三 民族区域自治制度——依法治国战略部署的重要基石

民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义创造性地解决我国民族问题的基本政策，是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，是中国特色社会主义制度的重要基石之一。民族区域自治制度，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的一种制度。这一制度的特点主要体现在三个方面：第一，民族区域自治制度是在国家统一领导下实行的；第二，是在少数民族聚居区实行的，以少数民族聚居区为基础，以少数民族为主体建立的；第三，通过自治机关行使自治权来实现。民族区域自治制度把国家的集中统一与少数民族聚居地区的区域自治有机结合起来，把政治因素与经济因素有机结合起来，长期的实践充分证明，这种制度是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度，是我们党和各族人民的一个伟大创举。新中国成立以来的实践充分证明，民族区域自治制度在有力回击国际恐怖主义和包括“东突”势力在内的境内外民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等（简称“三股势力”）敌对势力的分裂、渗透破坏活动，维护祖国统一，维护民族团结，维护边疆地区的稳定，促进民族地区的改革发展，改善少数民族群众民生，乃至在加强与中亚、俄罗斯等国际区域合作，维护地区和平、发展与安全等方面，都充分发挥了巨大的制度效应和良好的政治效应，取得了国内外普遍认可的政治效果，有力地巩固和发展了中国特色社会主义制度。我国是统一的多民族国家，正是为了在单一制下实现民族平等、团结互助，国家采用民族区域自治作为解决民族问题和处理民族关系的基本政治制度。

（一）民族区域自治制度的形成和发展历程

中国共产党一贯坚持民族平等和民族团结的方针。早在第二次国内革命战争时期，就提出民族区域自治的主张。1931年颁行的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，承认各弱小民族同中国脱离，自己成立独立的国家的权力。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住在中国的地域内，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”随着新中国的成立，国家通过一系列立法把民族区域自治制度以法律形式规定下来，使之成为中国的一项基本政治制度。

1949年9月29日通过的《共同纲领》就明确规定：“多民族聚居地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”1952年，中央人民政府委员会批准颁布了由政务院通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。《纲要》根据《共同纲领》的精神，对民族区域自治制度作了较为具体的规定。按照《纲要》规定，可建立乡（村）、区、县、专区或专区以上不同行政地位的自治地方，均称之为“自治区”。1954年通过的新中国第一部宪法第一次以根本大法规定：民族自治地方分自治区、自治州、自治县三级。县以下的区、乡级少数民族聚居区不再称为自治区，而改为民族乡。民族乡不是民族自治地方，不设民族自治机关，不行使民族自治权；而是指在相当于乡的少数民族聚居地方建立的一级行政区域，它与一般的乡的区别在于：因有少数民族聚居，故应注意照顾当地少数民族的特殊需要。至此，民族区域自治理论已经成熟并初步完成政策化和法制化过程。正如席锋宇所归纳的：1947年4月23日，内蒙古人民代表会议在王爷庙（今乌兰浩特市）开幕。来自内蒙古大部分盟旗的蒙古、达斡尔、鄂温克、汉、满、回、朝鲜等各民族代表393人出席会议。会议通过决议，成立内蒙古自治政府，选举乌兰夫为自治政府主席。会议决定5月1日为内蒙古自治政府成立纪念日。这是在中国共产党领导下，成立的第一个省级民族自治政府。标志着一个符合我国实际的解决民族问题的崭新制度的诞生，为新中国解决民族问题开辟了一条正确的道路。1954年，“民族区域自治”写入新中国第一部宪法，自此确立“用‘民族区域自治’解决中国民族问题”的思想。之后中国开始在少数民族聚居的地方推行民族区域自治。新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区先后成立。在55个少数民族中，有44个建立了自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%。同时，中国还在相当于乡的少数民族聚居的地方建立了一千多个民族乡，作为民族自治地方的补充形式。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中，有9个建有民族乡。1947—1958年，是民族区域自治政策从制定到全面形成并在全国范围内获得推广的关键时期。

