当前粮食生产不能松懈

——粮食问题调研报告之一

农村司调研组

按：粮食问题事关国家经济社会发展大局。近些年，我国粮食生产、流通、消费以及市场调控出现了不少新情况新变化，对这些问题怎么看、怎么办，成为各界关注的热点焦点。为此，我们进行了专门研究，现将有关报告分期刊发，供参阅。

近几年我国粮食连续丰收，库存增加较多，市场供给充裕，加上去年以来国际粮价不高，进口合算，国内粮食比较效益又长期偏低，一些地方出现了放松粮食生产的倾向。有同志主张，对农业实行“休养生息”，进一步扩大农产品进口规模，有的甚至提出大面积休耕的建议。我们认为，加强农业资源环境保护，促进农业可持续发展十分必要，但必须坚定不移地把饭碗牢牢地端在自己手中，当前对粮食和农业生产的支持力度不能减弱，更不能轻易释放放松粮食生产的信号。

一、尽管我们有足够粮食保吃饭，但粮食问题的风险依然严峻

如果只考虑吃饭问题，我国粮食不存在问题。上世纪70年代人均粮食不足300公斤时，我们还是粮食出口国，现在人均粮食产量已经超过400公斤，生物学意义上的粮食安全有充分保障。但是，在解决了吃饱饭问题以后，粮食和农业的波动仍会带来很大经济风险、社会风险、政治风险。粮食的波动，特别是粮价上涨，对物价影响很大，进而对整个宏观经济带来巨大压力。近些年，我国粮食价格相对稳定，但猪肉价格上涨几次成为物价上涨的重要动力，甚至绿豆、姜、蒜等小品种的波动，也带来很大社会影响，充分体现了农产品市场的特殊性。农产品市场直接关系群众生活。一种农产品价格上涨，往往会对其他农产品涨价具有示范效应，引起物价的波动。农产品市场波动，很容易成为社会关注的热点、群众情绪的燃点。在印度，洋葱价格上涨，已经几次成为政局变动的导火索。当前，我国经济发展正处转型期，改革进入深水区、攻坚期，稳定粮食和农业生产，化解农产品市场风险，对经济社会健康发展至关重要。

二、粮食和农业稳定发展难度进一步加大，政策的丝毫松懈如果与灾害等其他因素相遇，可能带来农业较大波动

我国粮食已经“九连增”，今年很可能继续增产。连续增产后，各方面的要素绷得很紧，粮食和农业减产的风险加大。如果能实现连续十年增产，是政策好、人努力、天帮忙的结果，但现在，粮食和农业发展的环境条件发生很大变化。从政策看，“四补贴”等政策运行多年，在财政收支趋紧的情况下，补贴难有大的增加，政策对生产的激励效应在减弱。从市场看，过去连续提高粮价，调动了农民积极性，但现在国内粮价高于国际，粮价提高遇到了“天花板”，价格拉力减弱。从资源看，过去十年粮食播种面积增加了接近2亿亩，单产较低的东北大豆大量转种高产的玉米和水稻，现在增加面积、调整结构已没多少余地。从气候看，过去十年天气形势总体有利，农作物年平均成灾面积比上一个十年下降约三分之一，根据气候变化规律，连续好天气之后，气象灾害几率增加。这些变化，对粮食和农业生产带来严峻挑战，如果政策稍有放松，粮食和农业发展将可能停滞，甚至出现较大滑坡。

三、连续丰收，但粮食等农产品供求偏紧的趋势没有改变

目前的粮食宽裕，主要来自三方面因素，一是连续增产，二是近两年国际粮价偏低，进口增加较多，三是受经济增长放缓等影响，粮食需求增长减速。粮食需求增长主要来自工业原料需求和饲料需求。受大市场环境影响，酒精、淀粉等行业总体利润下降、增长回落，特别是国际市场低迷，赖氨酸、氨基酸等以粮食为原料的工业品出口受到影响，这造成粮食工业原料需求增速下降。从饲料需求看，生猪市场低迷、H7N9禽流感重创养禽业，今年饲料需求增长受到一定抑制。上述三方面的因素都是阶段性、暂时性的。随着国际经济形势的好转或者天气变化，目前的供求格局就可能打破，粮食等农产品宽裕的局面就会改变。总体上看，我们仍处在工业化、城镇化快速推进的阶段，粮食等农产品需求相当一段时期内都将保持快速增长的态势，供求偏紧将是我们要面对的一个长期课题。

