一 人民代表大会制度——依法治国方略建设的基础

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国社会主义宪政体制的基本设计。不断健全和完善人民代表大会制度，是我国宪政建设的核心内容和主要任务，也是我国宪政建设进步与否的重要标志。我国的人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国特色社会主义政治文明的重要制度载体。为了明确我国所实行的社会制度的根本属性，明确人民代表大会制度的概念，我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民是人民代表大会制度的逻辑起点，选民民主选举代表是人民代表大会制度的前提，以人民代表大会为基础建立全部国家机构是人民代表大会制度的核心，对人民负责、受人民监督是人民代表大会制度的关键。人民代表大会制的完善就法治发展的政治基础而言具有极其重要的地位。程竹汝教授认为，在当代中国政治制度的结构中，人民代表大会制度是一项根本制度。所谓根本制度的主要意思有三：人民主权或人民当家做主是现代国家政权合法性的基础，而人民代表大会制度是直接体现这一基础的制度；人民与国家政权的关系是最为核心和根本的政治关系，而人民代表大会制度则是从人民主权原则出发的国家政权组织形式，是连接人民与国家政权关系的制度通道；在政治制度系统中，其他制度的产生和运行都是以人民代表大会制度为基础的。人民代表大会制度是当代中国历史上所形成的由宪法所确定的民主制度，是社会主义民主政治进一步发展的基本制度资源。由此来看，依法治国，建设社会主义法治国家，特别应该关注人民代表大会制度作为根本制度的地位、结构和功能问题。人民代表大会制度的完善构成了法治发展的体制基础。

（一）人民代表大会制度内涵及法治建设历程

1949年9月，中国人民政治协商会议举行第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确定中华人民共和国的政治制度是民主集中制的人民代表大会制度。经过几年的过渡和积累，在1953年我国进行了第一次大规模的普选，自下而上逐级召开了人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议胜利召开，制定了新中国第一部宪法。这部宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。至此，我国人民代表大会制度以根本法的形式正式确立。这一制度的内容主要有以下方面：（1）各级人大由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。民主选举是民主集中制的基础。选举权和被选举权是人民行使国家权力的重要标志。选民（在直接选举中）或选举单位（在间接选举中）有权依照法定程序选举代表，并有权依照法定程序罢免自己选出的代表，这对于保证各级人大真正按照人民的意志、代表人民的利益行使国家权力，是非常重要的。（2）人大和它的常委会集体行使国家权力，集体决定问题，严格按照民主集中制的原则办事。宪法规定了人大及其常委会的职权。按照这一规定，全国性的重大问题经过全国人大及其常委会讨论和决定，地方性的重大问题经过地方人大及其常委会讨论和决定，而不是由一个人或少数几个人决定，这就能使国家的权力最终掌握在全体人民手中。（3）国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对它负责，向它报告工作，受它监督。人民代表大会统一行使国家权力，在这个前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权。这样，既能使我们国家的行政、审判、检察机关不脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动，又能使各个国家机关在法律规定的各自职权范围内独立负责地进行工作，形成一个统一的整体。（4）中央和地方国家机构职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。全国人大和地方各级人大各自按照法律规定的职权，分别审议决定全国的和地方的大政方针。全国人大对地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导关系和工作联系关系。国务院对各级地方政府是领导关系。全国人大和国务院决定的事情，地方必须遵照执行，同时给地方以充分的自主权。这样，既有利于统一领导，又有利于发挥地方的积极性，加快社会主义现代化建设的步伐。（5）我国是一个统一的多民族国家，各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。民族区域自治地方的自治机关，一方面受中央和上级机关的领导，行使宪法赋予的一般地方国家机关的职权；另一方面享有宪法和法律赋予的自治权。这样，就能够把各民族紧密地团结在一起，保障国家的独立和繁荣。

新中国成立六十多年来，中国共产党在我国社会主义治国方略上经历了艰辛的探索历程。建国初期，中国共产党人一直在努力探求如何在民主法制的道路上管理国家。从党的十一届三中全会到党的十四大，社会主义法制建设的迅速恢复和发展，为我国确立“依法治国”的基本方略奠定了坚实的思想基础和实践基础。以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体，在治国方略方面更注重制度建设，注重法制建设与道德建设相结合，注重与我国现实的社会生产力水平和人们的思想道德素质相适应，为“依法治国”与“以德治国”相结合基本治国方略的最终提出和实施，作了重要的理论与实践准备。以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体，继承和发扬邓小平的社会主义民主和法制建设思想，把“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为我国社会主义现代化建设的重要目标，从而明确了“依法治国”基本方略在我国治国方略中的基础性地位。