然而，由于十年动乱的影响，民族区域自治制度一度受到干扰。中共十一届三中全会以后，民族区域自治制度得到全面恢复和发展。1982年制定的新宪法重申了民族区域自治制度，不仅恢复了1954年宪法规定的自治权利，而且根据开创社会主义建设新局面的要求，增加了重要的新规定，进一步扩大了民族自治机关的自治权。1984年5月31日，第六届全国人民代表大会根据新宪法的规定，制定了《中华人民共和国民族区域自治法》，这部法律是仅次于宪法的关于民族区域自治的基本法。涉及政治、经济、文化各个方面，对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权、民族自治地方内的民族关系、上级机关的领导和帮助等民族区域自治中的一系列重要问题作了较为具体的规定。1997年，党的“十五大”把民族区域自治制度与全国人民代表大会制度以及中国共产党领导的政治协商、多党合作制度并称中国“三大基本政治制度”。自此民族区域自治制度成为我国政治体制中重要的组成部分，标志着中国民族区域自治制度进入一个新的发展阶段。中国民族区域自治制度几十年来的实践与发展，取得了丰硕的成果，积累了丰富的经验。党和国家坚持民族区域自治制度，实施了沿边开放、西部大开发等重大战略，出台了加快新疆、西藏、宁夏、青海、广西、云南等省区经济社会发展的政策，民族地区的基础设施得到改善，城乡面貌焕然一新，经济建设取得重大成就。2008年，包括内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆5个自治区和贵州、云南、青海3个多民族省在内的民族地区GDP总量达30626亿元，按可比价格计算比1978年增长了17.3倍，年均增速10.2%。实践证明，民族区域自治制度维护了安定团结和繁荣发展的良好局面，促进了各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，具有巨大的优越性和强大的生命力。

民族区域自治制度规定民族区域自治权是在国家统一领导下行使的，前提是国家的集中统一，目的是实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。实行民族区域自治制度，充分体现了国家尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，对发挥各民族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，巩固和发展中国特色社会主义制度，都有着十分重要和不可替代的作用。当前中国正处在改革开放的关键时期，民族问题无小事。党的十八大重申了民族区域自治制度是中国特色社会主义制度的重要部分，坚持和完善民族区域自治制度，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，加快民族地区发展，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展是今天共同的命题。

（二）中国民族事务管理政策和民族自治机关的自治权

中国处理民族事务的道路，概括起来就是指党提出的民族工作的两大主题，即各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展。这两个主题既是对我国民族工作长期实践的高度概括，也是处理民族事务的现实路径，向世人展示了中国民族事务的两个方面，既体现了各族人民在国家发展进程中最大限度的参与，又反映了各族人民充分享有国家各个方面的发展成果。当前中国政府的民族政策有：民族平等政策；民族团结政策；民族区域自治政策；社会改革政策；加速少数民族地区经济和文化发展的政策；尊重少数民族语言文字的政策；尊重少数民族风俗习惯的政策；宗教信仰自由政策；团结民族上层和宗教上层的政策。这些政策归纳起来，主要体现在三个方面：民族平等、民族区域自治和民族团结。民族平等是中国政府处理民族问题的根本原则，是其他各项政策的统帅和灵魂；民族团结是社会主义在中国胜利的一项基本保证；民族区域自治成为在少数民族聚居区地区贯彻上述各项民族政策的具体政治形式。在制度建构方面，中国已形成了以民族区域自治和各项少数民族权益保障政策为基本架构的一整套的民族事务管理制度。这一管理制度的基本内容和特征表现为：一是具有坚实的理论支撑，即在马克思主义民族理论中国化的基础上，形成了符合中国国情的民族理论体系，使中国的民族制度立意鲜明；二是形成时间早，经历了长期的实践考验，不仅适合中国的国情，也走在了世界的前列。当20世纪四五十年代世界上还在刮民族同化风的时候，中国共产党就旗帜鲜明地提出各民族不分大小一律平等的主张，并在此基础上逐步形成了覆盖全国的民族区域自治制度架构。相比之下，世界上许多国家的民族区域自治地方大都是在20世纪70年代才开始步入正轨或着手建构的，而世界范围内更多民族区域自治地方的出现更是冷战结束以后的事情。三是中国的民族制度比较系统、完备，覆盖到少数民族权益保障的方方面面，既有保障聚居民族当家做主权利的民族区域自治制度，也有保障散居民族权益的各种特殊措施；既有加快少数民族和民族地区经济社会发展的各项政策措施，也有促进少数民族教育、文化事业的各类政策，几乎涉及少数民族权益保障的各个方面。

