充分认识粮食进口存在的风险

——粮食问题调研报告之四

农村司调研组

2012年，我国进口粮食8025万吨，相当于进口5.5亿亩土地和1100亿立方米水，有效弥补了市场缺口和资源短板。经济全球化条件下，统筹利用两个市场两种资源来调剂粮食供需，既合理也必要。但着眼中长期，进口粮食在“有得买”、“买得到”、“划得来”、“用得当”等方面存在不确定性。

一、“有得买”？——世界后备耕地量仅是一个理论值，全球粮食供求将长期紧平衡，难有大量富余供我购买

从耕地资源看，世界耕地面积1961年为192亿亩，2012年为210亿亩，半个世纪仅增长9%，远低于同期人口增幅，目前人均耕地面积已降至1961年的一半。城市占地、工业占地、土壤流失等进一步加剧了耕地压力。尽管世界后备耕地资源理论值很大，但可供开发的多集中在非洲次撒哈拉、巴西中西部、俄远东等地区，受主权、地缘政治、环境、交通等约束，开拓新耕地可能性小。FAO预测，到2050年耕地总面积只能增加6900万公顷，增长率不足5%。

从粮食需求看，2050年全球人口将突破90亿，净新增23亿城市居民，加上发展中国家食品结构不断升级，工业争粮、汽车争粮与日俱增，世界粮食需求仍将加速扩大，预计2050年全球粮食需求量将比2012年新增10亿吨，增长率超过40%。

从可贸易资源看，世界粮食库存总体呈下降趋势，特别是近年来，一些国家采取发展燃料乙醇、鼓励土地休耕等手段，调节可贸易粮食资源，加剧供求紧张。目前每年粮食国际贸易量约2.5亿吨，仅相当于我国粮食年消费量的50%。

因此，中长期看，世界粮食供求总体将保持紧平衡状态，一旦总产量大幅下滑，很容易出现粮食不足。联合国2010年报告就此提出警告，全球距离新一轮粮食危机“十分接近、情况危险”。在这种情况下，国际粮食市场难有大量富余供我购买。

二、“买得到”？——我国与世界粮食丰歉大体同步，大规模减产容易发生粮源枯竭，真需要时往往买不到

目前，全球气候变暖导致极端天气概率加大，造成旱涝灾害周期不断缩短，或导致大洲级别甚至跨洲级别的粮食遭灾减产。如2012年，受厄尔尼诺等气候因素影响，100多个国家遭遇了不同程度的旱灾威胁，全球灾害同步化威胁加重。FAO数据显示，1961年以来，除我国外的世界粮食产量年度波动，与我国粮食产量年度波动，峰谷大致同时出现的有10余次，这表明我国与国际粮食丰歉存在同步性，借力国际市场的回旋空间有限。

另外，出口壁垒进一步压缩了我利用国际市场的余地。乌拉圭回合以来，农业贸易谈判均以生产过剩为背景，制定的规则主要是保护出口国的市场准入，对限制出口的行为较少规范。一些粮食出口国长期锁定粮源，一旦自身遭灾减产出现供需缺口，出于国内外政治诉求，会减少出口甚至禁止出口，带动其他国家效仿跟进，“多米诺骨牌”连锁反应加剧市场恐慌，看似充裕的粮源会迅速枯竭。禁止出口导致粮食价格大幅振荡，仅新世纪以来，就曾于2004、2008、2010年多次出现。例如，2010年俄罗斯遭受大面积旱灾，小麦产量锐减三成，政府下令禁止小麦出口，之后乌克兰、哈萨克斯坦、印度等国或颁布禁令，或对出口征重税，或借口海关查验延迟出口交货，供求矛盾迅速放大，国际小麦价格一个月内就翻了一番。

三、“划得来”？——国际粮食市场投机盛行，寡头格局加剧价格波动，大国效应增大粮食进口成本

粮食生产周期长、易储藏、消费弹性低、替代性差，是天然良好的投机品。对冲基金、大宗商品基金等挟巨资投机小麦、玉米、大豆等，实现粮食的金融化，通过“杠杆原理”将小幅、局部的价格波动，放大成剧烈、全面的价格波动。粮食和原油、黄金、铁矿石一样，一直是国际大宗商品价格波动的“领头羊”。

目前，国际粮食供应处于寡头格局，大国不但难以发挥市场需求优势，反而更容易“受伤”。如印度因调控能力弱，遇歉年须大量进口粮、油、糖等补充国内供应，一些投机机构借灾害减产等话题大肆炒作“印度元素”，迫使印度“进口必逢高价”，增加其稳定国内食品价格的政策成本。

在投机炒作下，2012年全球粮食进口成本达到历史最高的1.24万亿美元。目前，一些投机机构在赌中国粮食进口将激增，一旦我“粮食连丰连增”趋势达到拐点，减产信息势必被用于炒作“中国缺粮论”。进口量越大，投机造成的代价就越高。例如，2012年我进口8025万吨粮食，进口平均价格每增长10%，就要多花260亿元。而10%的波动，在国际粮食市场上屡见不鲜。因此，粮食进口并非总是划算的，现在国际市场粮食价格适逢低谷期，不等于会一直维持低价。

四、“用得当”？——持续大规模进口粮食冲击国内生产和市场，影响物价稳定和社会稳定

一些发达国家通过巨额补贴压低了粮食价格，打击了发展中国家的粮食生产。若持续较大规模进口低价粮食，市场信号传导到生产端，种粮农民受比较效益驱动，转为种植经济价值高的非粮作物，形成进口粮对国产粮的替代。微观生产行为一旦固化，将对中长期宏观粮食供给造成影响。如受低价进口大豆冲击，我国豆类总产量2002年为2241万吨，2012年降至1732万吨，降幅近30%；大豆、玉米、水稻的亩净收益比，2002年为1∶0.4∶0.5，2011年降至1∶2∶3，进口替代效应可见一斑。从国际看，受美国廉价大米冲击，海地农民转为种植咖啡、可可等，生产和贸易结构固化后，该国经常受到国际粮价波动的冲击。

另外，从近年情况看，粮食进口依存度高的国家和易发生骚乱国家高度重合，如埃及、突尼斯、海地、莫桑比克等。被炒高的国际粮价输入到这些国家，引发食品普遍涨价，成为街头抗议直至骚乱的导火索，这也要引起我们高度关注。

粮食安全属于国家主权范畴，关乎国家经济安全和社会稳定，须从战略层面审慎决策。

一方面，采取稳健的粮食进口政策，“借力但不依赖”，积极参与并稳妥利用国际市场，鼓励企业“走出去”开展粮食合作，重视粮食多双边外交；另一方面，采取积极的风险防控政策，建立“粮食贸易防火墙”阻击投机炒作，推进进口粮源多元化。

2013年10月14日

（执笔：贺达水）