1996年2月8日，在中央举办的“关于依法治国，建立社会主义法治国家的理论和实践问题”法治讲座会上，江泽民发表了“依法治国保障国家长治久安”的重要讲话，第一次明确提出：“加强社会主义法治建设，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。实行和坚持依法治国，对于推动经济持续快速健康发展和社会全面进步，保障国家的长治久安，具有十分重要的意义。”全国人大八届四次会议把“依法治国、建设社会主义法治国家”作为一条基本方针，明确载入我国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标中。

党的十五大报告，进一步系统地、明确地阐述了“依法治国”的科学内涵：依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。胡锦涛在党的十六届二中全会上也提出：“把人民代表大会制度坚持好、完善好，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度坚持好、完善好，对于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，对于巩固我们党的执政地位和我国社会主义制度，对于充分调动各方面的积极因素共同建设中国特色社会主义，意义重大。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，最重要的是要坚持和完善人民代表大会制度，要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。”党的十七大报告进一步明确指出：要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。把大力加强其他政治制度建设作为“依法治国与以德治国相结合”基本治国方略的具体落实。

从中国共产党成立之初至今，我国民主法制建设进程历经艰辛探索，最终铸就了中国特色社会主义法律体系。一个以宪法及宪法相关法为核心，以民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法为主的七个法律文本，以及法律、行政法规、地方性法规等三个层次构成的中国特色社会主义法律体系逐渐形成。我国法制建设取得了举世瞩目的巨大成就。“截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。”归纳起来，在过去近六十年的时间中，全国人民代表大会制定和修改的法律有五六十部，数量不多，但这些法律却对中国的民主法制建设起到了举足轻重的作用。正如媒体评价道：“这其中，有开启新中国立法时代的‘五四宪法’，有堪称新时期治国安邦总章程的‘八二宪法’及其与时俱进的四个修正案，有1979年召开的五届全国人大二次会议通过的著名的七部法律，有以民法通则为代表的一批为市场经济保驾护航的法律，有见证民主进程的选举法，有确立‘民告官’制度的行政诉讼法，有落实‘一国两制’伟大构想的港澳基本法，有以提高‘立法质量’为目标的立法法，还有为公民私有财产撑起保护伞的物权法……这些法律搭建起我国社会主义法律体系的主体框架，可以说法治中国正是从这里起程。”随着人大制度立法工作的逐步完善，涵盖政治、经济、社会和文化等各个方面关系的法律部门都已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律都已经颁布，国家行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部关系总体上实现了科学、和谐的有机统一。

（二）人大选举制度的规范与落实

在国家政权建设不断寻求政治合法性的进程中，人大选举制度的确立和完善是最核心的内容。选举制度很好地实现了公民的选择与公共政策之间的实际效应关系，进而为实现人民对权力的监督提供了充足的制度基础。然而长期以来，我国的选举制度及其实际运行过程存在很多问题，有学者将选举中存在的主要问题归纳为三点：一是直接选举的范围问题，即狭小的直接选举范围与民主政治发展的矛盾。1953年的《选举法》规定，直接选举仅适用于乡镇基层政权。1979年新的《选举法》将直接选举的范围扩大到了县、自治县。但总体来看，间接选举的范围在人民代表大会代表的选举中一直比较大。“多层间接选举，模糊了代表与公民之间的委托责任关系，人民难以有效地监督罢免自己的代表，也就更难监督政府官员了。”在选举制度的选择上，直接选举受制于一系列客观条件的影响，也受制于对这些客观条件的判断。二是选举的竞争机制问题，即选举的动力机制与政治秩序的矛盾。对选民来说，选举就是择优，这要求选民要尽量全面真实地了解候选人的信息，要求对候选人进行较全面的比较，而要做到这一点，除了在选举中安排竞争机制外不可能再有其他的办法。反过来说，只有在选举过程中实行了候选人之间、候选人与选民之间的竞争互动机制，选民才有可能获得对候选人进行比较、择优的信息和条件，否则，选民的选举行为只能是非常盲目的。而在我国长期以来的选举中，选民们感到最普遍最强烈的问题恐怕就是候选人不为他们所了解，从而使他们不可能进行真正意义上的选择。三是选举的实际政治效应问题，即选举形式上的合理性与实际政治效应低之间的矛盾。选举是公民政治参与的主要渠道，但是，公民选举并不仅仅是为了给政府权力提供合法性，对公民来说，他们选举行为的主要意义在于政治参与，或者说，通过他们的选举行为影响公共政策的选择。当他们的代表不能担负起他们对公共政策的期望，或者违背了他们的期望的时候，他们有权重新作出选择。在我国选举的实际过程中，由于缺乏竞争机制，公共政策的选举效应没有充分显现出来，也正是因为这一点，既影响了公民参与选举的热情，也影响了他们监督代表的动力。

