有成效。两年累计为企业减负近200亿元；2016年工业企业主营业务税金及附加、销售费用、财务费用比上年分别下降8.2%、3.9%、20.8%，规模以上工业每百元主营业务收入成本84.5元，比上年减少0.5元；“营改增”实施范围扩大后，企业减负降税效果显著，规模以上服务业税金总额下降10.2%，规模以上服务业单位税金下降26.6%。

在此推动下，厦门经济运行平稳，主要指标增速位居全省和地级市前列，新设商事主体17.5万户，2015年、2016年分别增长11%、24%, 2016年地区生产总值增长7.9%，财政总收入和地方财政收入分别增长8.2%、8.6%，广大市场主体切实感受到营商环境改善提升带来的便利，社会各界对营商环境改进予以高度认同，营商环境的改善也为经济社会的持续发展提供了有力支撑。

五 降成本的政治经济学：政策讨论与建议

1．降成本即调整生产关系

降低成本是一个全球性的话题，工业革命以来尤其如此，它是企业生存和持续经营所必须解决的重要课题。在市场经济条件下，企业经营的终极目标是利润，没有利润，企业生存就难以维系。但要得到利润，就必须有投入，而投入即成本，其范畴包括固定成本与变动成本、短期成本与长期成本、显性成本与隐性成本、会计成本与机会成本、生产成本与交易成本、个别成本与社会成本等。利润是凝结的成本，利润是果，成本是因，两者是辩证的，相互转化，也是相对的、动态的。在经济学中，成本不仅体现着生产力水平，而且隐含着生产关系。不同于斯密-马克思式的劳动创造剩余价值学说，古典经济学中的萨伊“三位一体公式”认为社会各阶级的收入都有自己独立的源泉，地租来源于土地投入，利息来源于资本投入，而工资则是劳动的回报（并体现为剩余价值的一部分）。到了新古典生产中的“边际生产力分配理论”或“分配净尽原理”（欧拉定理）那里，甚至假定一个标准化的完全竞争企业是没有利润的，边际收益即边际成本或要素价格，生产要素实际所得的报酬总量正好等于社会所生产的总产品，各种生产要素根据其贡献而获得相应报酬。由此，生产即分配，成本意味着利益。

现实中的生产虽然未必满足理想模型中完全竞争、规模报酬不变、产品出清等严格的假设条件，但是成本即生产关系，却是一个不争的事实。企业成本的任何变动其实不仅意味着生产方式与生产力的变化，而且意味着要素报酬分配即生产关系的调整。这也暗示了降成本具有相当的复杂性。在中国现处的发展阶段和特殊的制度结构下，由中央政府发起、地方政府跟进的降成本（以及更广泛的供给侧改革）更已不再是单个企业内部的成本控制问题，而是牵一发而动全身的社会系统工程了。

2．地方政府降成本的约束条件与可拓展空间

仔细分析，地方政府和企业的降成本行为并不能完全自主，它要受到一定的现实约束，但也有一定的拓展空间。

（1）在税率、汇率、利率等基本价格受到严格管控的经济体制下，相关定价权并不在地方政府，也不在企业，因此其降成本的宏观政策空间受限。

税率、利率和汇率，合称“三率”，作为资源、资金和外汇的价格标记，对市场经济的调节、社会资源的配置，具有极其重要的作用。是国家对经济生活实行宏观调控的重要经济杠杆，也是微观企业决策中决不可忽视的宏观价格信号。不过，在发达的市场经济国家，除了统一税率和基本利率外，由于利率自由化和浮动汇率的施行，利率与汇率是市场竞争形成的，具有较大的弹性，企业可以据此来调整自己的行为，各地方政府经过一定的法律程序还可以自行决定某些税率。我国的国情不同于此，“三率”体现着国家意志，在相当长的时期内利率与汇率都受到国家金融管理当局（中国人民银行总行）的管控，税率则由财政部统一管理，其调整还需经历更严格的法律过程。尽管近年来中国推动利率市场化，全面放开贷款利率管制，贷款利率取消了下限管理，金融机构与客户协商定价的空间有所扩大，有利于促进金融机构采取差异化的定价策略，进而降低企业融资成本，但是目前存款利率上限仍未放开，这意味着小微企业或个人对金融机构的定价能力依然未构成挑战，短期内金融机构也不会切实下调贷款利率（甚至反而是上调）。而在大型金融机构如四大国有银行及股份制银行的垂直管理体制下，贷款利率的决定权实质在其总行，其地方分支行只是执行者，定价空间很小。因此，现有体制下地方政府与企业、个人面对“三率”基本没有议价条件，而只能是宏观价格的被动接受者。在我们前述的赶超体制下的两部门模型结构中，市场竞争部门甚至还要面临政策补贴部门的加成资金价格，受此约束其降成本的宏观政策空间更是极为有限。

