第二章 善治是对“统治”与“治理”的超越

近代资本主义社会以来，传统的理性科层“统治”一直是公共事务管理的主流范式，其理想和标准为“善政”。直到20世纪90年代，由于科技的进步，特别是以计算机技术为主体的信息技术的发展，全球化的深入和拓展，“统治”范式开始越来越受到人们的诟病而渐渐式微，取而代之的是一种新的“治理”范式，“治理”范式的理想状态（完满状态）则为“善治”。“统治”是对历史传统（非理性：魅力型和传统型）的超越，“统治”的理想状态是“善政”; “治理”是对“统治”（工具理性）的超越，“治理”的理想状态是“善治”; “统治”只是“善政”的“必要条件”而非“充分条件”, “统治”并不必然与“善政”相联系，并不必然导致“善政”, “统治”的结果也可能是“暴政”、“恶政”；同理，“治理”只是“善治”的“必要条件”而非“充分条件”,“治理”并不必然与“善治”相联系，并不必然导致“善治”, “治理”的结果也可能是“恶治”。

传统的“统治”范式体现的是“祛魅化”，是以人性“恶”的预设、法治、效率和非人格化等“他律”为中心的功利主义作为公共事务管理的主导思想，其在否定了“君权神授”和自然法的神圣性的同时，也否定了伦理价值、伦理规范和美德的“自律”在公共事务中的作用和意义，造成了公共权力与道德的分离，使得“统治”范式的道德之“恶”的缺陷明显。在道德上，与传统的“统治”范式及其“善政”相比，“治理”主体的多元性、平等性、自主自治性、主体间性和责任性等内涵、本质和特点，体现和突出了公共事务管理的“伦理必然性”，重启了公共权力与道德的复归，体现了对传统“统治”范式的道德超越，彰显了“治理”的道德之“善”。善治建立在“治理”的基础之上，是“治理”的理想标准和完美状态。“善治”的公共利益最大化的价值诉求，核心运行机制的“自律”本质，具有公共性属性、以人为本和对人权普遍性的尊重，则使公共权力与道德的再结合有了新的内涵和质的飞跃，反映了善治的公共事务管理的伦理本质，也体现了善治对“治理”的道德上的完善和提升。