中国民族自治地方的设立是根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况而确定的。目前，中国的民族自治地方依据少数民族聚居区人口的多少、区域面积的大小，分为自治区、自治州、自治县三级，行政地位分别相当于省、设区的市和县。民族自治地方的人民代表大会和人民政府既是自治机关，也是国家的一级地方政权机关，根据本地方的实际贯彻执行国家的法律政策。民族区域自治是在国家统一领导下的自治，各民族自治地方都是国家不可分离的部分，各民族自治地方的自治机关都必须服从中央的领导。中国实行民族区域自治，是尊重历史、合乎国情、顺应民心的必然选择。第一，从历史传统来说，统一多民族国家的长期存在，是实行民族区域自治的历史渊源。第二，从民族关系来说，在中华民族多元一体格局中，各民族之间密切而广泛的联系，是实行民族区域自治的经济文化基础。第三，从民族分布来说，中国各民族的大杂居、小聚居的状况，以及自然、经济、文化的多样性和互补性，是实行民族区域自治的现实条件。实行民族区域自治，有利于把国家的集中、统一与各民族的自主、平等结合起来，有利于把国家的法律政策与民族自治地方的具体实际、特殊情况结合起来，有利于把国家的富强、民主、文明、和谐与各民族的团结、进步、繁荣、发展结合起来，有利于把各族人民热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情结合起来。在统一的祖国大家庭里，中国各民族既和睦相处、和衷共济、和谐发展，又各得其所、各尽其能、各展所长。

中国制定了《民族区域自治法》，实行民族区域自治制度，充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，依法保障各少数民族的合法权益。根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族自治地方拥有广泛的自治权。浦兴祖教授在其编著的《当代中国政治制度》中，提出民族自治地方的自治权主要有：民族立法权；变通执行权；经济自主权；财政自主权；文化自主权；语言文字自主权；组织公安部队权；干部任用优先权。根据2005年《中国的民族区域自治》白皮书和2009年《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书归纳，中国民族自治地方自治权的内容具体有以下四个方面。

一是自主管理本民族、本地区的内部事务。中国155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中都有实行区域自治的少数民族公民担任主任或者副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的少数民族公民担任。为切实保障自治机关充分行使管理本民族、本地区内部事务的政治权利，上级国家机关和民族自治地方的自治机关采取各种措施，大量培养少数民族各级干部和科学技术、经营管理等各种专业人才。同时各少数民族还通过选出本民族的全国人民代表大会代表，行使管理国家事务的权利。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：在同一少数民族人口不到当地总人口15%时，少数民族每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，人口特别少的民族至少也应有一名代表。历届全国人民代表大会中，少数民族代表人数占全国人民代表大会代表总人数的比例，均高于同期少数民族人口占全国总人口的比例。（见图2-1）自第一届全国人民代表大会以来，历届全国人民代表大会少数民族代表的比例都高于少数民族人口的比例。例如，第十二届全国人大代表名单里，2987名当选代表中，少数民族代表409名，占代表总数的13.69%，全国55个少数民族都有本民族的代表。

二是民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，并可以依照当地民族的特点，依法对法律和行政法规作出变通规定。截至2008年底，民族自治地方共制定了637件自治条例、单行条例及对有关法律的变通或补充规定。民族自治地方根据本地实际，对国家颁布的婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等多项法律作出变通和补充规定。

三是自主发展各项文化社会事业。民族自治地方的自治机关根据国家教育方针，依照法律的规定，决定本地方的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容和招生办法。民族自治地方的自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化产业。据统计，中国少数民族约有6000万人使用本民族语言，占少数民族总人口的60%以上，约有3000万人使用本民族文字。民族自治地方使用民族语言的广播电视机构有154个，中央和地方电台每天用21种民族语言进行广播。民族出版社从1978年的17家发展到2009年的38家，分布在北京等14个省（自治区、直辖市），出版的少数民族文字种类由5种发展到26种，2008年出版少数民族文字图书5561种、6444万册，分别比1978年增长6.41倍和6.37倍。内蒙古、新疆、西藏等民族自治区，制定和实施了使用和发展本民族语言文字的有关规定和实施细则。

四是自主安排、管理、发展经济建设事业。民族自治地方的自治机关根据法律规定和本地方经济发展的实际，合理调整生产关系和经济结构，自主地管理隶属于本地方的企业、事业单位。民族自治地方的自治机关依照法律规定管理和保护本地方的自然资源，有管理地方财政的自治权。在国家计划或规划的指导下，民族自治地方的自治机关根据本地条件，自主地制定经济社会发展计划、规划或目标，安排地方基本建设项目。民族自治地方依照国家规定，经国务院批准，可以开辟对外贸易口岸，民族自治地方的自治机关在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。