（2）在中国地方政府承担大量事权的发展阶段，通过大幅减少宏观税负来降低经济主体负担的可能性不大。

在前述实证分析中，我们细致计算了厦门市近十年来的宏观税负水平。如此相对较高的总税费负担，既是“瓦格纳扩张原则”作用的结果，更与地方政府在高速城市化的发展阶段，承担了太多的建设与公共事务有关。在“发展型”或“全能型”政府职能下，地方政府须面对庞杂的事务，涉及经济发展、城市建设、社会管理、科教文卫体、环境保护、地区治安以及上承下接等方方面面。中国地方政府在经济事务方面所占的支出比重在世界各国中几乎是最高的。政府支出要求相应的政府收入，繁杂事权要以财力作为保障，大规模建设、维稳与社会福利的“刚性”都在倒逼着财政收支流程。当前财税体系是在1994年分税制改革及随后税制调整中逐步形成的，在28个税种中，划归地方的18个税种基本都是税源零星、征管难度高的小税种，这导致地方政府的征税能力受限。而国有企业虽然规模不小，回报率却很低，对政府收入的贡献不大。地方政府为了应对庞大的开支，在税收不足、国资经营收益微薄的情况下，就只能通过非税收费、政府基金两大项来加以弥补。

厦门市作为一个外向型经济特区，发展起点较高，政府运作相对规范，税费征收规范。其税收收入占GDP的比重虽然不如上海，但并不亚于福州、杭州、苏州、深圳等沿海经济发达城市。按照2017年厦门两会资料《关于厦门市2016年预算执行情况和2017年预算草案的报告》的表述，“厦门2016年税收收入支撑有力，税收增量占比90%以上，税性比居全省第一，高出全国、全省平均水平约7个百分点”。但即使如此，2016厦门全市税收收入（含社保）占GDP的比重也仅有20%，如果扣除社保基金，税收占比仅为14%。利用前文数据，可以进一步清晰政府全口径收入的结构：2016年厦门全口径政府收入1402亿元中：税收528亿元，约占38%；非税收入（行政收费）约120亿元，约占9%；国有资本经营收入16.7亿元，约占1%；政府性基金收入464亿元，约占33%；社保基金收入274亿元，约占20%。对应于648亿元的一般性预算财政收入（税收加非税），厦门市包括22大项支出的一般公共预算支出达761.18亿元（见表10），因此还必须通过上级补助、上年结转、新增债务收入、政府性基金调入一般公共预算的收入等多项其他收入来源来弥补缺口。

从政府性基金收入看，其主要来源为土地出让金456亿元，占全口径政府收入的32.5%，由于基金专款专用的性质，这些收入几乎全部用在城乡社区支出上（440亿元）。若再加上一般预算支出中的城乡社区支出141亿元，厦门市2016年用于城市建设的支出多达581亿元，占全口径政府收入的41.4%。由此可见其规模之大。从实际建设项目也可得到印证。据2017年厦门两会《政府工作报告》，2016年集美新城、环东海域东部新城、翔安南部新城、马銮湾新城建设完成投资820亿元；策划生成“四个领域”补短板项目550个，总投资5280亿元，完成投资697亿元，竣工及在建项目占53%。岛外新城建设也在推进，地铁1、2、3、6号线四条线路全部动工，完成1号线洞体建设，翔安机场填海造地全面实施，“两环八射”快速路网建设正在进行。近年厦门的基础设施发展如此迅猛，是与非税收入及政府性基金支撑下的大投资、大基建分不开的。这些项目建设周期一般较长，还需要大量的后续投入。由此不难理解，在地方政府承担大量事权，城市化又处于快速扩张的阶段，试图大幅减少宏观税负率来实现快速降成本的空间并不很乐观。

