三、供给侧结构性改革中政府与市场关系

供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期经济工作的主线，直接关系到新常态下经济转型的推进和创新驱动的进展。在改革进程中，一个突出的问题便是如何处理好政府与市场的关系，这一问题处理得好坏，将在很大程度上决定供给侧结构性改革的效果。供给侧结构性改革所涉及的问题错综复杂，在各个领域各个环节均需要处理好政府与市场的关系，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要发挥政府在政策引导、宏观调控方面的积极作用，但要防止政府大包大揽扭曲市场体制的状况。

（一）政府与市场关系是决定供给侧结构性改革成效的关键因素

党的十八届三中全会指出，处理好政府与市场关系是全面深化改革的核心问题，而供给侧结构性改革作为推动当前经济发展的重要举措，更需要处理好政府与市场关系。

首先，供给侧结构性改革作为一项综合性战略措施，涉及面广，需要在诸多方面理顺政府与市场的关系。供给侧是与需求侧相对应的概念，主要是指产品或者服务的供给方，包括劳动、资本、技术等要素供给及相关制度等相关因素。供给侧结构性改革实质上就是通过相应的结构调整，提高供给质量层次，提升全员要素生产率，进而促进供给与人们不断变动的需求相匹配，最终推动经济持续健康发展。而从当前供给侧方面存在的问题看，主要问题背后都与体制性因素有关。例如，产能过剩问题就与我国长期在部分领域投资过多有关，其中尤以基础产业最为突出，而在政府主导基础设施投资的情况下，这些行业的产能过剩形成的原因中就包含了体制性因素。要从根本上解决好产能过剩的问题，就必须调整政府与市场的关系。另一方面，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，即提高供给侧的生产效率。而要达到这个目标，主要的抓手在于创造良好的企业运营环境及通过政策引导企业将精力集中于核心竞争力的提升，其实质依然是处理好政府与市场关系的问题，防止政府失灵与市场失灵。

其次，供给侧结构性改革的战略支点是创新，而要促进创新也需要处理好政府与市场的关系。我们应该从我国正处于世界经济和技术创新进入调整期的背景下不断实现对发达国家赶超的历史高度去理解供给侧结构性改革，创新则成为这一改革的战略支点，没有创新，供给侧结构性改革很难达到战略高度。在促进技术创新的政策方面，我国已经陆续出台一系列政策措施。政策优惠幅度提升空间已经很小。已经出台的这些政策对我国自主创新能力提升的作用不尽如人意，重要原因之一是这些政策缺乏政府与市场之间合理关系的支撑，影响了其效果的发挥。例如，部分行业存在明显的垄断，处于垄断地位的企业无须创新便能获取超额利润，因而缺乏创新动力，而其竞争对手也倾向于努力去获取垄断地位，削弱了创新意愿。这种情况下，要促进技术创新，继续单方面加强创新政策优惠的意义不大，必须要从包括协调政府与市场关系等多方面入手，才能取得较好效果。

再次，供给侧结构性改革是在经济新常态背景下的改革措施，需要服务于经济转型的大局。经济新常态主要特征便是经济转型，即从粗放型经济增长模式向集约型模式转变，在此大背景下，供给侧结构性改革实质便是推动经济转型的具体支撑措施，同时供给能力提升和全员要素生产率上升便是经济模式转变在微观层次的展现。而经济模式的转变，需要在政府与市场关系方面做出相应的改变。在粗放型经济增长模式下，政府倾向于通过需求侧相关政策大幅直接干预经济发展，以便保持长期快速增长的发展趋势，最终造成市场容易受到政策干预、政府对市场监管却相对不力的问题；在集约型模式下，则需要政府加强服务与监管职能，并需要摆正政府与市场之间的关系，减少政府直接的干预，形成市场在资源配置中起决定性作用、政府服务与监管能力不断加强的合理关系。可以看出，在经济转型的进程中，必然要求政府与市场关系不断演变。

（二）供给侧结构性改革中政府与市场关系的定位

我国改革开放的进程，在很大程度上就是政府与市场关系不断调整的过程，其大致趋势是市场在资源配置中的作用不断增强，政府对经济干预的程度逐步降低。在当前阶段，要准确定位供给侧结构性改革中政府与市场的关系，就必须避免两大误区：

一是将我国供给侧结构性改革混同于西方的供给学派，进而推销供给学派中的极端市场化、自由化措施。正如习近平总书记指出的：“我们讲的供给侧结构性改革，同西方经济学的供给学派不是一回事，不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版，更要防止有些人用他们的解释来宣扬‘新自由主义’”。整体来说，供给学派的相关政策，单方面强调市场的作用，而对政府的干预持强烈的负面态度，希望将政府的干预减小到最低程度，其观点可以总结为“四减”（减税、减管制、减垄断、减货币发行）和“四促”（促进私有化、市场竞争、企业家精神的发挥、技术创新与智力资本投资）。而我们的供给侧结构性改革并不排斥政府的作用，强调政府调控与市场机制的有机结合，同时在部分领域部分环节，政府还需要起到主导作用。

二是我们要防止政府在供给侧结构性改革中大包大揽，忽视市场机制的完善和作用发挥。相对于政府调控，通过市场机制去处理具体问题，其见效需要较长时间，这对习惯于立竿见影的各级地方政府的耐心将是一个很大的考验。我国过去的政策体系偏重于需求侧，以提升总需求作为主要目的，而达到这个目的的最有效手段就是依托政府，采取以宽松的货币政策和大规模的政府直接投资为代表的相关政策体系。而与需求侧管理相比，供给侧结构性改革的目标在于提升全员要素生产率，相关行为的主要执行者是企业，而政府所起的作用更侧重于对企业行为的引导以及通过对相关体制的改革为企业生产经营创造更好的条件。另外，过去长期强调政府作用的需求侧管理政策，已经形成了一些新的问题，如经济体系过分依赖于政府投资等，也需要在未来的供给侧结构性改革中予以解决。这一系列的条件决定了供给侧结构性改革是一个错综复杂的过程，相关政策见效的过程将较为缓慢，经济发展更加讲究经济增长速度和经济增长质量的均衡，而这对各级政府将是一个考验。