正因为上述问题的存在，我国选举制度的改革与完善一直在进行，这在相当程度上表现为选举法的频繁修改。在1953年《选举法》的基础上，1979年7月五届全国人大二次会议制定了新的《选举法》，此后，全国人大及其常委会又于1982年、1986年、1995年、2004年和2010年五次对《选举法》进行修改和补充。在政治民主化和完善人大制度方面取得了重大成效。概括起来，较引人注目的重大改革有四个方面：（1）实行县乡直接换届选举，直接选举的范围有所扩大。从1954年人民代表大会制度确立至1979年新《选举法》实施前，人大代表的直接选举范围长期限于乡、镇、市辖区和不设区的市。1979年新制定的《选举法》将直接选举人大代表的范围由乡、镇、市辖区、不设区的市扩大到县和自治县一级，从而在制度上扩大了公民直接参与政治生活的权利。（2）改变选区分类方式，实行选民和代表联名推荐候选人，选区划分与候选人提名程序有所改进。修改后的《选举法》将原来按照居住状况划分选区的规定改为按照生产单位、事业单位、工作单位和居住状况相结合的方式划分选区。这一改变更加符合我国实际。代表候选人的提名程序是选举中的一个关键环节，修改后的选举法实行自下而上、自上而下提名酝酿、民主协商确定候选人的办法。1953年《选举法》虽然规定了选民或者代表可以联合或者单独提出代表候选人，但强调以组织提名为主。1986年修改后的《选举法》和《地方组织法》规定：各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人；选民或代表10人以上联名也可以推荐代表候选人。1995年修改后的《选举法》规定：选民或者代表联名推荐的候选人与政党、人民团体推荐的候选人都必须提交选民大会进行酝酿，在民主协商的基础上确定正式候选人。2004年修改后的《选举法》恢复了县乡人大代表直接选举中的预选程序，并规定选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民问题。2010年修改后的《选举法》第33条为：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民或者代表候选人的要求，应当组织代表候选人与选民见面，介绍本人情况，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。（3）扩大候选人比例，逐步推行差额选举。1979年以前，无论选举人大代表，还是选举地方国家机关领导人员，都采取等额选举办法。而从1979年开始，不仅各级人大代表的选举实行差额选举的办法，而且地方各级人大会议上选举本级国家机关领导人员也逐渐实行了差额选举的办法。1979年制定的《地方组织法》规定，选举各级地方国家机关的正职领导人员，其候选人数一般应多一人，进行差额选举。如果提名的候选人只有一人，也可等额选举。副职领导人员和人大常委会其他组成人员则应按照规定的差额数进行差额选举。实践中，差额选举办法不断完善，范围不断扩大。各地不仅在选举地方各级人大代表、人大常委会组成人员和政府副职中坚持实行了差额选举，而且不少地方在选举正职时，也实行了差额选举。差额选举的推行，代表了选举制度发展的大方向。（4）调整人大代表比例，积极实践选举平等。根据1995年修改后的《选举法》，省级人大和全国人大代表的选举，由原先的农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数，改为农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表的人口数，城市各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相当。随着城市化进程不断加速，社会结构发生了深刻变化，我国城镇化率在2009年已接近50%。在此背景下，2010年全国人大常委会修订了《选举法》，其中规定：“城乡按照相同人口比例选举人大代表”，这样更符合人人平等、地区平等和民族平等的原则。

这一原则首先实践于十二届全国人大代表构成中，据统计，在2987名十二届全国人大代表中，少数民族代表409名，占代表总数的13.69%，全国55个少数民族都有本民族的代表；归侨代表35名；连任代表1027名，占代表总数的34.38%。妇女代表699名，占代表总数的23.4%，与十一届相比提高了2.07个百分点。来自一线的工人、农民代表401名，占代表总数的13.42%，提高了5.18个百分点，其中农民工代表数量大幅增加。专业技术人员代表610名，占代表总数的20.42%，提高了1.2个百分点。党政领导干部代表1042名，占代表总数的34.88%，降低了6.93个百分点。具有大专以上文化程度的占82.76%以上。代表中，有74名代表为“80后”，2名代表为“90后”。选举制度中人大代表来源渠道和构成比例的上述变化，体现了我国人民代表大会制度不断改善自身结构，促进政治民主发展和法治建设的前进步伐。