（3）在中国现有的政治条件下，财政供养的机构和人员众多，依靠地方政府自身去大幅度削减机构和人员来减少支出，并不太现实。

中国历来财政供养人口规模过大且增长速度过快。财政供养人员分为两大部分：一是政府机关人员，包括国家机关人员、党政机关人员和社会团体机关人员；二是事业单位人员，包括教育、医疗卫生、科研、文化等公立部门人员。改革开放以来，中国分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年共进行了7次较大规模的行政改革，目的是为了精简机构、减政放权。但实际情况是，经过多轮的机构改革，政府机构始终在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈中循环。地方政府在进行财政支出预算时，首先是确保财政供养人口的工资支出，然后在财力有余的情况下再考虑经济投资和公共产品供给。财政供养人口规模扩大必然使这部分财政支出增加。

在中国的垂直对口管理体制下，地方政府的部门基本是随着中央政府的机构来对应设置的。在最近的2013～2014年机构改革中，中央、省明确规定大城市政府工作部门不超过40个，市、县（区）政府不设部门管理机构。厦门市对此进行机构编制总量控制，市级政府工作机构从原来的45个缩减到39个，减少了6个。改革的重点主要是整合加强卫生和计划生育、市场监管、人力资源和社会保障、公务员管理、工业和信息化、涉农以及教育管理机构等，进一步调整理顺部门职责分工。与前几次相比，这次政府机构改革力度是最大的一次。实际效果如何？鉴于数据的可得性，这里借鉴一些研究衡量公务员规模的指标，采用《厦门经济特区年鉴》中“公共管理、社会保障和社会组织”比例作为财政供养人口规模的一个近似度量指标，结果如表11所示。从中发现，虽然厦门公共部门近十年来的绝对就业人数是增长的，与全社会就业相比，却显现逐年下降趋势。2013年以来该比例降至1.2%以下。但2015年仅比上年减少了0.01个百分点，由此判断政府机构未来继续精简的空间似乎并不太大。

（4）在劳动力市场一体化条件下，政府对于市场化薪酬和人工成本的可干预余地也不多。

计划经济时期，中国经济以国有企业为主体，劳动制度以“三铁”为特征，劳动力不能自由流动，工资根据级别和资历按固定比例调整。改革开放后，1986年国有企业开始推行劳动合同制，工资、福利等相关内容均写入合同，并依照合同内容执行。之后劳动力流动限制逐步放宽，配合以私营企业的成长和外资企业的引进，中国劳动力市场开始形成，市场化的工资议价开始起主导作用。薪酬福利作为企业生产成本的一部分，劳动者对此的要求能否实现，有赖于企业根据生产经营状况及其面临的市场竞争环境做出的反应，其本质在于劳动力市场的供求关系，有赖于就业市场行情和劳资双方的议价能力，因此地方政府对此并没有很大的干预空间。当然，政府通过户籍制度、最低工资制、五险一金缴纳要求以及《劳动法》等劳工保护规定，可以对劳动薪资水平和企业人工成本施加一定的影响。厦门市政府在降成本进程中，下调了企业的社保费率降低人工成本，调整后的社保费率为30.54%（全国平均为39%），单位缴费比例为20.04%，几乎是全国最低（全国平均为28%）。未来这方面的成本挤压空间已然不大。

