第3章 人民代表大会制度的理论与实践(3)

5.人民代表大会制度是把权力关进笼子的制度性举措

我们都知道，权力会产生腐败；绝对的权力绝对会产生绝对的腐败，这是规律。因此，依据这一规律，现代西方社会一个共识，就是要把权力这只猛兽关进法律和制度的笼子，意思是要对公共权力的使用进行监督、限制、制约、制衡。应该说，这个现代西方社会形成的共识，在我们中国政治发展史上是缺乏思想资源的；在我们共产党的当代政治词典中，也是很少出现的。可喜的是，我们经历了“文化大革命”的洗礼，我们见识了近几十年的权力腐败现象，加之权力制约思想的普及，我们在这方面逐渐地成熟起来了。近些年来，在我们的文献中，不断地呼吁加大监督力度，不断地呼吁加强权力制约，特别是党的十八大以后，习近平总书记要求把造成腐败的权力关进制度的笼子。这无疑是一个认识上的巨大进步。其实，我国的人民代表大会制度，就是一个关押权力的笼子，在其中蕴涵了丰富的权力监督、权力制约机制，可惜的是由于种种原因，我们过去很少有意识地加以运用。比如，人民代表大会制度中关于质询权、罢免权的设置，关于特定问题调查机制的设置等，都是带有刚性的制度性举措。当然，我们在这方面的举措也还可以也还需要进一步完善。但是，不能否认的是，我们现在人大制度中已有的把权力关进笼子的制度举措，都是可以马上使用的武器，党组织应该支持人民、支持人大把它们充分地运用起来。总之，组织人民对国家机构进行监督，是人民代表大会制度的重要功能。

6.人民代表大会制度是政治体制改革的安全通道

邓小平不但是经济体制改革的设计师，而且也是政治体制改革的设计师。是他在20世纪80年代以极大的智慧和魄力，力陈权力高度集中的旧体制的种种弊端，大声疾呼进行党和国家领导制度的改革，并就如何着手进行这种改革做出了一些具体设计。但是，由于众所周知的原因，我们的政治体制改革没有能够按照他的设计进行下去。当然，以我们今天的眼光，不可能再拘泥于他老人家当年提出的那些具体设计，但是我们却不能不佩服他老人家推进政治改革的大智大勇。现在，中央的态度是积极而稳妥的，学界则是众说纷纭。就是在主张推进体制改革的人士中，在怎样进行政治改革方面，也是见仁见智。其实，在我看来，这个问题并不复杂。第一，我们必须坚定不移地进行政治体制改革，推进民主法治较快进步；第二，我们的政治体制改革，应该也可以实现平稳操作；第三，人民代表大会制度就是政治体制改革的安全通道。具体说，就是推动人民代表大会制度的与时俱进。这样做，既符合邓小平原来设计的初衷，也能够解决我们现在面临的各种问题，还能在改革的认知上取得最大共识，特别是不会发生风险。

7.人民代表大会制度是共产党科学执政、民主执政、依法执政的制度平台

应该说，从人民代表大会制度的设计初衷来看，这个制度就是作为共产党的执政平台设计的。但是，那个时候我们的人民代表大会制度很不完善，党也没有形成科学执政、民主执政、依法执政的理念，所以，还谈不上自觉而有效地把人大制度作为党科学执政、民主执政、依法执政的制度平台来运用。改革开放以来，一方面，我们的人大制度得到了一定程度的完善，特别是1979年地方人大常委会制度的确立，使得这个科学执政、民主执政、依法执政的平台在地方各级建立起来了；另一方面，我们党的执政理念也得到了很大提升，终于在2004年提出了科学执政、民主执政、依法执政的理念。这就在主观和客观两个方面使得党充分运用人大制度这个科学执政、民主执政、依法执政的制度载体和操作平台，有了需要和可能。其一，在人民代表大会制度体系中，一方面，党可以充分听取人民的意见、反映人民的要求，从而成为最广大人民利益的代表者；另一方面，党可以向人民代表大会提出建议，通过人民代表大会把党的主张转化为国家意志。其二，在人民代表大会制度体系中，一方面，党领导人民制定宪法和法律；另一方面，党又带领国家和人民遵守宪法和法律，走向社会主义法治国家。在这里无论是立法修法、还是保证法律的实施，都离不开人民代表大会制度这个执政平台，都离不开人民代表大会这个国家权力机关的运转和发挥作用。这也就是民主执政和依法执政；而民主执政和依法执政又是实现科学执政的基础，离开了民主执政和依法执政，绝无科学执政可言。所以，党正是通过人民代表大会制度实现民主执政和依法执政，从而实现科学执政的。

