把实施创新政策作为稳增长促升级的重要抓手

——中关村“1+6”政策实施情况及建议

苑衍刚 侯万军 杨跃承

近期，我们就中关村实施促进科技创新和成果转化的先行先试政策情况，与科技部、财政部、税务总局等部门同志进行了座谈，到中关村管委会和有关企业进行了调研。发现这些政策在激发创新力和生产力方面取得了突出成效，但仍面临不少障碍。总结、深化和推开有关创新政策，能够为稳定经济增长和推动经济转型提供新的突破口。

一、中关村“1+6”政策实施总体情况

2010年底国务院同意在中关村国家自主创新示范区实施“1+6”系列创新政策。有关部委出台了12项配套政策文件，北京市会同19个部委组成了中关村创新平台，建立了重大项目部市会商、100亿元重大成果转化项目资金统筹、军民两用技术对接整合、科技与资本对接、高端人才服务等8个机制，形成了国家、军队、地方三方创新资源整合、协同运作与成果转化的制度框架，中关村正向全球影响力的科技创新中心和国家战略性产业策源地的目标稳步迈进。2012年中关村企业总收入达到2.5万亿元，比2010年增长（以下同）56.8%。收入过亿元的近1900家，新创办企业超过4300家，上市公司224家。完成技术交易额2458亿元，增长56%。创业投资和案例数占全国的1/3。中关村在产业规模、人才总量、研发投入、中小企业成长等方面取得了长足进展，有些已可与世界级创新区域媲美，但在高端人才、创业活跃度、创新效率、市场环境、辐射带动作用、全球影响力等方面还有较大差距，需加大体制创新力度。

二、6项政策具体实施情况及如何扩大效果

（一）关于中央级事业单位科技成果处置权和收益权改革。这一改革使评审完成后作为国有资产管理而被束之高阁的大量科研成果，现在项目承担单位拥有处置权和收益权后，只要院长、所长签字就可以产业化。2012年中关村地区中央和市属高校院所技术转让1026亿项，收入超过100亿元，分别增长3倍、14.5倍。目前主要障碍是“科技成果处置权与收益权归项目承担单位所有”与现行《事业单位国有资产管理规定》相抵触，虽然为中关村开了口子，但仍要履行投资审批、国有资产使用审批等。按新规定处置800万以上的仍需报批，800万以下备案即可，但由于法律和政策上未打通，院长、所长也不愿意签字，到目前为止还没有一家单位在自行处置科技成果后到财政部门备案，很多通过拆分项目、横向课题、技术许可规避了相关规定。

科技成果处置权和收益权改革是一项潜力巨大的制度创新，发达国家也有经验，如美国著名的《拜杜法案》明确项目承担单位拥有政府出资形成的科研成果的所有权，德国、日本、英国均有类似法律。应进一步深化此项改革，一是在《促进科技成果转化法》修订中明确科技成果处置权和收益权归项目承担单位。二是针对技术类无形资产的特点，修订事业单位国有资产管理相关规定。三是除特别规定的重大科研项目和涉及国家安全的项目外，均不需审批，同时简化备案手续。

（二）关于股权激励改革。这是一项深受科研单位和科技人员欢迎的改革。到2012年底中关村共有500多家单位实施了股权激励，其中86家方案获得批复。有关部委简化了审批程序，将时间缩短至20个工作日以内。但总的看实施数量与预期相比还有一定差距，同样实施股权激励的上海张江和武汉东湖，合计不超过10家。主要障碍仍是国有无形资产转化权责不清，同时科技成果入股最高奖励30%的比例过低，成果投到中关村以外的项目不适应该政策，而中关村80%的成果是在京外转化的。为进一步扩大效果，应适当提高科技成果入股奖励比例上限，加大股权、期权、分红奖励力度。对投资到中关村以外地区的成果，亦应适应股权激励试点政策。

（三）关于税收优惠。主要是三方面：企业研发费用按150%加计扣除；职工教育经费税前扣除比例由工资总额的2.5%提高到8%，超过部分准予结转；科技人员取得股权形式奖励的，可分期缴纳个人所得税。前两项政策实施成效明显，如2011年共有831家享受研发费用政策，所得税优惠1.46亿元，92家企业享受教育经费政策，所得税优惠375万元，但总的看覆盖面有限。第三项则与期望差距较大，目前还没有一家企业到税务部门备案。主要问题一是三项政策均适用于国家认定的高新技术企业，而很多新创办企业因无法认定而无缘享受；二是个税分期缴纳最长不超过5年，意味着5年后还是要缴，影响了企业奖励股权的积极性，大多采用股权出售和分红，不愿长期持有或增持。