（5）在大宗商品高度国际依存和原材料市场化定价的制约下，政府和企业降低生产资料成本有相当难度。

加入WTO以来，中国融入了国际社会，并已成为全球化生产体系的一个重要组成部分。尽管所谓的“红色供应链”在国际贸易中似乎已经举足轻重，但我们在大宗商品原材料、战略性原材料方面，话语权仍然很小。比如原油，据测算，全球石油海洋运输的40%目的地都是中国，但中国对这个品种的定价权只有9%。不仅原油品种，在其他商品类别上，也存在着这种困境。在国内，大部分原材料价格亦已市场化，其价格涨跌完全由市场供求关系决定。2016年采购行业的第一个关键词就是“涨价”。2016年下半年以来我国制造业购进价格指数持续上升，10月升势加剧，达到62.6%，较上月上升5.1个百分点。从调查来看，反映原材料价格上涨的企业比重达到26.5%，较上月上升4.7个百分点，为2013年4月以来的最高值。一些企业反映，煤炭、焦炭以及塑料原料PP、PVC、PTA等产品价格上涨快，成本压力陡增。在厦门调研中，某医药企业给我们出示了国内上游企业调价通知单，其所供应的原料价格在半个月内上调45%。该企业采购人员说，现在没有人提“降成本”了，供应商几乎每个月都在涨价，有的甚至一天内两次涨价，这给企业经营带来了极大的冲击。面对大宗商品的国际化定价以及原材料价格的上涨态势，地方政府和企业却显得力不从心，降成本变得难上加难。

（6）优化市场环境，降低经济运行费用或制度成本，可拓展的空间还很大。

一个经济体并不是土地、技术、劳动力、资金等生产要素的简单叠加，国家富有还是贫穷也根本不可能通过“要素禀赋论”来简单解释。新制度经济学的研究证明，发展中国家的贫穷，在相当程度上是因为交易费用或者经济运行费用（制度成本）十分高昂。如果经济运行费用是高昂的，那么整个经济体系运行效率就会极其低下，就不可能获得良好的经济绩效。这一论断，和马克思关于生产力与生产关系的辩证理论是一致的，也为广泛的历史经验所证实。中国改革开放以来的迅速崛起，并不仅仅源自通常所认为的低价劳动力“比较成本优势”——改革开放前劳动力更便宜，但并未出现“奇迹”。三十多年来“中国故事”的实质，是从封闭变成开放，从计划转向市场，在市场开放中不断进行组织创新和体制变革，不断降低制度成本，不断放松对人的束缚，不断调整生产关系，解放并发展了社会生产力，经济和社会才实现了巨大的腾飞。

从微观角度看，企业是作为不断“内化”交易成本而存在的。交易成本，包括信息成本、谈判成本、界定和控制产权的成本、监督成本和制度结构变化的成本，它们的高低在某种程度上决定了企业的生死存亡。企业“内化”市场交易的同时产生额外的管理费用，当管理费用的增加与市场交易成本节省的数量相当时，企业的边界趋于平衡或稳定。当市场上各种名目的“费”太多、制度成本太高，一旦超过企业的“内化”能力，企业家必然放弃交易，从而导致企业不再发展，生产和市场交换停滞，最终使经济发展失去活力和推动力。

中国供给侧结构性改革的核心思想就是降低制度成本。在此问题上，政府的作用至关重要，通过各项制度改革和简政放权，可真正降低制度成本和不必要的社会负担。近年的创设自贸区、简政放权、“放管服”改革、反腐倡廉等措施，其用意都在降低政府提供服务的成本从而降低制度成本。未来通过市场化改革进一步推动完成各类价格改革，打破行业垄断，实现政企真正分开，让政府还利于民，是地方政府推进供给侧结构性改革、实现降成本的重要突破方向。

