第9章 关于地方人大常委会的几个问题(5)

那么，如何提高审议发言的质量呢？我觉得，有这样几个方面需要注意，而且这几个方面是互相关联的。一是审议发言要有针对性。针对性是讲你的审议发言应该是言之有物的，而不是大话空话套话；是针对着特定的问题的，而不是笼而统之的泛泛而言。二是审议发言要有建设性。我不否认，代表发言讲话提建议，可以有批评性甚至是批判性的内容。但是，我觉得，我们主要应该是针对问题提出解决问题的方案，你认为这个问题应该如何解决、怎么解决，这也就是我说的审议发言的建设性了。其实，即使是批评性的意见，在你批评完之后，也应该紧跟着提出你的建设性方案，因为批评本身不是目的，解决问题才是目的；而要解决问题就需要有建设性方案。三是审议发言应有可操作性。可操作性，是指你所提出的解决问题的方案，是有关方面能够运作、可以实行的，至少是经过努力可以进入操作程序的。如果你提出的意见建议，尽管从原则上说有一定的建设性，但是具体方案不好操作、不能操作，甚至是不可操作，那你的主观愿望再好，也只能束之高阁了。所谓可操作性，说到底就是你提出的这个方案于理、于情、于法、于制、于主客观条件，都可以进入操作程序，或者是经过一定努力可以进入操作程序。当然，这是理想化的可操作性，不能用这个标准去要求每一位委员，但是至少这些要求给我们树立了应该努力的目标或方向，让我们能够朝着这个目标或方向使劲。

以上，我们从人大常委会组成人员履职的角度做了些探讨。

四、地方人大常委会任重道远

我们通常说的人大常委会概念，可以区分为两个问题，一是指作为国家权力机关的人大常委会，二是指作为为常委会履职服务的人大常委会工作机关。

（一）关于加强地方人大常委会组织建设问题

优化常委会组成人员的知识和年龄结构。在年龄结构方面，总的原则应该是适当降低任职年龄，增加年富力强的人员，从整体上保证能够连任两届的组成人员由现在的不到三分之一增加到一半左右。就是说，在优化年龄结构方面，人大常委会和专门委员会组成人员也有一个适度走向年轻化问题。在学历知识结构方面，总的原则应该是逐步提高学历层次和文化水平，克服原来不重视学历知识结构的倾向。应当说，这些年我们取得的最大进步也就在这里。在这方面任务已经不是很重了。在专业知识结构方面，总的原则应该是逐步增加专业人员的比例。这里说的专业知识结构，应该既包括科班出身学有所长的研究人员，也应该包括多年从事专业工作经验丰富的实际工作者。在这方面我们的任务还很重。应当说，在专业人士进入常委会组成人员这个问题上，我们重视的还很不够，需要加大力度和加快速度。

提高专职委员比例。首先，对于什么是专职委员，有两种理解。广义理解认为，只要是专门从事人大工作的驻会的委员，都可以叫专职委员；狭义理解则仅指除了常委会委员外，无任何其他职务的驻会委员。设立专职委员有什么依据呢？从文献上说，早在1987年党的十三大报告就提出：“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”从法律上说，宪法和地方组织法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”彭真同志曾解释为“实际上将使相当数量的委员专职化”。第七、第八届全国人大常委会工作报告和工作要点也提出：要逐步实现常委会组成人员的专职化。其次，专职委员实践中的成效和问题。十三大报告提出的逐步实现委员专职化以后，全国和地方人大常委会都进行过探索。北京市海淀区人大常委会在市人大常委会领导和区委的支持下，在2002年11月的第十二届五次人代会补选了2名人大常委会委员作为专职委员，十三届时设了5名专职委员，十四届增加到7名，现在的十五届是5名。从海淀区的实践看，效果还是不错的：一是从整体上改善了常委会组成人员的结构，增加了专职人员的比例，常委会整体力量得到了加强，工作质量相应提升。二是从个体上增加了部分专一从事人大常委会工作的全职人员，使得他们摆脱了兼职从事人大常委会工作那种疲于应付的局面，能够专心致志地从事人大工作。三是人大常委会得到了一批各个领域行家里手的补充，使得常委会对相关领域的情况更加熟悉清楚。总之，这对常委会履职是非常有利的。当然，也存在问题：一是认识层面。许多不从事人大工作的同志不以为然，认为人大工作就是个履行程序的“橡皮图章”，业余干干就成。二是工作层面。专职委员直接在主任会议领导下工作，没有自己单独的支撑体系，工作起来困难较多。与主任会议、与常委会、与各专门委员会或工作委员会是什么关系，都有待理顺。三是干部交流和待遇方面。由于一旦当了专职委员很难提拔或交流的现状，年轻同志不愿意干，也是一个障碍。由于在常委会机关没有编制，人事关系留在原单位，福利待遇方面难以照顾周全。应该说，虽然存在这些问题，但是只要想解决并不难。

