第二节 “治理”的道德之“善”

与“统治”相比，“治理”主体的多元性、主体的自主性、主体间性和责任性等内涵、本质和特点，重新开启了公共权力与道德的结合，体现和凸显了公共事务管理的“伦理必然性”和道德之“善”。正如法国著名治理专家皮埃尔·卡蓝默（Pierre Calame）所说：“伦理远不是治理这块蛋糕上的一点樱桃，而是治理不可分的部分。首先是因为治理要求执政者服从公民的法律，廉洁地行使职权，否则他们以共同利益的名义实行的道德强制将失去其合理性。其次是因为治理要求达成以民主为基础的共同原则的协议，这些原则必须是合乎伦理的。因此，在人类当前的情况下，任何治理最终都要来自世界的治理，如果这个世界的治理只能有契约的基础，如果这个契约基础是建立伦理的原则上，采纳我们时代共同的伦理原则就具有决定意义。伦理伴随和支配着全球范围的社会共同体和政治共同体的产生。”

一 “治理”主体的多元性之“善”

从前文我们知道，与“统治”相比，“治理”打破了传统“统治”中国家（政府）对公共权力的垄断和对公共事务管理的垄断，“治理”的主体不只是政府，政府只是多元“治理”主体中的一元，除了政府之外，“治理”的主体还包括其他主体，例如企业（公司）或公民社会。同时，“治理”也打破了传统“统治”中国家（政府）高高在上，处于官僚科层金字塔塔尖，对“被统治者”强迫性、垄断性的“命令—服从”关系，使“治理”主体之间成为一种相互独立而又相互依赖的平等关系，因为，一方面，在知识经济的全球化时代，“统治”中国家（政府）已无法像过去一样依靠自身独有的资源、知识和能力独自解决公共事务管理中的所有问题，必须联合社会上其他组织和团体，借助其他社会组织和团体的资源、知识和能力，才能有效解决公共事务管理中的问题。另一方面，其他社会组织和团体可以凭借他们独有的资源、知识和能力抗衡国家（政府）对公共权力的垄断和对公共事务管理的垄断，与国家（政府）平等分享公共权力，共同参与公共事务的管理，直接体现和反映自身的利益诉求。因此，很显然，一方面，“治理”中多元主体对公共权力的共同参与和共同分享，打破了“统治”中国家（政府）对公共权力的垄断；另一方面，“治理”中多元主体之间相互独立而又相互依赖的“平等关系”替代了“统治”中国家（政府）对“被统治者”的强迫性、垄断性的“命令—服从”关系，这两方面都体现了公共事务中“治理”主体的外在平等性，反映了“治理”主体与道德平等性的必然联系，体现了“治理”的道德之“善”。

二 “治理”主体的自主性之“善”

与“统治”相比，“治理”的其他主体（例如企业和公民社会）不但与国家（政府）主体在道德上具有平等关系，而且自身“自主自治”，通过对话、协商、妥协和包容，与国家（政府）主体演化成一种开放型的“自组织”网络。“治理指行为者网络的自主自治”，体现了“治理”主体的自主性之“善”。

因此，“治理”主体的这种基于“反思的理性”自组织的自主自治，是对“统治”的早期强调的“工具理性”（如效率）和后期强调的“价值理性”（如民主、公平、公正和正义等）的超越，是对人类的有限理性的承认。而无论“统治”强调的工具理性还是价值理性都是一种“无限”和“绝对”理性，是柏林所说的“理性的一元论”。而这种“理性的一元论”有两个基本的后果：一是思想上的“理性的自负”与“自由理想的失落”；二是实践中产生极权政体的可能性。

由此可见，“治理”主体的自主自治可以有效避免“统治”模式可能导致的对人们思想和行为的强制或迫害，是实现人的思想自由和行为自由的重要体现和保证。

三 “治理”主体间性之“善”