3．厦门市降成本、优环境的政策建议

通过上面的论述，我们考察了厦门市成本现状，剖析了成本上升的机理，梳理了厦门降成本的政策进程，并对降成本的约束条件和拓展空间提出了自己的理解。总的看来，厦门市在供给侧结构性改革中，在降低企业成本、优化营商环境方面，取得了明显的成效，许多做法在全国领先，形成了“厦门经验”，但同时，降成本面临不少约束和困惑，还有进一步改善的空间。在此我们建议，在通过“消极被动型”或“成本节约型”挤压举措来减轻企业负担的同时，厦门市下一步可选的政策方向，是从“硬化预算、强化竞争、专项治理、激励创新”16字入手，进一步推进“财政透明化”改革，“硬化”政府机关、事业单位、国企等政府供养补贴部门的预算约束，推动国企、垄断企业和事业单位的三大体制变革，放松服务业管制，重点对养老、教育、医疗、房价“四大难”和金融债务风险进行专项治理，减轻生产和生活压力，激励企业创新来实现成本补偿，从而以“积极主动型”或者“效率提升型”措施达成降低相对成本的目标，尽快使厦门市从原来的劳动力比较成本优势转为国际化竞争优势。

（1）预算硬化，收支平滑化，财政透明化。

“软预算约束”是一种政策性负担，也是隐性的社会成本。该概念是匈牙利经济学家科尔奈在20世纪70年代提出来的，并在其后归纳为“软预算约束综合征”，即一个组织的行为受“一旦陷入严峻的财务困境能否得到救助”这一预期的影响。该理论机制更为平白的表述是，一个组织不顾“收入必须大于支出”的基本财务约束，对价格（成本）不敏感、对风险不关心、对后果不负责，追求过度支出或扩张，从而使自己频繁地陷入财务困境，不得不要求更多救助。由此预算约束被“软化”，并成为一个自我激发、自我强化的过程，最后国家出于社会稳定的要求，不得不把各种损失承包下来，而这种损失事实上作为一种隐性的社会成本最终会转嫁给纳税人来负担。科尔奈提出的九个易受“软预算约束综合征”影响的组织或领域为：①国有企业；②地方政府；③预算资金支持机构和非政府组织；④银行；⑤不可或缺的私人企业（耗费巨大资源的大型企业）；⑥以公共资金融资的大型优先项目；⑦享有行业支持的企业或个体制造商；⑧通过腐败得到救助的私人企业；⑨中央政府。

在计划经济到市场经济转轨的每一个阶段，中国都出现了因为“软预算约束”问题而导致的清算破产和大型救助案例（近期的如辉山乳业公司），负面影响不小。在预防“软预算约束综合征”，“硬化”预算约束方面，厦门政府可以做的，一是对辖区内的国有企业、大型私人企业、大型项目、民间借贷以及银行等机构债务与财务状况建立动态监控系统，关注其潜在风险。二是清理各类财政补贴，摸清家底，并进一步评估补贴的实际经济效果，尽可能减少各类机构对于政府补贴的依赖性，减少相应的寻租空间。三是清理淘汰各类“僵尸”企业，减轻财政压力和社会成本。四是警惕城市化的融资风险以及可能的“周期性赤字”问题。所谓的周期性赤字，是指经过经济和商业周期调整后，可能会出现的财政赤字。在城市化加速期，由于政府主导了经济流程，承担了较大的融资任务，相应的风险必然由政府来承担。通过地方融资平台所投向的项目大多数有成本高、投资额大、收益率较低和非排他性等特征。在低利率、高资产价格背景下表现出来的债务偿还能力较高，可以通过重新评估、抵押撬动更多的信贷资金，这增强了支出扩张的惯性。但这种模式是不可持续的，未来一旦经济转向，资产泡沫破裂，实际利率上升，就会出现政府的资产负债表发生结构性转变，资产衰退，负债扩张，债务风险甚至危机的爆发将不可避免。因此需要通过一定的法律或规则使城市融资问题更为规范化，通过市政债券、信托、基金或政策性银行支持等方式，逐步化解融资难题，同时硬化地方政府债务和预算约束，平滑政府收支，增强财政稳健性，使之始终处于良性循环状态。