鉴于研发费用加计扣除和教育经费税前扣除是发达国家的普遍做法，下一步可扩大到中关村所有科技型企业，并扩大研发费用范围和提高教育经费扣除比例。对股权奖励个人所得税，可试用递延型所得税，即在取得股权时只备案不缴纳，在取得分红或转让所得时再依法缴纳。

（四）关于科研项目经费管理改革。主要是部市联合支持战略性新兴产业重大项目，开展科研间接费用补偿、分阶段拨付、后补助试点，增加科研单位和团队经费使用自主权。到2012年底，中关村共有3163个项目纳入试点，列支间接费用2.3亿多元。改革有一定覆盖面但深度不够，项目经费仍然管得过死，探索新的科研立项、经费使用和成果评价体系，需迈出更大步伐。

（五）关于高新技术企业认定。试点中增加了可申报的创新成果，放宽了申请条件，改革了评价指标。但实施起来仍限制过多，对注册满半年不足一年的只发蓝底证书而不享受所得税优惠。目前仅有11家企业获蓝底证书，有些企业害怕泄露技术秘密也不愿意申报。应继续完善高新技术企业认定办法，重点解决新创办企业认定及税收优惠问题。

（六）关于“新三板”。中关村从最先开展代办非上市公司股份转让到建立“全国中小企业股份转让系统”，取得了经验。今年6月国务院确定将“新三板”试点扩大至全国。

（七）关于中关村创新政策的新进展。研发费用加计扣除、职工教育经费税前扣除、股权奖励分期缴纳个税、高新技术企业认定等4项政策试点于2011年12月到期后，国务院已经同意延期3年。2012年5月，北京市提出了“新五条”建议，包括文化科技融合企业税收优惠、创业投资企业税收优惠、技术转让税收优惠、中小高新技术企业向股东转赠股本个人所得税优惠、非上市中小微科技企业投资者股息红利个税优惠等，有关部委已研究上报。

三、政策建议

在经济下行和就业压力加大的形势下，选择部分相对成熟的创新政策扩大试点范围，加大科技改革力度，可以迅速形成新的经济增长点。如武汉东湖去年8月出台了促进科技成果转化的“黄金十条”，今年一季度就新增注册企业800多家，同比增长40%。2012年国家高新区产值和企业数均增长15%以上，吸纳大学毕业生超过46万。这也有利于增强经济内在活力和内生动力，打造中国经济升级版。

（一）组织一次全面评估。可由科技部牵头，北京市和财政部、教育部、税务总局等相关部门参加，对中关村创新政策实施效果、存在问题作出阶段性评估，为深化试点和面上推开提供依据。同步进行第三方评估。

（二）尽快分层次分阶段推广。研发费用加计扣除、职工教育经费税前扣除已经在中关村和武汉东湖、上海张江、安徽合芜蚌综合试验区成功推行，可以择机推向全国试点。股权激励和股权奖励个税政策也已在上述四地推开，高新技术企业认定也相对成熟，可选择有条件的高新区和部分地区分别推开。科技成果处置权收益权改革可在国家创新资源密集地区如天津、西安、成都等扩大试点。

（三）把中关村创新平台做实成为相关部门审批制度改革的试验田。国家部委和北京市有关部门可以选择中关村为联系点和突破口，推进政府职能转变，下放审批权限，简化审批手续，优化审批程序。

（四）继续深化中关村科技创新改革。从国家宏观战略出发，按照建设科技创新特区的思路，对中关村战略定位、机制框架和法律保障等进行新一轮顶层设计，在小区域内进行大改革、寻求大突破。如试行“海外公民证”、外籍人才绿卡制度等，构建人事管理、收入分配、绩效评价等新机制，设立研发类进口科技产品免税区，简化知识产权代理服务机构审批、企业海外技术并购项目审批，等等。

2013年7月7日

（杨跃承 科技部火炬中心）