（三）当前民族区域自治制度实践中存在的问题

从我国民族区域自治政策和制度实施的历史背景、制度构成、现实功效等方面来看，选择民族区域自治，保障聚居少数民族的人权，不仅具有历史必然性，而且具有现实可行性。然而，从民族自治地方经济社会发展的状况和公民权利的实现程度来看，民族自治地方的经济水平和发达地区相比还有很大差距，受经济发展水平的制约，自治权利等具体落实状况还存在不尽如人意之处。归纳学者们的研究成果，民族自治区域自治实践方面存在以下问题。

第一，自治权行使不充分。自治机关行使自治权的状况不理想，与制度设计的目标存在很大差距。在立法自治权的行使方面，至2009年还有26个民族自治地方，尤其是五大自治区的自治条例至今没有出台，已出台的自治条例中民族特点和地方特色不浓，缺乏从实际出发和因地制宜，不适当地追求“大而全”或者“小而全”，过多地照抄照搬法律、行政法规及规章、政策。在针对民族自治地方的民族特点和地区特点合理、合法变通法律、法规的自治权，特别是对在社会主义市场经济条件下加快本地方经济发展的自治权方面应用不足。

第二，优惠政策不稳定。受制于国家现代化战略以及经济体制改革的影响，自改革开放以来，在国家治理实践中，政策的价值取向在效率与平等的天平上逐渐偏向了效率。市场经济体制改革对民族优惠政策冲击较大，很多优惠政策名存实亡，一定程度上影响了民族自治地方的发展。国家采取多种优惠措施扶持民族自治地方，体现了国家对少数民族经济文化发展问题的重视以及解决这一问题的决心，但是，由于制度设计等方面的问题，往往产生“事倍功半”的结果，使优惠政策缺乏有效性。

第三，西部大开发政策与民族政策的冲突。以可持续发展理念为指导的西部大开发战略的全面实施，将极大地改善西部经济社会发展状况，但是以全方位、多领域、多层次为特点的西部大开发战略在具体实施中面临许多潜在冲突，主要包括国家主导开发与民族自治地方自主发展之间的冲突、国家经济建设与当地环境保护之间的冲突，以及不同主体之间的利益冲突等。这些潜在冲突在现实中已有所表现，并制约着少数民族发展权的实现。

第四，少数民族习俗与国家法之间的矛盾。少数民族习俗对当前的法治建设既有积极的因素，也有消极的成分。由于我国现行的民族法律制度尤其是自治法规普遍缺乏民族性特点，加之少数民族习俗消极成分的影响，导致了少数民族习俗与国家法之间的冲突，制约了民族法制的发展。从总体上讲，少数民族习俗与国家法之间的矛盾表现在规范与价值两方面：就价值冲突而言，其核心在于整体利益与局部利益的冲突、传统价值观念与现代价值观念的冲突；就规范冲突而言，一是价值追求相同，具体的行为规范不一致；二是价值取向不同，具体到行为规则也存在差异。采取不同路径化解这些冲突，是民族法治建设的重点和难点。

徐畅江则从理论研究层面对近年来学者们有关民族问题的分析进行了概括。有学者认为，由于中国的民族政策在政策理念和制度设计上效仿苏联的模式，把“文化化”的族群问题变成了“政治化”的民族问题，因此，要把民族问题“去政治化”。要淡化民族意识、取消民族成分、消除汉族和少数民族之间的“二元结构社会”。还有学者进一步提出实现民族交融一体的路径，包括：一是在民族意识方面要“不断淡化公民的族群意识和56个民族的观念”。“强化国族认同，淡化族群（民族）认同，通过制度安排使族群（民族）问题非政治化，不给任何人声称是某一‘地方民族利益’代表和领导者的机会”。二是在民族关系方面要“淡化附加在各族群（民族）成分上的政治权利，不允许任何族群（民族）声称是某一特定区域的族群（民族）利益、资源权利和治理权利的代表，不允许以各族群（民族）成分来要求在国家享有或在特定区域内享有特殊的权利和义务。各省级行政区、各地级行政区、各县级行政区的权利和义务在法律面前一律平等，不以族群（民族）因素而享有特殊的权利和义务”。三是在民族政策方面“要与时俱进，以‘去标签化’作为处理族群（民族）问题的基本策略，不在身份证明、升学、就业等社会生活和公共生活中人为强化公民的族群（民族）属性，只强化公民的国家属性或中华民族属性，把‘三个离不开’的民族团结要求更好地升华为‘三个分不清’”。四是在民族干部方面提出“一个国家开展反分裂斗争的关键应是通过制度安排使所谓‘地方民族精英’无法宣称是本地区本民族的利益的代表者和领导者，无论政治大气候如何变化都无法成为分裂国家的‘领头羊’，无法煽动草根阶层成为搞分裂搞恐怖的‘马前卒’”。五是在民族区域自治制度方面要“科学划分省级行政区管辖面积和人口，使各省级行政区的行政管辖地域面积达到一个相对合理的适度均衡，更好地统筹辖区面积、人口、族群（民族）之间的关系，减少行政管理层级，逐步减少直至取消地区级行政区划”。

