进一步推进农业综合开发的几点建议

方松海

我国农业综合开发自1988年正式实施以来，历经25年，为我国农业发展做出了很大贡献。最近10年，农业综合开发累计改造中低产田2.7亿亩，约占全国中低产田的五分之一；新增农田灌溉面积8317万亩，占同期全国新增灌溉面积的八成以上；扶持5000多个合作社、20000多家龙头企业实施了27000个农业产业化项目。农业综合开发项目的持续实施，为全国粮食连续增产、农民持续增收提供了有力支撑。

今后一个时期，我国粮食和重要农产品的持续增产面临越来越大的压力，保障农产品总量基本平衡、结构平衡和质量安全难度逐渐加大，进一步提高农业综合生产能力是摆在我们面前的一项重大课题。这些年的实践证明，通过实施农业综合开发大规模改造中低产田，提高土地资源的利用率和生产率，增强农业抵御自然灾害能力，是突破水土资源约束、促进农业节本增效、稳定发展粮食生产的根本之策。在新的形势下，应继续发挥农业综合开发作用，加大投入力度，做好示范和带动，夯实农业基础设施，有效提升农业综合生产能力。

进一步做好新时期的农业综合开发，要特别重视以下几点：

一、要继续推进中低产田改造，集中建设高标准农田

改造中低产田一直是农业综合开发的核心任务。1985—1988年间粮食产量持续下降，增产难度加大。治理中低产田、提高农业综合生产能力成为当时走出困境的突破口。1988年，国务院将上交中央的耕地占用税作为土地建设基金，全部用于中低产田治理，并设立国家土地开发建设基金。从1989年开始，以中低产田治理为主要内容的农业开发统称为“农业综合开发”。多年来，农业综合开发以改造中低产田为核心任务的格局一直没有改变。2008年，配合国家粮食增产计划，中央要求农业综合开发资金安排向高标准农田聚焦、向主产区聚焦。2013年国务院通过了《国家农业综合开发高标准农田建设规划》，计划到2020年通过农业综合开发改造中低产田、建设高标准农田4亿亩。建设高标准农田事实上是改造中低产田的延续、发展和提升，是新时期提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全和重要农产品供给的现实需求。当前，我国耕地呈数量减少、质量下降趋势，中低产田比重占67%，农业基础设施薄弱，有灌溉条件的耕地只占45%，抵御自然灾害的能力差，自然灾害多发、频发、重发对农业影响不断加大。要实现未来十年保障粮食等主要农产品有效供给的目标，迫切需要下大力气改造、提升中低产田，努力实现高产、稳产、旱涝保收。这是我国农业现代化的基础工作，也是提升农业综合生产能力的“牛鼻子”。农业综合开发要继续将建设高标准农田作为工作的中心和投入的重心，集中资金、集中力量深入推进。

二、要支持经营方式创新，推动农业经营规模化、集约化

长期以来，农业综合开发集中投入、连片开发，在不改变现有土地承包经营权、维持家庭经营的前提下，实现统一布局、统一机耕、统一播种、统一灌溉、统一施肥、统一机收，既为采用先进技术和生产手段奠定基础，也为推行农业生产经营体系创新搭建平台；大力推进土地治理项目和产业化经营项目有机结合，积极扶持农民专业合作社、产业化龙头，鼓励他们结成紧密利益联结机制，大力发展农业产业化经营，为提高农业社会化服务创造条件，成为推进农业经营组织制度创新的重要依托和载体。今后，农业综合开发要加大对农业规模化、集约化的支持力度，继续通过发挥集中连片开发的优势，支持农业生产经营主体专业化、组织化发展，推动形成“农户+社会化服务”和“农民+合作社+企业”、家庭农场、农业企业等多种形式的现代农业经营格局。

三、要鼓励地方对各项支农资金统筹使用

随着我国强农惠农富农政策体系的不断完善，财政支农资金渠道越来越多。仅就与农田基本建设相关的项目就涉及农业、发改、国土、水利、财政等若干部门，如国土部门组织实施的土地平整，财政农业综合开发部门的中低产田改造，水利部门的农田水利建设等。不同渠道的政府农业投资，在使用方向、项目布局、建设内容等方面不同程度地存在着交叉和重复的问题。中央各有关部门在维持现有各类支农投资相对稳定的前提下，要进一步明确农业综合开发等各职能部门在支农投资管理方面的职责，发挥好监督管理作用，同时鼓励地方政府对农业综合开发等资金进行统筹安排，集中力量加强综合性开发，改善农业生产条件。结合当前政府职能转变，农业综合开发可以把适合地方政府统筹安排的一些职能交给地方，增强地方政府在项目执行中的积极性、能动性。农业综合开发很多项目与直接受益人有密切联系，具有明显的区域性和准公共品的特点。由地方政府来统筹，更有利于把农业综合开发与农业现代化规划、土地整治规划结合起来，使之在推动农业现代化的过程中发挥更直接的作用。

四、要充分发挥财政资金杠杆作用，引导信贷资金投入农业建设

一直以来，农业综合开发坚持多渠道筹资方式。近10年以1500亿左右的中央财政资金带动地方财政配套投入、农民筹资投劳和企业自筹资金等2400多亿元。但这几年地方财政配套和群众自筹资金比例都在降低，带动银行贷款明显减少，农业综合开发财政资金的杠杆作用有所弱化。当前农业综合开发推进的高标准农田建设所需资金量更大，解决资金缺口需要进一步创新投入机制。要积极探索以农业综合开发资金贴息办法，引导信贷资金投入农业建设，发挥财政投入的倍数效应。金融支持农业生产性基础设施建设，国内外已有不少成功经验。日本实施土地改良长期计划，凡是农户资金负担大的项目，一般都可以获得长期低息贷款，贷款期25年，宽限期10年，利率比市场利率低1/3还多，农户积极性比较高，到期一般都能归还借款。印度2004年推行第二次绿色革命，中央储备银行在5年内向农业部门提供总额为5000亿卢比的信贷资金计划，鼓励支持开垦荒地、增加灌溉面积、改造农业基础设施、选育良种和利用新技术等。我国从1998年开始就利用世界银行贷款6亿美元在江苏、安徽、山东、河南、河北实施农业综合开发加强灌溉农业二、三期项目，取得良好成效，被世行评为“双优”项目。如果将当前农业综合开发资金部分用于财政贴息，按照目前6%左右的年贷款利率测算，财政全额贴息可以撬动近17倍的银行资金。这可以大大缓解财政资金不足的约束，有助于将中低产田改造和高标准农田建设大步向前推进。

2013年7月3日