精细化：从管理到治理

精细化最初是企业管理的概念，由Womack, Jones & Roos（1990）首先提出，以描述日本车辆制造商的工作理念和实践，特别是丰田生产系统（TPS）。其总体理念为持续改进流程提供了一个更聚焦的方法，并为实现这些改进的各种工具和方法提供目标。这一理念的中心是消除浪费和不必要的行动，并将创造价值的所有步骤连接起来。事实上，精细化管理的历史可以追溯到科学管理。早在1912年，科学管理之父泰勒研究各种材料能够达到标准负载的锹的形状、规格，以及各种原料装锹的最好方法的问题，即“铁锹试验”，此时精明的工作与细致的安排，已经通过科学研究而得以实现。对于20世纪80年代企业管理中提出的六西格玛（6σ）全面质量管理体系，产品质量的次品率不超过3.4%，几乎达到“零缺陷”；但如果想达到这种近乎零缺陷的状态，就得从顾客需求出发，基于数据统计分析，探索产品或服务存在问题的原因并予以解决。显然，这种“精细化”管理明显地区别于粗放式管理，如简单粗暴、不计成本、不问效果、拍脑袋决策等。

随着社会分工的不断细化，对于高效率与高质量的追求逐渐扩散到社会各个领域，精细化管理理念也深入到各行各业。在企业管理中，温德诚（2005）认为精细化管理是以科技为基础，以精细操作为特征，通过充分运用企业的各种资源，强化协作，提高组织的执行力，从而达到降低成本和费用，提高效率和效益目标的管理方式。刘晖（2007）从管理过程的视角提出精细化管理的本质是对战略和目标分解细化及落实的过程，是让企业的战略规划能有效贯彻到每个环节并发挥作用的过程。在医院管理中，应争先（2011）认为精细化管理是以精细操作、精细管理为基本特征的管理模式。

新公共管理运动兴起后，精细化的理念和方法逐渐被引入公共管理领域。在政府精细化管理研究中，学者承继了精细化管理思想的特点，在科学管理的基础上，重视科学技术的使用（汪中求，2005；汪智汉、宋世明，2013），强调降低成本、提高效率（温德诚，2007；麻宝斌、李辉，2009）。此外，还提出以人为本的理念（麻宝斌、李辉，2009），并重视制度和监督的作用（汪智汉、宋世明，2013）。但部分概念缺乏精准的维度与对质量的重视。在城市精细化管理研究中，较为强调流程化、定量化和信息化（郭理桥，2010），来自实践领域的定义详细阐释了“精细”的内涵，“精”涵盖了精量定责、精准操作、精密、精心、精益；“细”涵盖了细化标准、细致深入、细腻维护等特征（李军，2011；孙新军，2017）。

基于以往学者对不同领域精细化管理的理解，政府、企业、医院、高校等都是城市中的行为主体，城市的复杂性决定了城市问题的解决必然是多主体参与的过程。城市精细化治理的概念也必然不同于企业、医院、高校、政府等各主体的精细化管理。但是，治理过程中所体现出“精准、细致”的特征是相同的。

本书对城市精细化治理的定义如下：城市精细化治理是精准、细致地解决城市问题的治理过程。基于此定义可知，“精准、细致”是城市治理的核心特征，而解决城市问题、提升居民的满意度与获得感是城市治理的根本目标。城市治理的基本要素包括城市问题、参与主体、涉及领域、治理手段、治理绩效等，对不同要素“精准、细致”特征的分析，有助于全面理解城市精细化治理的内涵。

第一，在利益多元化与价值取向多样化的今天，城市问题显得日益复杂而难以界定，准确识别这些问题无疑是治理行为的前提。在把握城市运行诸多细节的基础上，细致捕捉问题、准确判断问题，进而精准识别问题，能够为治理提供准确方向。

第二，城市问题往往牵涉复杂多样的参与主体，不同主体之间的利益博弈也日益复杂。对参与主体进行精确识别和细致分类，准确把握不同主体的现实需求，有助于找到最关键的利益相关者，有的放矢，以达到事半功倍的效果，同时对参与主体的重视也体现城市以人为本的治理理念。

第三，城市问题的复杂性往往导致治理领域边界的模糊性。在条块管理特征明显的中国，对治理领域的细致分类以及对关键治理领域的精准把握，有助于将有限的资源集中到最迫切的领域，实现优化配置，从而更好地解决城市问题。

第四，随着政府职能转变的不断深入，政府与经济、社会领域之间的界限逐渐明晰，政府服务理念日益深化。精细化治理手段意味着逐渐改变以往“一刀切”式的粗放行为，转而根据自身职责范围，针对不同问题，精准选择科学、规范、有效的治理手段，并本着服务的态度细致执行，实现“有温度”的治理。

第五，城市问题的复杂性决定了治理目标的多元化，但多元化并不是无重点。精细化的最初目标是减少浪费、提高效益，最根本的是满足顾客需求。对城市而言，精细化治理也应越来越注重城市治理效能的整体提升，但其最终目的是建设人民满意的政府，提高群众的满意度和获得感。