在传统的“统治”模式中，统治者与被统治者之间、管理者与被管理者之间存在的是主体与客体之间的关系，“统治”的本质是主体对客体施加影响的过程，主体居于主导地位，实施影响；客体处于从属地位，接受影响。整个管理过程通过一个又一个从高到低的主客关系链条逐步传导，最终实现了“统治”指令从最高指挥者向最低执行者的贯彻。在“统治”模式中，被统治者只是统治者实现自己目的的工具，被管理者只是管理者实现自己目的的工具。即使统治者内部之间和管理者内部之间也是目的与工具或者目的与手段的主客关系，统治者和管理者永远是目的，而被统治者和被管理者永远是“工具”。因此，根据康德的道德律，“统治”模式中这种主体与客体之间的关系是不道德的，缺乏道德合法性。

与“统治”相比，“治理”模式认为治理主体之间的关系不再是主客体之间的关系，而是主体与主体之间的关系，是互主体性即主体间性。治理的互主体性或主体间性指的是：各主体之间的相互理解、相互认同的平等、合作关系。“治理”主体间的平等关系并不是一种空洞的姿态，它已经深入到治理的理念当中。“治理”各主体作为相对独立的个体在治理中享有平等的参与公共事务管理的权利，每个主体的利益和权利诉求都能在理性协商过程中得到自由表达，共同参与公共政策制定，不受其他利益集团的干涉，并且这种不干涉不是由他人所控制的，每个主体都是一个与治理范围内与公共事物息息相关的个体。因此，要使“治理”高效有序地运行，必须通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式来实施对公共事务的管理。也就是说，各“治理”主体之间的平等、自由关系在公共协商过程中，通过提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑“他者”利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而实现治理的目标。治理的主体间性正是体现了康德的“人是目的”道德律，体现了“治理”模式道德上的价值，也体现了“治理”模式的道德之“善”。

四 “治理”主体的责任性之“善”

与“统治”相比，责任是“治理”模式的关键概念，责任成为“治理”理论的中心和基础。根据前文可知，“治理”的主体是多元的，总体上可分为三大类别：政府主体、企业（公司）主体和公民社会，因此，根据“治理”的主体不同，“治理”的主体的责任也可分为三个方面：政府主体的公共责任、企业（公司）主体的社会责任和公民社会的公民身份责任。

（一）政府“治理”的公共行政责任

政府是治理的当然主体，也是“治理”的核心主体和关键主体。美国著名公共行政学家莫舍（Mosher）曾明确指出：“在公共行政……的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”“治理”理论认为政府作为治理主体应该主要承担公共责任。政府治理的公共责任包括“客观责任和主观责任”两个方面的内容。

1．客观责任。客观责任与从外部强加的可能事物有关，其具体形式包括两个方面：职责和义务。所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括为某一任务、下属人员和目标的实现负责。从相对重要性来看，义务更为根本，职责是确保义务在等级制度结构中得以实现的手段。职责意味着上下级关系以及自上而下行使权威以确保既定目标的实现。库珀把政府公务员的客观责任分为三大类：一是对民选官员负责，主要体现为政府公务员通过遵守法律和贯彻执行体现民选官员意愿的公共政策对民选官员负责。二是对上级负责，主要体现为政府公务员最为直接地要为贯彻执行其组织上司的指示或彼此达成共识的目标任务而对上级负责，而且他们还要为其下属的行为而对其组织上司负责。三是对公民负责（为公共利益负责），主要体现为政府公务员要为洞察、认识和权衡公民的偏好、需求和其他利益而对公民负责。在库珀看来，负责任的政府公务员必须从实践和伦理这两个角度为自己的行为负责，责任的完整含义既包括实践责任，更包括伦理责任，但相比之下，伦理责任必须占最终优势。

2．主观责任。外部强加的义务只是责任的一个方面，与此并列的还有我们自己对责任的感觉、认同和信念。客观责任源于法律、组织、社会对公共行政人员角色要求，但主观责任却根植于公共行政人员自己对忠诚、良心和身份的信念。主观责任作为对公共行政人员信仰、个人与职业价值观以及性格特征的一种表达，它与更为明确的客观责任的表达一样具有真实性。政府公务员在履行行政管理角色时的主观责任反映的是通过个人经历形成的那种职业伦理。他们相信法律，所以他们在良心的驱使下以特定的方式行为，他们不是因为上级或法律要求他们才这样做，而是因为由信念、价值观和人性等构成的一种内驱力驱使他们以某种特定的方式行动。

