四 中国社会养老服务体系发展脉络

新中国成立至今，我国实行了一系列促进养老服务发展的政策和措施。根据养老服务政策中政府的角色定位，可以把我国的养老服务发展大致划分为四个发展阶段。

（一）新中国成立到改革开放初期：以家庭为主的养老服务体系

从新中国成立到改革开放初期，中国仍然沿袭了传统的家庭养老模式，家庭承担主要的照料责任，农村集体福利体系和城市社区服务体系为家庭养老体系提供有效的支持和补充。在城镇，单位包办职工及家属的福利，有单位的老年人退休后的生老病死由原单位负责，单位以外未就业人员老年后由家庭人员提供养老服务，无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇“三无”老年人则由政府送进公办养老院进行集中供养；在农村，绝大部分老年人的养老还是靠家庭解决，但国家1956年通过《高级农业合作社示范章程》建立起“五保”制度以及少量的救灾救济项目来为少数农村老年人提供养老服务。无论农村还是城市，集体举办的养老院或敬老院只接收“三无”“五保”老年人。综上可见，新中国成立到改革开放阶段的养老服务主要由家庭和单位承担，由于单位主要由政府举办，因此政府控制着养老服务资源的分布和供给，市场和社会在养老服务中的作用微乎其微。

（二）20世纪80年代到1999年：政府责任收缩，家庭独担养老服务阶段

改革开放后，计划经济时期建立的单位福利体制被打破，很多企业退休职工和下岗人员的养老服务需求被推向社会，同时计划生育政策的实施弱化了家庭养老的功能，政府自身无法面对汹涌而来的养老服务需求，于是国家开始进行社会福利改革。首先，民政部在1984年全国民政社会福利工作会议上首次提出了社会福利社会化的构想。1994年民政部等十部委又发布了《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000）》，提出要多渠道筹措老龄事业发展资金。随后，1996年出台的《中华人民共和国老年人权益保障法》进一步指出国家要鼓励、扶持社会组织或者个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所等设施。两年后，民政部选定13个城市进行社会福利社会化试点工作。总体来看，此阶段实施的养老服务政策力图把解决老龄问题的视角由家庭逐步转向社会，这在方向上是正确的。但国家在社会福利事业中引入市场机制、发动社会力量时，忽视了养老服务的准公共物品性质，在没有形成市场、社会有效供给的局面时就过早地让渡、弱化了政府的养老服务责任，把养老服务全部推给了家庭和个人。

（三）2000年至2012年：政府主导养老服务体系化建设阶段

1999年我国正式进入了老龄化社会，政府认识到老龄化形势的严峻性和养老服务的重要性，集中出台了一系列养老服务政策来推动养老服务的发展，2000年因此成为养老服务发展阶段的重要年份。政府首先出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》和《关于加强老龄工作的决定》，第一次明确提出要努力建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制。2005年后，又出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《民政事业发展第十一个五年规划》和《关于加快发展养老服务业的意见》，在全国城市开展养老服务社会化示范活动，引导和鼓励社会力量参与养老服务。为进一步凸显对“居家养老服务”的重视，2008年《关于全面推进居家养老服务工作的意见》和《关于老年服务机构有关税收政策的通知》提出要运用税收优惠政策鼓励和支持社会力量参与、兴办居家养老服务业，建立和完善社区居家养老服务网络。2011年12月，《关于印发社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）的通知》指出要建设以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。从先前的“机构为补充”到“机构为支撑”体现了对养老机构职能和养老服务体系的重新认识。接着国家还出台了《养老机构安全管理》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《国家人口发展“十二五”规划》和《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》等一系列促进养老服务发展的政策。在这一时期，养老服务政策的数量和内容都得到了长足的发展，政府在养老服务政策制定上思路更加清晰，将科学规划、引导发展作为首要职责。“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”的养老服务机制的提出，表明我国养老服务政策在养老服务体系化建设方面迈出了重大的一步。

（四）2013年至今：政府创新养老服务供给方式、提高养老服务质量阶段

2013年以来，新一届政府更加关注治理和改善民生，集中出台了一系列促进养老服务社会化的政策。2013年修订了《中华人民共和国老年人权益保障法》，出台了《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》、《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知》和《关于推进养老服务评估工作的指导意见》等，提出要加快发展健康养老服务，推进医疗机构与养老机构等加强合作，探索公建民营、政府购买养老服务等多种养老服务供给方式，并对养老服务需求内容进行评估，以提供有针对性的养老服务。2014年初，《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》和《关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》中提出要加强养老服务标准化建设，构建养老服务业风险分担机制。随后又发布了《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》和《关于加强老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造工作的通知》，以加强养老服务设施建设。自9月起，政府相关部门又相继出台了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》、《关于民政部门利用福利彩票公益金向社会力量购买服务的指导意见》和《关于鼓励外国投资者在华设立营利性养老机构从事养老服务的公告》，继续支持鼓励民营资本、外国资本等进入养老服务领域。此阶段养老服务政策主要集中在养老服务供给方式创新以及养老服务质量提高上，为养老服务体系化、社会化建设的进一步延伸。