8.人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度载体

坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，已经成为中国特色社会主义政治发展道路或者中国民主政治模式的核心内容。但是，实现三者有机统一需要有制度载体，而人民代表大会制度就是实现这三者有机统一的制度载体。这可以从人民代表大会制度的实践经验中得到说明。人民代表大会制度在实践中取得的经验可以有千条万条，但最基本的就是“坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事”。这是一个密不可分、三位一体的有机整体。在这里，党的领导是发扬民主和依法办事的根本保证，充分发扬民主（也即人民当家作主）是实质和核心，依法办事（进一步说也即依法治国）是行为准则。可以说，这个经验体现了人民代表大会制度的本质规定，说明了人民代表大会制度本身就意味着党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

在人民代表大会制度诸多方面的功能和作用中，我认为可以总括为两条：第一条，它是人民当家作主的制度安排；第二条，它也是人民监督国家的制度形式。而这两条也正是毛泽东当年在“窑洞对”中对黄炎培先生讲过的“民主新路”的核心内容，即“人人起来负责”和“人民来监督政府”。他认为，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”。也只有这样，共产党才能跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期率。

（二）人民代表大会制度的地位

1.人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度

这是从我们国家的制度体系的角度来看人民代表大会制度。这样说的理由：一是这个制度体现了我国的国体也构成了我国的政体。就是说，它解决了我们国家谁来当家作主和怎样当家作主这样两个事关国体和政体的根本问题。按照人民代表大会制度，我们的国家是人民的国家，一切权力属于人民，人民来行使国家权力；同时，我们的国家是共和政体，人民通过选举自己的代表，组成人民代表大会，行使国家权力，人民代表大会就是人民行使国家权力的机关。二是人民代表大会制度决定了国家其他政治制度，包括民族区域自治制度、基层群众自治制度，也包括选举制度、代表制度、立法制度、行政制度、司法制度、监督制度等。

2.人民代表大会制度是世界代议制发展的历史新高

让我们从近现代民主代议制发展史的角度做些考察。资产阶级议会制度起源于英国。1689年，英国资产阶级思想家洛克发表了批判君主专制、提倡分权制约的著作。1701年英国通过法律，规定议会为最高立法机关，未经议会批准国王不得颁布或终止法律；法官实行终身制，国王不得解除法官职务等，为现代英国代议制奠定了基础。法国启蒙思想家孟德斯鸠进一步发挥了洛克的三权分立思想，影响了法国资产阶级革命。1793年，法国新宪法规定立法议会为最高立法机关，由普选产生；执行议会为最高执行机关，由立法议会任命；上诉法院为最高司法机关，从而建立了现代议会制度。美国的议会制度源于英国，又受到法国孟德斯鸠三权分立学说的影响。1787年美国通过宪法，1789年美国国会诞生，美国代议制度正式成立。西方现代代议制度的建立过程大体如此。从形式来看，资产阶级代议制的核心是三权分立，即立法、行政、司法的分立与制衡。从整个代议制度形式发展的历史来看，三权分立是最早出现的第一种代议制形式。

对于三权分立的资产阶级代议制，马克思做过许多批判，主要认为它们推诿、扯皮、效率低下。为了克服这种情况，马克思总结巴黎公社的经验，提出了他关于未来社会政权组织形式的设想。其主要内容就是，公社“应当是同时兼管行政和立法的机关”，意思就是抛弃三权分立，实行议行合一。但是，巴黎公社只存在了短短的几十天，并没有积累下什么经验。十月革命后，列宁很快就把马克思的这个设想投入了苏维埃制度的实验。经过一段时期的实验之后，发现完全的议行合一，也有许多问题，诸如职责不清、不便监督等。后来，针对这些问题，苏维埃制度进行了改良，实行了“上分下合”的模式，即在苏维埃联盟共和国和各个加盟共和国层面，把苏维埃的议事权和政府的行政权分开了（设立苏维埃主席团和部长会议，后者对前者负责），但在这两个层次以下，仍然实行议行合一。议行合一是代议制的第二种形式。