（三）优化人大与常委会之间的关系

全国人民代表大会设立常务委员会，作为最高国家权力机关的常设机关，是我国人民代表大会组织制度的一个重要特点。国外议会，无论是一院制的，还是两院制的，每院一般都设有常设委员会，但它是工作机构，不能作出任何有法律效力的决定。而我国的全国人大常委会则不同，它在全国人大闭会期间，行使宪法和法律规定的职权，制定法律、作出决定并监督其实施。

全国人大设立常委会，是由我国的具体国情决定的。我国是一个地域辽阔，人口众多的多民族国家，全国人民代表大会的性质要求其代表具有广泛的代表性，代表人数必须维持一定的规模，所以选举法规定，全国人大代表不超过3000名。但代表人数太多，而且又不是专职的，大多都有自己的本职工作，就不便于经常开会行使职权，于是规定每年一般只召开一次会议，会议也不能开得过长，一般15天左右。因此，为了充分发挥最高国家权力机关的作用，保证国家机器正常有效运转，就在代表大会中选举产生出一个人数较少的，便于经常召集会议、行使职权、讨论并决定有关事项的机构，这就是全国人大常委会。最近几届，常委会组成人员都在155人左右。常委会一般每两个月举行一次会议，每次会期7天左右，这样一年就有40多天开会。彭真从全国人大的意义上解释说：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常性工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”这段话清楚地概括了设置人大常委会的原因。全国人大常委会由委员长、副委员长若干人，秘书长，委员若干人组成。全国人大常委会组成人员名额没有具体规定，每届的具体名额通常由每届全国人民代表大会第一次会议的选举和决定任命办法确定。全国人大常委会的任期同全国人民代表大会每届任期相同，都是5年。委员长、副委员长连续任职不得超过两届。常委会其他组成人员的任职届数法律没有作出规定。

全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，行使宪法和法律赋予的职权。但这并不是说，全国人大常委会是一个独立于全国人大之外的最高国家权力机关。最高国家权力机关是全国人民代表大会，全国人大常委会是全国人大的常设机关，是最高国家权力机关的重要组成部分，在全国人大闭会期间行使最高国家权力。全国人大常委会的组成人员，是由全国人民代表大会从其代表中选出的，可以说他们是全国人大的常务代表。常委会对代表大会负责并报告工作，受它监督。在每年的全国人大会议上，常委会必须向大会报告一年来的工作，在换届的代表大会上，要报告5年来的工作，请代表们审议，并由大会作出决议。决议通过后，常委会必须贯彻执行。全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，有权依照法定程序罢免全国人大常委会组成人员。在我国的实际政治生活中，人民代表大会主要起到了提供政治合法性的作用，而人大常委会则起到了制定公共政策和监督的作用。有学者分析到，我国1982年《宪法》的一个重要意义就在于强化了全国人大与它的常委会之间的功能互补：在组织上，规定全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政、审判和检察机关的职务以使委员专职化，在专门从事常委会工作的同时，加强对“一府两院”的监督；在职权上，规定全国人大常委会有权制定除全国人大制定法律以外的其他法律，并可以对人大制定的法律进行部分补充和修改，有权审查批准国民经济和社会发展计划、国家预算执行中必须进行部分调整的方案。实践的结果表明，人民代表大会与它的常委会之间功能互补的制度安排适合中国国情。作为人大的常设机构和主要的立法和监督机关，为了更充分地行使宪法赋予的职权，需要设置和完善专门委员会。在任何国家，议会大会的象征意义大于实质意义，议会是否健全取决于议会专门委员会的多少和功能。当前我国人大专门委员会共有9个，是全国人大的常设工作机构，由全国人民代表大会产生，受全国人民代表大会领导，对全国人民代表大会负责。在全国人民代表大会闭会期间，全国人大各专门委员会受全国人大常委会领导。在每次全国人民代表大会会议上，各专门委员会都要向全国人民代表大会书面报告一年来的工作和今后一年的工作要点；在每届一次大会上还要书面报告过去5年的工作。全国人大专门委员会的主要职责是在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关议案。专门委员会工作的最大特点是专业化和经常化。由于专门委员会的组成人员一般都是相关领域里的专家、学者和实际工作者，他们对有关问题比较熟悉，且人员较少，便于分门别类地研究、讨论问题，可以考虑得更深入。同时，它们不会因全国人民代表大会闭会而停止工作，可以协助全国人大及其常委会进行经常性工作。因此，全国人大专门委员会的工作，对全国人大及其常委会有效地行使立法、监督、决定、任免等各项职权，更好地履行最高国家权力机关的职能，起着不可替代的作用。为了更好地控制行政权力，我国需要增设更多的专门委员会，使所有的行政部门都有相应的监督和制约机构。