当前，中国民族领域问题最集中的表现是，民族地区发展在整个国家发展中相对滞后，少数民族人口总体上在现实发展中获得的机会不足，以及从改革发展成果中获得的实际利益相对较少等问题。中国现阶段民族关系的主要矛盾是：同一疆域内不同民族与国家和当地经济社会发展不同步、不平衡，进而受益不均等的矛盾，属于经济和社会发展的范畴。从计划经济向市场经济转型，中国社会发生了深刻变化，特别是近年来，改革已经从释放被束缚的生产力进入利益调整时期，利益矛盾甚至利益冲突不断凸显，作为上层建筑社会关系中最重要的民族关系必然受到经济基础以及社会结构、社会体制、社会意识及其社会价值取向等社会存在的影响。以市场经济为动力的现代化进程推动了民族地区经济社会的快速发展，各族群众的生活水平明显改善，但由于中国地理的多样性及与之适应的、历史形成的生产方式、生活方式、文化等差异，以及东、中、西非均衡发展战略的选择，少数民族和民族地区大都处于现代化进程的边缘，以至于在共同参与现代经济进程中所处的地位不同，发挥作用的程度不同，造成地区之间、民族之间的发展及其收益存在差异和差距，这就需要进一步发挥民族区域自治、民族平等和民族照顾等制度和政策的作用。

（四）继续坚持和完善民族区域自治制度

1．落实自治机关的自治权

自治权是各少数民族管理本民族事务和本地方事务的重要标志。自治权行使的重要保障机制是自治机关的民族化和自治地方人大代表的民族化，它从组织和人员上保证了自治民族的自治权利，但其他民族的平等权利同样也不能偏废。实践中要积极进行自治权落实过程中相关制度环境的建设，为自治权落实提供必要的支持，并处理好国家机关和自治机关、其他政府机关和自治机关，以及各个自治机关之间的关系，使自治权得到自主的落实。同时提高自治机关的效能，使自治权有效落实。自治地方也要积极推进其政治体制和机构改革，加强自治机关的自身建设。提高对民族自治地区生产要素、发展要素的投入，保障自治权的落实。

2．建立并健全法律体系

全面贯彻落实《民族区域自治法》并加快制定相关的配套法规，逐步建立比较完备的民族法律法规体系，夯实少数民族地区法制基础。大力宣传《民族区域自治法》是加强少数民族干部和人民学习《民族区域自治法》的有效途径，有利于人民自觉遵守《民族区域自治法》的内容，规范自己的行为，真正发挥教育意义。但是，单单依靠一部基本法而没有多种法律法规与之相呼应，是很难使《民族区域自治法》的各项原则落到实处的。因此，要加快立法的制定和实施工作，强化民族区域自治法律实施的监督机制，保障少数民族地区的事务“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

3．着力培养、选拔和使用少数民族干部

实行民族区域自治，关键是要有一支高素质的民族干部队伍。少数民族干部具有其他干部无法替代的优势和特有的作用。少数民族干部来自本民族群众之中，熟悉本民族的历史和现状，大都通晓本民族语言文字、生活方式和风俗习惯，易于了解本民族人民的疾苦和要求，同本民族人民有着极为密切的联系和“天然”的感情，对改变本民族、本地区的落后面貌，建设社会主义有着强烈的愿望和责任心。通过少数民族干部，可以更好地把党的路线、方针、政策贯彻到各民族群众中去，组织群众为实现党的总任务、总目标而奋斗。

4．大力发展经济，提高生活水平

加快少数民族地区的经济发展，缩小经济差距，不断解放和发展生产力，实现各民族共同繁荣，是我们党民族工作的根本宗旨和在民族政策上的根本立场。现阶段，我国的民族问题，比较集中地表现在少数民族地区迫切要求加快经济文化发展与自我发展能力不足的矛盾，所以需要党和政府给予资金、技术、资源和人才支持，解放和发展生产力，不断提高人民的生活水平，进一步改善民生，促进少数民族经济社会事业的全面发展，逐步缩小民族地区和发达地区的差距，增强各民族的大团结。