供给侧结构性改革中政府与市场关系的处理，关键在于遵循党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。其核心在于积极稳妥推进市场化改革，减少政府对资源配置的直接干预，将市场能做好的事情交给市场，而政府转而在加强宏观政策调整、提供公共服务、加强市场监管等相关服务与管理职能方面发挥更大作用。但是，在供给侧结构性改革中，由于现实问题的复杂性，我们不能僵化地执行这些原则，尤其是注意在具体工作中不能将各项看似可以由市场完全调节的领域一下子完全推给市场，而是应该根据问题的症结，灵活、有效、分层次分阶段地划分政府与市场的界限。例如，在去产能问题上，有一种观点就认为产能过剩是市场经济下的常态现象，市场机制自身就能调节好这个问题而无须政府介入。实际上这个观点建立在市场的表面现象基础上，而忽略了过去政府政策刺激及地方政府利益因素是形成我国产能过剩的重要原因，仅仅依靠市场因素，根本无法全面彻底解决这个问题。

（三）供给侧结构性改革中政府与市场关系的几个突出问题

从当前阶段供给侧结构性改革的形势和当前经济发展状况看，有如下几个问题需要引起高度关注：

一是民营经济发展问题。民营经济是我国经济体系中的重要组成部分，没有民营经济的积极参与，我国供给侧结构性改革很难取得预期效果。从我国民营企业投资的发展情况看，2016年以来，民营投资呈现出下降的趋势。造成这一现象背后的原因较为复杂，周天勇将其归结为对人身和资产安全、国内产能过剩、企业经营环境未有实质性改善、国内投资领域狭窄而导致的资产外流。

这种状况要求我们在供给侧结构性改革中，必须高度重视民营经济问题。一方面，不能只关注国有经济发展而忽略了民营经济。在政府与市场关系中的一个特殊问题便是公有经济和非公有经济的关系问题，在实际工作中容易出现重视公有经济发展，而对民营经济支持相对不足的情况，特别是金融危机爆发以来，以政策受惠程度和发展势头衡量，“国进民退”在一定程度上确实存在，民营企业经营环境不断恶化，以民营企业为主体的实体经济发展迟缓。而供给侧结构性改革中的降成本、补短板恰是针对这一情况而制定的措施，积极推进相关的改革，将有利于民营经济发展。另一方面，要真正促进市场在资源配置中起决定性作用，尽快真正打通民营企业在部分受限领域的投资渠道，增加民营经济投资选择，同时通过增加竞争度促进相关领域供给能力和效率的提升。

二是僵尸企业处置问题。僵尸企业占据大量的资源，提供低效的供给，并扭曲了市场规律，影响了整个行业的健康发展。因此，僵尸企业是供给侧结构性改革中必须要解决的一个突出问题，但是由于僵尸企业往往涉及复杂的历史遗留问题、职工安置问题，加上僵尸企业往往是国有企业，在破产方面存在较多困难，导致这一问题的处理较为棘手。对此，应该结合混合所有制的相关改革，对僵尸企业进行分类，具备重组价值的就选择重组，能够卖出的则卖出，这两种方法都无法施行的，则需要尽快破产。当然，在僵尸企业的处置过程中，必须要注重防止国有资产的流失。需要强调的是，妥善处置僵尸企业并不意味着拖延。僵尸企业的存在，对供给效率的提升危害很大，必须尽快处理，而不能以各种借口变相拖延处置。

三是转变政府职能的相关改革需要加快推进。政府职能的相关改革包括两个方面，即减少干预和加强服务与监管职能。在减少干预方面，减少行政审批是政府职能转变的突破口，主旨在于不断减少政府对资源配置的干预，进而提升经济体系效率。2013年以来，国务院已分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项，持续向市场和社会放权，极大激发了市场活力和社会创造力。着眼于简政放权、放管结合、优化服务的行政审批制度改革，已成为国务院推进全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。但是，部分部门依然存在着重数量不重质量问题，在权力核心环节依然把持不放，部分审批环节依然存在着所需时间长、手续繁杂的问题，依然需要在下一步改革中尽快完善。

另一方面，政府服务和监管尚需提升。以知识产权保护为例，随着知识产权的情况越来越复杂，专利案件的复杂程度不断提高，我国知识产权保护的司法执行力度和行政保护力度在最近几年呈现下降的趋势，而这将对我国的技术创新产生明显不利影响。整体来看，政府的服务和监管还是政府与市场关系中的一个短板，特别是部分领域的监管问题，涉及复杂的经济、社会因素，短期内还难以迅速提升其监管水平，需要扎实稳妥推进。

四是注重政府与市场关系的动态演变性。政府与市场之间的关系并非固定不变，不存在一个恒定的合理或者最优关系，而是随着经济和社会的发展，不断发生演变，其核心在于政府和市场均最大程度上发挥其优势，而将其各自的不足相互弥补到最小。在这里，我们特别需要反驳的便是西方自由化的极端思想，即认为市场机制最大化和政府干预最小化是最优状态这一观点，它将目标和手段混淆，用静态的眼光去看待生产关系和生产力的变化。