自20世纪后半叶以来，西方发达国家政府管理的重大动向是“透明财政新运动”，推行阳光行政，透明财政。近十年来中国政府在公开信息方面已然进步不少，各级政府收支却仍如一个个巨大的“黑箱”，很多利益和问题仍未得到有效的披露。厦门在这方面已经率先迈出了重要的一步，2017年两会期间在政府网站公布了2016年财政收支附表，将政府全口径收支以及按功能、部门划分的明细数据公之于众，主动接受市民监督。这体现了厦门市政府推动治理规范化和法治化的决心，体现了“人民的政府为人民，人民的政府由人民监督”，在某种程度上也是对“四个自信”做了一个很好诠释。厦门未来还需加快与财政相关的人大立法，进一步提高公共财政预算和支出的透明度，使政府行为和收支的阳光化成为一项法治要求。这种透明公开的制度安排包括政府更大程度的主动公开、立法机关质询、监察审计和对于揭发者的制度性保护以及公众、媒体的监督等。

（2）强化竞争，反对垄断，推动市场化的体制变革。

竞争是市场经济的本质属性和基本特征，统一开放、竞争有序的市场体系，有助于降低交易成本，降低产品和服务价格，使各参与者获益。厦门的市场经济发展程度已然不低，但仍有很大的体制变革空间。

一是需要将价格机制改革落到实处。2016年10月24日，厦门市委、市政府联合颁发《关于推进价格机制改革的实施意见》，掀开了新一轮价格机制改革的大幕。意见提出了“坚持市场决定、放管结合、改革创新、稳慎推进，深化重点领域价格改革，健全政府定价制度，加强市场价格监管和反垄断执法，发挥价格杠杆调控作用，服务供给侧结构性改革，有效激发市场活力，提高价格公共服务水平，推动经济转型升级，为厦门经济社会加快发展营造良好价格环境”的目标。为此将实施若干项重点领域价格改革、先行先试深化价格机制改革、建立健全政府定价制度、完善价格调控体系、推进价格监管服务体系和能力现代化建设、完善改革保障措施等几大方面的任务逐个分解，层层落实到相关政府部门。其预期的路线图或日程为：“2017年竞争性领域和环节价格全面放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年，市场决定价格机制比较完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反价格垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。”

二是切实反对垄断。有竞争就会出现不正当竞争、限制性竞争以及垄断，不当竞争及垄断妨碍了公平竞争，拉高了社会成本，降低了投资效率，侵害了消费者的公平交易权和选择权，因此需要严厉打击各种排除、限制竞争的行为。

三是对事业单位、国有企业和垄断企业进行根本性的体制改革。政策扶持或补贴部门掌握了太多的经济甚至政治资源，但其产出效率极其低下，他们所获得的政策补贴、对外的收费或加成定价，都构成了对市场竞争部门的租金索取，提高了全社会的成本。因此，要对这三大类组织进行改革，消除不合理的行政保护和企业特权，不怕触动“老虎级”垄断企业的利益，放开市场，引入竞争，将事业单位的“科教文卫”按“普遍服务”与“商业化供给”分开，推动现代服务业的发展，推动供给和需求机制进一步协调调整，最终形成可竞争性的市场结构，同时释放这些低效率部门沉淀的人力资本，提高社会生产力。

（3）专项治理，缩小收入差距，减轻各种显性与隐性负担。

厦门已经迈过了中等收入阶段而进入高收入发展阶段。在高收入阶段必须更加关注收入差距问题。收入差距的根源在于两大方面：第一是政府及其代理人在国民收入分配中占的比重较大；第二是身份社会下的诸如官民不平等、工农不平等、区域不平等，使不同的人在工作与生活的方方面面都受到不平等待遇。在近年“教育贵、医疗贵、养老贵、房价贵”等四座大山面前，这种差距进一步被拉大，使低收入阶层甚至中产阶层变得相对贫困化，并在某种程度上又转化为身份焦虑，从而产生严重的心理失衡和被剥夺感，引发他们对社会的抵触情绪，成为社会不稳定的重要来源。贫富差距拉大意味着中产阶层的萎缩，而中产阶层向来是政治发展的基石。在许多国家，街头政治逐渐取代了议会民主，保护主义及排外情绪挤压了多边合作，在社交媒体和自媒体的助推下，所谓的“暴走快闪”迅速蔓延，很可能演变成群众运动，足以影响社会的稳定甚至政治生态。

