二、夯实农业基础保障农产品供给

积极稳妥推进农村“三权”抵押贷款着力探索破解农村融资难题

黄守宏 叶兴庆 张顺喜 李攀辉

国务院办公厅日前印发《关于金融支持经济结构调整和转型升级的意见》，强调“加大对‘三农’领域的信贷支持力度”，要求“鼓励银行业金融机构扩大林权抵押贷款，探索开展大中型农机具、农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点。”从我们近期调研情况看，开展“三权”（土地承包经营权、农房、林权）抵押贷款，对于加强和改善农村金融服务具有方向性意义，但因其涉及到农村产权制度改革、法律法规修改等一系列重大问题，宜在扩大试点范围、积累经验的基础上，逐步、有序、适度推广。

一、农村“三权”抵押贷款开展情况

近年来，中央有关部门和一些地方高度重视探索发展“三权”抵押贷款。人民银行、林业局等部门推动的林权抵押贷款，已拓展到全国26个省（区、市）。辽宁法库、湖北天门、吉林梨树、宁夏同心等地积极开展土地承包经营权抵押贷款，形成了多种模式。浙江、安徽等地的部分市、县稳步推进农房抵押贷款。重庆在全市范围内开展“三权”抵押贷款工作，并围绕厘清产权关系、明晰抵押流程、促进产权流转、加强风险防范等进行了一系列制度设计，对于其他地方具有借鉴意义。总体来看，“三权”抵押贷款试点的开展，有效扩大了农村抵押担保品范围，是盘活农村“沉睡”资产、保障农民财产权益、促进农村改革发展的创新性举措，对解决农村“贷款难”和“难贷款”问题发挥了积极作用，为今后进一步推进积累了经验。

同时也应看到，目前“三权”抵押贷款存在一些值得注意的问题，主要表现为“五多五少”：一是在贷款构成上，林权抵押贷款多，土地承包经营权和农房抵押贷款少。如重庆“三权”抵押贷款中，土地承包经营权抵押贷款占16.4%，农房抵押贷款占26%，林权抵押贷款占57.6%。农房抵押中，相当部分是生产用房。林权抵押中，国有林占较大比重。二是在借贷主体上，企业组织和专业大户多，普通农户少。以重庆农商行为例，涉农企业、专业合作社等贷款占56%，农户贷款虽然占到44%，但其中大部分也是规模经营农户所贷。三是在贷款投向上，非农项目多，农业项目少。仍以重庆农商行为例，贷款用于种养业的占21.8%，用于农产品加工业的占8.6%，其他近70%用于商贸服务、流通运输等非农产业。四是在抵押方式上，通过担保公司间接抵押的多，直接抵押给银行的少。抵押权人实际上是担保公司而非银行。不少担保公司还需要借款人提供相当数量的“硬资产”（如容易变现的房地产）进行反担保。五是在经办机构上，地方性金融机构发放的多、全国性金融机构发放的少。如重庆有近20家金融机构开办“三权”抵押贷款业务，但重庆农商行一家放贷额就占全市总额的40%左右。

二、面临的主要困难和障碍

（一）抵押资产价值普遍较低。除林权外，大多数普通农户申请土地承包经营权抵押贷款，如果按照亩均收益600元、户均耕地5.7亩、抵押经营期限10年、抵押率50%计算，只能拿到1.7万多元贷款，这对于发展设施农业、规模养殖动辄5万元以上的资金需求而言，显得意义不大。如果抵押经营期限过长，则农户面临的风险相应加大。而申请农房抵押贷款，除了少数位于城郊、集镇和生产用房外，普通农房抵押基本上不被金融机构接受。

（二）抵押资产处置变现困难。林权抵押特别是国有林权抵押之所以易于被银行接受，在于抵押的森林资源变现相对便利、对农民基本生计影响不大。而土地承包经营权或农房作为抵押物，因其仍具有一定的保障功能，一旦农民无法如期归还贷款，银行将面临实现抵押权益与维护社会稳定的“两难”，很难强制执行抵押物。即使取得土地承包经营权或农房，由于抵押耕地并不集中连片、农房只能在农村集体经济组织内部流转、农村产权交易市场尚未建立等原因，也难以交易变现，损失无法得到及时弥补。

（三）操作层面存在簿弱环节。一是“三权”确权登记颁证质量有待提高。从全国看，除集体林权发证率较高外，多数地方没有完成农村土地承包经营权和农房确权登记颁证。即便是已基本完成的重庆，仍有相当部分因权属不清或登记面积与实际面积不一致等原因没有发证。二是“三权”抵押资产评估机构少、费用高。特别是涉及面积较大、专业性较强的林权资产评估，地方有资质的评估机构很少，评估费用也让很多贷款申请人难以承受，有企业反映要占到贷款额的10%左右。三是贷款期限短、成本高。尽管银行规定的最长贷款期限甚至有长达10年的，但实际贷款期限一般都在1年以内，要满足较长期限的资金需求，只能到期后再办理转贷。而转贷需要先还清贷款，再重新办理包括评估在内的所有手续，既影响正常经营，又增加融资成本。据部分企业反映，包括利息、担保费、评估费、保证金等在内的实际融资成本按年息计算至少在12%以上。四是农业风险防范机制不健全。尤其是农业保险覆盖范围不大，使银行和担保企业很难放开手脚去开展“三权”抵押贷款业务。

