七 建设和完善社会养老服务体系是社会发展的必然选择

（一）建设社会养老服务体系是社会和人口发展的必然要求

老龄化是人口转变的必然结果，是现代社会的基本特征之一。现代化理论认为，现代化进程从客观上来讲，不利于老年人，它削弱了家庭的养老能力，因此社会不得不承担更多的养老责任。中国是目前世界上老年人口最多的国家，人口老龄化呈现出发展迅速、规模巨大、持续时间长的特点。人口老龄化的加速将对中国社会经济发展产生广泛而深刻的影响，伴随人口老龄化而来的是老年人口中的高龄趋势日益凸显，失能老年人口和带病生存的老年人口的相对比重和绝对规模逐年上升，老年人对于养老服务的需求持续增加。然而，与老年人的养老需求不断增加相伴随的是家庭规模缩小、养老功能弱化。自20世纪90年代以来，中国老年人家庭的规模日益缩小，子女数量减少，老年人空巢和独居的可能性增加。此外，日趋激烈的社会竞争环境、现代社会紧张的工作节奏、频繁和大规模的流动与迁移降低了成年子女提供养老服务的客观能力；而在现代西方文明侵蚀下，中国传统孝文化对子女的影响和约束不断淡化，代际关系渐趋平等，子女养老的主观意愿逐渐淡化。上述事实说明，传统的家庭养老模式在现在中国社会难以为继。在人口老龄化趋势不断加剧的背景下，寻求家庭之外的新的养老资源成为应对人口老龄化、维系社会稳定的重要对策。在家庭养老功能不断弱化的背景下，社会化养老将逐渐替代家庭养老，成为老年人最主要的养老方式。

在人们的物质生活水平不断提高的背景下，老年人群内部的异质性增强，老年人经济状况的不断改善导致他们对于养老服务的购买力提高，老年人文化和健康素养的提高也使他们对于自身需求的认识更加敏锐和清晰，对满足各项养老需求的诉求更加强烈。上述诸多变化都将导致老年人对于养老服务在内容上要求更加丰富和多样化，在服务的水平上要求更加科学和专业化，对养老服务人员的要求也在不断上升。比如，对于患有各种慢性疾病的老年人的健康卫生服务、对不同程度的失能老年人的各项专业医疗护理和贴身照料服务、为处于抑郁状态下的老年人提供的精神交流和减压帮助、为不同健康状态下的老年人提供的营养饮食服务等，都需要服务提供者结合有需求的老年人的具体状况，提供有针对性的专业化和人性化服务，才能够最大限度地满足老年人的需求，提高他们的生存质量。

（二）计划生育政策使建设和完善社会养老服务体系更为迫切

随着独生子女成为家庭主力时代的到来，我国家庭规模呈小型化发展趋势。在子女培养和家庭养老等个人问题上，计划生育家庭承担了巨大的风险。据估计，计划生育家庭老年人已占老年人总数的30%以上。时至今日，计划生育家庭的子女已经长大成人，面临着照料家庭和生活、工作的多重现实压力，而他们的父母也逐渐跨入老年阶段，正需要子女在物质和精神上的双重支持和慰藉。目前，不仅空巢家庭老人身边无子女照料，大量和子女生活在一起的老年人由于子女工作、生活压力的增大，也很难得到儿女和其他家庭成员的精心照护。加之完全失能老人对长期照料护理有较高的专业化、规范化要求，子女承担家庭长期照料护理更显得力不从心、难以为继。计划生育家庭正面临着比其他老年群体更为现实、更为严峻的养老问题。

自1970年代中后期以来，广大计划生育家庭群众响应国家计划生育的号召少生优生，为降低人口增长率、促进经济和社会发展、提高人民生活质量做出了巨大的牺牲。目前，计生政策带来的后续问题——家庭养老资源不足——开始凸显，也应该纳入政府工作的考虑范围。随着越来越多的计生夫妻进入老年，使他们获得充足的照料资源和养老保障成为关乎政府信誉的一项民生工程，同时对于促进社会和谐、稳定低生育率也具有重要的作用。养老保障体系建设是中国人口老龄化过程中面临的最大挑战。随着城乡社会养老保险、最低生活保障等制度的建立和完善，老年人的经济支持逐步走向社会化，而生活照料——养老服务体系建设——严重滞后。

随着中国人口老龄化的迅速发展，老年人口超过1.9亿人，如何建立和完善社会养老服务体系已经成为政府和社会关注的重点。2006年，全国老龄工作委员会办公室、国家发改委和民政部等10部委联合出台了《关于加快发展养老服务业的意见》。2009年，国家发改委和民政部公布了《社会养老服务体系建设试点方案》，明确提出在江苏、湖北、黑龙江、重庆、甘肃等5省市分类选择部分项目开展试点。2010年试点范围扩大到北京、内蒙古、上海、浙江、安徽、江西和云南等7个省区市。2010年的政府工作报告，首次提出要“加快建立健全养老社会服务体系，让老年人安享晚年生活”。致力于社会养老服务体系建设的国务院《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》也在2011年12月发布，足以说明养老服务体系建设受到了前所未有的重视。

社会养老服务体系建设是积极应对人口老龄化、改善老年人生活质量的必然要求。近年来，中国的老龄事业取得了很大成绩，居家养老全面推进，社区养老网络普遍建立，养老机构迅速发展。但是，随着中国人口老龄化的快速发展，高龄老人、空巢老人、失能和半失能老人日益增多，老年人的需求也日益多样化，社会养老服务体系建设还存在与新形势和新需求不相适应的地方。为了适应新形势，满足老年人的需求，中国迫切需要建立社会养老服务体系。然而，如何建设社会养老服务体系尚无经验可以借鉴。因此，需要加强对社会养老服务体系的研究，为我国建立和完善社会养老服务体系工作提供依据。