因而，减负不仅意味着要降低经济负担，同时也需要减轻心理压力或精神负担。为此厦门除了供给侧改革中的“补短板”外，还应当针对教育、医疗、养老、房价等社会普遍关心的问题进行专项治理。特别是高房价，已经使人人谈房色变、不堪重负，生产与生活压力陡增，激化了社会矛盾。实体经济承受着全面生产要素成本上升压力，利润微薄，某些上市公司的利润还不如炒卖一套住房的收益，这无异于逼迫企业去投机获取资产回报，直接拉大了实体和资产部门的缺口。前已述及，相较于同类城市，厦门的高地价和高房价问题更为严重，在2016年的全国房价涨幅排行榜中，厦门同比上涨41.9%，高居全国第2名（仅次于合肥），二手房单价已经超过4万元/平方米。在2015年厦门国土局公布的数据中，外地投资客全年成交面积233.14万平方米，占整体购房的66.45%。对此，厦门市政府已经出台严厉的房地产调控政策来打击投机。2016年7月15日调整住房信贷政策；9月5日起重启住房限购；10月6日出台《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展的意见》，限购力度加大；2017年3月24日，厦门楼市调控再次升级，政府六部门联合发布《关于进一步完善调控措施促进我市房地产市场平稳健康发展的通知》，直指投机炒房行为。调控中，简单而严厉的限买、限卖（最少两年后才能卖，单身的只能买一套）等举措有点类似于股市“熔断”（停止或冻结市场交易），能够马上见效，却也是“运动式”的计划控制手段的回归。厦门未来应该进一步研究市场化的房地产治理长效机制。从政府自身而言，只有消除单纯追求“快”而获激励的土地财政机制，将对土地出让金的依赖转向不动产税，或许才能从根本上抑制城市化过程中的房地产泡沫问题。

（4）激励创新，提质增效，迎接服务型社会的到来。

迈克尔·波特等著的《日本还有竞争力吗？》提出了一个困惑世人的谜题：为什么日本产品行销全球，而国内经济却一直一蹶不振？波特的回答是“两个日本”：一个是极具竞争力的出口竞争部门，它们带动了日本的出口，累积了巨额的外汇，赢得了世人的瞩目；另一个是支离破碎、低效率、高成本的国内管制部门，它包括商业、金融服务、医疗保健、能源、货运、电信、建筑、房地产、农业等没有效率的服务业，虽然提供了大量就业机会以及社会的安定力量，但拖累了日本整体的生产率，并在烦琐的行政管制措施下难以整合。“两个日本”同时并存的结果是物价昂贵，不仅生产成本很高，日本员工的“高薪”也全被昂贵的生活费用抵消。日本人对几乎每样东西都支付了太高的价钱，其恩格尔系数达20%，而美国人仅为12%，买房子对于大多数日本人来说是一生仅一次的事情——大多数房屋是在退休时购买的。结果日本人的生活水平远远低于这个国家的人均收入所应有的水平，过去如此，现在还是如此。“两个日本”的形成，自有它历史与文化的因素，但是日本政府是制造这“两个日本”的推手。发展型政府目标，广泛的“指导”、审批要求和规章，不具竞争力的产业得到保护，出口导向、限制外国直接投资，松懈的反垄断执行力度，政府导向的产业重组，高度管制的金融市场和受限的公司治理（即所谓的“护航系统”），政府资助的研发（R&D）计划，诸如此类的“日本政府模型”，都被认为是导致上述问题的根本原因。

近期，国家发改委印发了《服务业创新发展大纲（2017～2025年）》，对未来八年的服务业发展提出了战略性、方向性的指引，强调优化服务业发展软环境，突出通过深化改革提升服务业发展质量和效益。大纲指出了我国服务业发展的问题，“当前，我国服务业增加值比重明显低于上中等收入国家57%的平均水平，与发达国家74%的平均水平相差20多个百分点。服务供给创新还跟不上需求升级步伐，生产性服务业对制造业转型升级的支撑不够，生活性服务业不少领域难以满足居民需求；服务业整体上处于国际分工中低端，贸易逆差规模较大。这里面有发展阶段的客观原因，但更重要的是因为理念转变相对滞后、体制机制束缚较多，统一开放、公平竞争的市场环境尚不完善”。