四、粮食库存较多，但区域性、结构性的供求紧张仍可能出现

当前粮食库存多，主要是国家储备粮规模大、政策性临时收储粮食存量多。全社会粮食库存是否增加很多，还需要进行深入的调查研究。与过去相比，城镇居民家庭存粮下降，农户的存粮更是大幅减少。不论是国家储备粮，还是政策性临时收储，收储费用、占用资金的利息等实际上都由财政支付。国有粮食企业热衷于多存粮、长存粮，以获取国家补助。国家充足的库存，为企业用粮提供了坚实的后盾，而用粮企业存粮得不到利息和费用补贴，存粮成为一件不划算的事情，本该由企业存的粮食转到了国家粮库。从区域上来看，过去各地都有粮库，粮库都有库存，而现在非主产区粮库大量转作他用，不仅粮库少，存粮更少。因此，目前的粮食库存状况是，全社会的库存向国家粮库集中，全国的库存向主产区集中。粮食库存过度集中，风险很大。当粮食市场出现风吹草动时，粮食省长负责制要求充实地方储备，各级政府会抢购粮食；企业为维持生产经营，会抢购粮食；城镇和农村居民为应对涨价，会抢购粮食。成千上万的企业，几亿个家庭，每家都增加一点库存，多大库存都会被一夜间抢空。

五、要利用国际资源和市场保障粮食供给，但对国际粮食市场的风险必须有充分的认识

适当扩大粮食等农产品进口，有利于缓解我国农业资源压力，保障市场供应，但对国际市场不能过度依赖。国际市场可贸易粮食总量有限，大量进口会带来价格上涨，引起其他进口小国的不满。尽管全球后备耕地资源理论值很大，但受地缘政治、生态环境、交通等基础设施制约，真正能开垦的并不很多。特别是资源主权不被我们掌握，在国际资源争夺日趋激烈、环境保护压力日益加大的条件下，以扩大农业走出去来增加供给并不容易。“通过刺激增加全球有效供给来适应和满足中国需求”，就像通过解放全人类来解放我们自己一样，即使可行，也是一个十分漫长的过程，需要付出巨大代价。

国际市场在很大程度上是全球粮食风险的集中释放地。粮食是一种特殊商品，消费稳定，而生产波动大，自然风险和市场风险相互交织。各主要国家为保护自身利益，在粮食国内市场和国际市场之间，都建有不同形式的防护墙，都将促进国内市场稳定作为重要政策目标，将粮食风险推向国际市场。因此，国际粮食价格波动幅度，大大高于各主要国家的国内市场。正因如此，在全球粮食紧张时，那些对粮食进口依赖程度高的国家，往往发生混乱。这也是为什么长期以来国际贸易谈判中，农产品贸易始终是各国争执的焦点。作为大国，进口过多势必要承担全球粮食波动的风险，我们能不能承担？要不要承担？在近几年我国奶粉进口中，一方面进口价不断上涨，国际奶粉企业大获其利，另一方面各国对我公民外购奶粉各种围堵。大豆贸易中，我们缺乏定价话语权，在国际上，我们承担了部分市场波动的成本；在国内，国家调控大豆和植物油市场的能力被削弱。很多教训需要总结。

总之，当前我国粮食和农业长时间连续丰收后，增产难度进一步加大，影响增产的不利因素增多，稍有放松就可能出现生产滑坡。农业出了问题几年缓不过来。而通过国际市场建立稳定的粮食供给渠道，需要很长的过程。因此，在当前促进粮食和农业发展上，重农抓粮的信号不能改变，强农惠农的力度不能放松，农业基础不能削弱，否则，会出现粮食产量滑坡、农业生产徘徊的不利局面。而一旦出现这种情况，几年都转不过弯来。殷鉴不远，谨应汲取。

2013年10月14日

（执笔：郭玮）