（四）强化人大的立法监督功能

依法治国的一个基本条件和要素是法制的统一，法制的统一需要一套有效的立法监督体系发挥作用。根据《宪法》和《立法法》，我国已经建立起了以权力机关特别是最高权力机关为核心，其他机关为辅助的立法监督制度。立法监督是依法治国条件下人大的一项基本职能，我国是一个单一制的大国，在立法的主体上实行了多元立法体制。根据现行《宪法》和《立法法》，我国享有立法权的机构有：全国人大、全国人大常委会、国务院、中央军委、国务院各部委、省级人大、省级人民政府、省及自治区人民政府所在市的人大和人民政府、国务院批准的比较大的市人大及人民政府。由于立法主体众多，于是法的形式或渊源也是多种多样的，有宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章、自治条例、单行条例等。因此，在立法主体和法律形式多元的情况下，法制的统一与整合构成了法治发展的一项基础工作。

人大监督，是指人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民的意志，对由它产生的“一府两院”的行政、执法和工作情况实施的监督。这种监督，既是一种制约，又是一种支持和促进，从根本上说是人民当家做主、管理国家事务的政治权力。人大及其常委会监督工作涉及的主要内容包括：法律监督、工作监督和人事监督三个方面。法律监督主要是指对政府、法院、检察院以及下一级人大及其常委会违反宪法、法律、法规的行为的监督。工作监督，就是指对本级政府、法院、检察院或下一级人大及其常委会，在执行国家的方针、政策和上级或本级人大及其常委会决议、决定中的失误进行批评和纠正。人事监督，就是对政府、法院、检察院违反法律规定任免国家机关工作人员的情况，对人大及其常委会选举或者任免的国家机关工作人员违宪、违法或者渎职行为予以纠正或处置。近年来，各级人大的监督工作表现出了积极的态势。例如，十届全国人大及常委会共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的41个专项工作报告，15个决算、审计和计划执行情况报告；由副委员长带队，就22件法律的实施情况组织了25次执法检查，受理群众来信47万多件次，接待来访21万批次。全国人大财经委副主任委员尹中卿针对近年来人大预算监督工作谈道：“2007年《监督法》实施以来，中央部门预算越来越细致。本届全国人大的预算审查报告每年都强调要细化部门预算，2008年提出重点支出要细化编列到款，2011年提出要细化编列到项。过去提请人大审议的预算草案只有一张表，2011年增加到22张，几乎把中央所有部门都列入了预算范围。”此外，质询是人大监督的基本制度，质询案从无到有，影响越来越大。2007年广东省九届人大三次会议上，佛山市代表团25位代表就四会市在北江边江南工业园建电镀城问题，联名提出对省环保局的质询案。由于省环保局负责人敷衍塞责，两次口头答复都使人大代表很不满意。最后，代表们动议撤销接受质询的省环保局副局长的职务。由于在各级人大的场合，质询案在数量上仍数个案，上述这些质询案，其所产生的影响和深刻意义远远超出质询案本身。同时，审议“一府两院”的工作报告变得越来越具有实际意义。在人民代表大会的历史上已开始出现工作报告不被通过的情况。人大监督步入法制轨道。2007年1月1日开始实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，是新中国第一部监督专门法。它在规范各级人大常委会监督行为领域有许多新的规定，包括建立了各级人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作的报告制度，实现人大执法检查的规范化，建立了全国人大常委会对最高人民法院和最高人民检察院司法解释的违法审查机制等。

当前人大的监督权有了许多新的进展，但是从总体上说，我国的人大监督权尚不到位，人大在行使法定职权的过程中，还有一些职权没有得到充分行使，有一些职权行使形式化严重。正如杨光斌教授所分析的：“从本质上说，人大职权的宪法规定是一种宪政设计，如果人大的职权不能到位，依法治国就只能是一种愿望。”真正落实人大的监督权，还需要进一步改革和完善人民代表大会制度。