显然，厦门市的经济发展、产业政策及政府干预模式，也不无类似“通病”。厦门的服务业比例为58%，对GDP的贡献比重已经接近70%，可以认为厦门已经进入“服务型社会”。根据经济学中的“需求偏好相似理论”，由于人均收入的趋同，发展中经济体的高收入群体（如厦门）的需求偏好与发达国家平均收入水平或中产阶级的需求偏好已十分接近。在这个阶段，人们的发展与享受型需求快速上升，对于产品和服务品质的要求提高，对于中高端服务品的需求增加。但现实是厦门服务业的发展参差不齐，规模仍然偏小，龙头企业较少，带动作用不明显，尤其是中高端服务品供给不足，导致其成本居高不下。更重要的原因是服务业生产率不高（本课题的分报告对此做了大量专门测算，详情可参看相关报告），拖累了整体经济增长率，其源头又与服务业的大量管制有关系，是治理扭曲（管制、干预等）带来的资源错配所致。尽管我们目前还难以得出竞争与管制、封闭与开放相对立的“两个厦门”的简单结论，但厦门的现实情形，确实接近于日本等东亚先行经济体发展中所遭遇的问题了。

由此，厦门应以先行经济体的经验作为启示，以国家《服务业创新发展大纲（2017～2025年）》为指引，发展服务业和实现转型升级。特别是要把握大纲提出的一个“核心”和三个“重点”：一个核心是打造促进服务业持续健康发展的体制机制和软环境。三个重点的第一个重点是放松管制、促进竞争，第二个重点是扩大开放、融入全球，第三个重点是完善机制、提高标准。着力进行现代服务业的改革，推动包括科教文卫在内的高端服务业的开放发展，让服务业的效率与制造业劳动生产率同步增长，强化人力资本优势和创新优势，保护知识产权，通过创新收益来实现成本补偿，才能稳定潜在增长率，促使厦门市从原来的劳动力比较成本优势转为国际化竞争优势。

人是生产力中最活跃的因素。创意创新创造的根本在人，而大学则是最重要的人才之源。大学亦是城市的底色与名片。因此厦门市在科教文卫的开放发展方面，未来可以把大学建设放在重要位置。放眼全球，可发现国际一流名校常常三两比邻，并肩而立，相互竞争，相得益彰。著名的“双子座”有牛津与剑桥、哈佛与MIT、加州伯克利与斯坦福，甚至中国的北大与清华。美国东西海岸的两对“双子座”大学，被并称为“美国社会不朽的学术脊梁”。近年深圳在引进外部高等教育资源方面力度很大，而浙江省在浙江大学之外创立“西湖高等研究院”，或亦有通过引入高等教育科研的特色竞争促进城市发展的意蕴。因此在科教文卫的开放方面，鉴于厦门市科技实力和创新能力不足的现状，仅有的一所高水平大学——厦门大学又偏重文科，且事实上形成了厦门市高端人才供给的垄断与知识结构的偏向，未来厦门市的政策取向不应是更大程度地维护厦门大学的垄断地位，而是探索引入国际超一流理工大学在厦门设立分校，引入新的一流竞争主体，与厦门大学形成竞争发展、优势互补，以实现名校“双子座”比翼双飞之目的。类似的竞争与开放原则也适用于科教文卫及服务业的各个领域。只有吸引国际前沿科研精英和高科技人才汇聚厦门，为厦门源源不断地培育科技后备力量，加快科技成果在厦门的转化，激励本土创新创意企业的生长，以此打造中国的东南“绿色硅谷”，才是推动厦门经济转型和城市治理升级的可行之道，才能持续有效地建设“创新厦门”和“美丽厦门”。