顺便引申一下，关于人大常委会组成人员专职化问题。我国的人大代表实行的是兼职制度，他们既是代表又有自己的职业，这与西方议会的专职议员有很大的不同。由于是兼职，就不能老开会。我们的代表大会通常是一年一次，每次几天，加上闭会期间的履职，普通代表一年也就20几天左右。这种代表兼职性和会期的短暂性，使得我们的人民代表大会在运行上是很简便的。但是，人民代表大会的这种运行方式上的简便性，与法律赋予它的人民通过代表大会行使国家权力的繁重性，又是处于很大的不适应之中的。这是一个很大的矛盾。这种矛盾，使得人民代表大会在目前的情况下很难承担起自己的责任和使命。问题的出路何在呢？解决这个矛盾的第一步，是在地方设立人大常委会。我们的地方人大常委会就是基于这个内在原因的推动而于1979年顺理成章地诞生了。地方人大常委会的建立使得有一部分专职人员从事人大的工作了，从而缓解了这个矛盾，但是并没有彻底解决这个矛盾。现在地方人大常委会设立也已经30余年了，虽然驻会委员已经占到三分之一以上，但仍然是以兼职为主的，这样，地方人大常委会也是不能经常性地开会议事的（虽然每两个月它至少必须召开一次会议）。也就是说，尽管人民代表大会的常设机关建立起来了，它的建立也的确在一定程度上缓解了人民代表大会运行的简便性和它所担负的任务的繁重性之间的矛盾，但是由于常委会组成人员仍旧兼职的过多，依然没有彻底解决这个问题。这就仍然有一个解决这个矛盾的出路何在的问题。对此，十三大报告已经做了回答：即逐步实现常委会组成人员的专职化。但是，1987年提出这个问题以后，在这个方面进展却不大。现在，十八大终于把这个茬给接上了。总之，这个问题对于人民代表大会的制度建设，具有非常重大的意义，应该加快探索和实施的步伐。

当然，对于这个问题，地方人大常委会只能在党委的领导和支持下，不断地做出自己的努力，争取逐届有所进步，许多大的事情恐怕需要更高层的运作才能得到解决。

（二）合理安排常委会组成人员工作

还有一个问题，即常委会组成人员工作的合理安排问题。就是说，在人员结构已经给定的情况下，作为人大常委会领导层，还是可以通过人员调度、工作分工，对组成人员进行比较科学合理的工作安排，使其发挥出更大的效益。这方面，尚缺乏成熟的经验，我们只能根据一些零散的实践，做些探索。希望我们密云人大常委会能够在这方面出点经验。

一是实行会议审议重点发言制度。为了提高常委会审议质量，一些地方人大常委会实行重点发言制度。就是每次常委会会议召开之前，就每项重点议题，事先安排两三个常委会组成人员，在会议举行时做重点发言，算是分配给组成人员的任务。这样，领到发言任务的人员就要对这个议题认真地进行调查研究，进行材料梳理，找出问题所在，以便发言时能够说出个子丑寅卯来。这个制度就是对组成人员给以一定的工作压力，并使之变成提高发言质量的动力。当然，安排谁做哪个议题的重点发言，要适当考虑组成人员的知识、经历，也要在所有人员中比较均衡地进行安排，使大家都有任务，也都有机会。应该说，这个制度是比较有效的，一是调动了组成人员的积极性，其发言质量明显提升；二是带动了会议审议问题的深入，提高了会议议题的审议质量。

二是实行组成人员进入工作委员会制度。同样，出于提高常委会审议质量的目的，有的地方人大常委会采取把部分组成人员分到各个专项工作委员会，参与工作委员会活动的办法或制度。我们都知道，常委会会上的各项议题，都是由各个工作委员会分头组织实施的，包括制定计划、调查研究、汇总材料、进行分析，然后起草初步意见等。工作委员会为常委会做了大量的准备工作，没有这种准备，常委会审议就无法有效进行。显然，这就形成这样一种逻辑关系，即如果组成人员能够参与工作委员会的前期工作，那么他就对这个议题比较熟悉，认识也就能够比较深入，在这个基础上进行的审议发言质量也就比较有保证。正是因为这个缘故，有些地方人大常委会采取了这样一种办法，就是把一部分常委会组成人员，按照其经历经验和专业特长，把他们编到各种委员会中去，参与某一方面的专项工作。这样一来，不但加强了工作委员会的力量，而且也提高了常委会审议发言的质量。应该说，这是一个行之有效的办法或制度。当然，这里需要注意的是，目前还不可能把所有的组成人员都编入各种委员会之中，只能是一部分，因为有些委员（尤其是具有领导身份的委员）特别忙，很难参加工作委员会的活动。但是，我觉得我们在确定各个工作委员会人选的时候，应该考虑让尽可能多的组成人员进入工作委员会，参与议题准备工作，尤其是那些有一定专业或特长的组成人员。当然，在确定之前，应该与当事人沟通商量。现在，我们能够参与工作委员会的组成人员不多，可能仅限于担任工作委员会主任的几个驻会委员，如果能够有一半或三分之二左右的委员进入工作委员会，这对委员会工作、对常委会审议都是一个很大的加强。顺便说说，北京市人大常委会有65名组成人员，现在有25名进入了专门委员会，约占总数40%（38.4%），另有8位领导分管专门委员会的工作，实际参与专门委员会工作的约占50%左右。这个事情，可以循序渐进地做。