一个负责任的人的行为是与其所扮演的那个角色的伦理准则相称的，保持高度的主观责任非常重要，它不仅有利于培养整体意识、自尊心和认同感，而且也有利于客观责任的履行。实际上，行政行为对逻辑和连续性的需求使得主观责任的建立成为必要，客观责任所允许的行政自由裁量权范围必须取决于公共行政人员对伦理思考的障碍掌握多少，一个公共行政人员需要一些基准尺度将那些进入其行政活动范围的各种冲突性或对抗性价值观要求联系起来。因此，主观责任不仅仅是人类活动不可避免的一个方面，它从人们的社会化过程和其他角色中产生出来，而且其思想和体系的发展对于以连续、理性和独立的方式履行客观责任也是必不可少的。连续性和内部控制力量能够使公共行政人员以一种相对可预测的方式形成自由裁量权，公众也因此会对公共行政人员产生信任。

主观责任主要源于基本的价值观。价值观是一种比其他信念类型更为基础的信念类型，它不仅对于人们的信念系统和态度至关重要，而且对于人类活动也具有重要的影响，因为引发主观责任的价值观不仅仅是情感表达，它还包含着影响人们生活方式的认知成分、情感成分和行为成分，价值观不仅可以在人们与环境的相互作用中塑造他们的认识能力，而且还可以引发他们对所认识事物的情感反应，进而可以影响对于他们行为方式具有塑造功能的性格形成。因此价值观可以控制人类行为，它是指导人类行为的准则或标尺。主观责任就来源于基本的价值观信念，当人们面对问题和事件时，与其相关的价值观和原则便会使他们以特定的方式行事或寻求实现特定的目标。

（二）企业（公司）治理的社会责任

在工业化时代，企业是社会的一个组织或是一种器官，如同人的身体一样，需要各种器官供给养分。企业提供给社会的养分是创造最大的利润，以提高社会的生活水准，促进社会的迅速发展。“治理”理论认为企业（公司）是治理的又一主体，企业（公司）应当和主要承担公司社会责任。“公司社会责任”一语起源于美国。“治理”模式认为所谓公司社会责任，是指公司不能仅仅以最大限度地为股东们营利或赚钱作为自己的唯一存在目的，而应当最大限度地增进股东利益之外的其他所有社会利益。这种社会利益包括雇员（职工）利益、消费者利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社区利益、环境利益、社会弱者利益及整个“利益相关者”的利益等内容，既包括自然人的人权尤其是《经济、社会和文化权利国际公约》中规定的社会、经济、文化权利（可以简称为社会权），也包括自然人之外的法人和非法人组织的权利和利益。其中，与公司存在和运营密切相关的股东之外的“利害关系”人（尤其是自然人）是公司承担社会责任的主要对象。

“治理”模式认为谋求“利润”是企业家的首要任务，但它必须以促进社会发展为前提，“取之于社会，用之于社会”是现代企业与社会关系的写照，也是公司社会责任的要旨。企业在大社会中得到了利益，巧妙地运用于社会之中，不仅负起了社会责任，也增加了获得利润的机会。

（三）公民社会治理的公民身份责任

“治理”理论认为公民社会是治理的第三个主体，公民社会应当并主要承担公民身份责任。公民社会是由公民组成的组织和团体，公民是公民社会基本成员。公民是一种身份，也是一种资格——权利和义务的资格。公民一词从它产生起就是一个与权利义务相联系的概念。公民的权利义务与公民的责任是统一的，权利意味着责任，有什么样的权利就应该有什么样的责任。“治理”理论认为社会公民权利主要有四类：分别是法律权利、政治权利、社会权利和参与权利，其中法律权利和政治权利属于公众领域的权利，社会权利和参与权利属于私人领域的权利。因此，公民的公民身份责任也主要有法律的、政治的、社会的和参与式的，即为属于公众领域的法律责任，政治责任，以及属于私人领域的社会责任和参与责任，其涵盖的内容包括个人层次、国家层次和社会层次三个方面。

因此，很明显“治理”模式以责任为中心，主体的行为虽然不能说全部具有道德内容，因为主体的行为不能保证全是出于责任的行为，但可以说是要求合乎道德的，因而，与“统治”模式相比，“治理”模式中的主体行为在道德上是对“统治”的完善和超越。