（四）法律层面存在较大障碍。对土地承包经营权抵押，相关法律有明确的禁止性规定。农民对以家庭承包方式获得的土地承包经营权，仅具有占有、使用和收益的权利，没有处分权，《物权法》、《担保法》明确规定不得抵押。只有通过招标、拍卖、公开协商等方式获得的土地承包经营权，才可用于抵押。对农房抵押，相关法律也有间接性的限制规定。农民对宅基地仅具有占有和使用的权利，没有收益和处分的权利，《物权法》、《担保法》明确规定不得抵押。由于房地不可分离，尽管农民对房屋具有完全产权、法律没有明确禁止抵押，但转让房屋所有权势必涉及到宅基地使用权一并转让。这就与现行法律规定相抵触。只有乡（镇）、村企业的厂房等建筑物和其占用范围内的土地使用权可以抵押。对林权抵押，相关法律存在较大的包容空间。林权包括林木所有权和林地使用权。对林木所有权抵押，法律没有明确禁止性规定。对通过招标、拍卖、公开协商等方式获得的林地使用权，相关法律允许抵押。但对自留山使用权、通过家庭承包方式获得的林地承包经营权，相关法律明确禁止抵押。

三、有关政策建议

鉴于土地承包经营权、农房和林权之间存在较大差别，应遵循“夯实基础、分类推进、扩大试点、加快修法”的思路，积极稳妥推进农村“三权”抵押贷款。

（一）加快农村“三权”确权登记颁证步伐。这是一项关系农村长远发展的基础性制度建设，其意义不仅仅在于为开展“三权”抵押贷款提供支撑，对培育农村要素市场、促进土地流转、推动户籍制度改革等也具有重大意义。现在全国林权确权登记颁证基本完成，土地承包经营权确权登记颁证计划5年内完成，农房及宅基地的确权登记颁证全国还没有部署。我们认为，土地承包经营权确权登记颁证实施方案已经颁布，各地都有试点经验，对可能遇到的各种问题也都有处理经验，应缩短完成期限；对农房及宅基地确权登记颁证工作，应进行部署，抓紧试点，尽快推开。

（二）全面推进林权抵押贷款业务。在现行法律框架下，林权抵押存在较大发展空间。截至2012年底，全国林权抵押贷款累计涉及面积为5780.5万亩，但我国现有集体林地27.4亿亩，剔除公益林等不可抵押的部分，林权抵押还有很大的发展潜力。建议：（1）加强森林资源资产评估。应根据转变职能的精神，下放非国有森林资源资产评估资格的审批权限，消除评估市场发育的制度性障碍，增强评估市场的竞争性，降低评估费用。（2）完善森林采伐限额管理办法。在继续严格管理生态公益林的基础上，对商品林的采伐不应再加限制。（3）扩大森林保险覆盖面。这既是保护森林资源和生态安全的需要，也是维护抵押权人利益的需要。（4）建立全国性和区域性林权交易市场。在深入总结一些地方林权交易市场运作经验的基础上，按照国务院2013年20号文件关于“探索建立农村产权交易市场”精神，建立运作更加规范、覆盖范围更广的全国性和区域性林权交易市场，为林权的价格发现、处置变现提供更有效率的渠道。

（三）扩大土地承包经营权和农房抵押试点。目前各方面对废止物权法、担保法中的相关禁止性条款，赋予土地承包经营权、宅基地使用权和农房所有权以抵押权，保护农民财产权益，呼声很高。十七届三中全会明确要求“完善土地承包经营权权能”。我们认为，随着农村社会保障制度的建立健全和农民就业、居住选择性的扩大，承包地、宅基地的保障功能在弱化，当初物权法、担保法作出禁止性规定的根据已不足为凭，担心的问题也不足为虑，应积极推动法律修改工作。在相关法律没有修改之前，土地承包经营权（包括以家庭承包方式获得的耕地、林地和草原承包经营权）和宅基地使用权抵押无法在全国范围内普遍推行，但还是有作为的空间。建议：（1）在全国各类改革试验区开展土地承包经营权和农房抵押贷款试点。根据六届全国人大三次会议的授权决定，国务院可以就经济体制改革和对外开放方面的问题作出暂行规定。现在由国务院批准或同意的各类改革试验区很多，这些试验区内只要有农业农村，都应该开展土地承包经营权和农房抵押试点。（2）加强对各试点地区的指导。密切跟踪土地承包经营权和农房抵押试点进展，及时总结提炼，为修法积累经验。（3）加强各试点地区的横向交流，促进各试点地区相互借鉴、共同提高。

（四）多途径解决农民贷款难问题。缺乏有效抵押物是农民贷款难的重要原因，但不是全部原因；开展“三权”抵押是解决农民贷款难的重要途径，但不是唯一出路。要想从根本上解决农民贷款难问题，除积极探索“三权”抵押贷款外，还应多方施策、多措并举。（1）用好用足小额信用贷款政策。银监会2007年曾发文规定，小额信用贷款发达地区可以提高到30万元，欠发达地区可以提高到5万元。对一般农户而言，现有的小额信用贷款或联户担保贷款可以满足借款需要。应优化农村金融生态环境，加强信用户、信用村、信用乡镇建设，消除银行发放农户小额信用贷款的疑虑。（2）积极培育农村新型金融机构。目前发放农户贷款的主要是农村信用社，农村金融市场竞争程度很低。应适时调整村镇银行的设置门槛，广泛吸引社会资本参与。（3）大力发展农村合作性、政策性金融。由于单笔业务规模小、交易费用和资金成本高，农村金融业务的综合成本远高于城市，商业性金融机构在农村开展业务缺乏足够动力。从发达国家经验看，合作性、政策性金融在农村金融体系中普遍占主导地位。应进一步理清农村信用社改革思路，坚守合作金融的本质属性不动摇。拓展农业发展银行的业务范围，适度向农业产前、产中和产后环节延伸。扩大农业保险覆盖面，积极发展农业担保机构，为农业生产经营者提供贷款增信服务。

2013年8月16日