• 中纪委2013反腐实录

记者／林子敬

2013年10月28日，贵州省委常委、遵义市委书记廖少华因贪腐落马，至此中共十八大以来，11名副省部级以上的官员因涉嫌违纪被中纪委调查，包括李春城、周镇宏、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球、王永春、蒋洁敏、季建业和廖少华。

作为本届中共中央反腐行动的执行机构，中纪委在廉政宣传、作风建设以及打击腐败层面的高压反腐姿态，引发海内外舆论的关注。

从苏联模式到异体监督

中纪委副书记张军11月5日在中纪委监察部官网的在线访谈中表示，今年1至9月，各省（区、市）纪检监察机关立案11.7万件，同比增长10.1%；处分10.7万人，增长13.1%。各省纪委也“晒出”反腐成绩单，比如广东查处地厅级干部29人、县处级干部242人。中纪委监察部官网高频更新被查处的贪腐官员信息，从地方官到“封疆大吏”，被纪委调查的官员涉及医疗、建筑、教育、交通等各个领域。

按照《中国共产党章程》第43条规定：党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下工作。在反腐败问题上，大方针和路线由中央委员会决定，中纪委贯彻并落实党风和反腐事宜。在中共中央保持高压反腐的态势下，今年中纪委反腐不再柔性强调“预防为主”，而是更为严厉地突出“主动出击”和“严惩查办”，一位纪委官员称，过去地方纪检监察机关和检察机关认为一些小案子影响不大，不屑于去查，现在查案则是“老虎苍蝇一起打”。

在反腐的同时，中纪委也重视铲除腐败滋生的文化根源，如“改进四风”。一年间，中央纪委下发纪律通知，包括清退会员卡、禁止中秋国庆期间公款送礼以及10月份严禁公款购买贺年卡等物品。有消息称，中纪委正在组织安排起草反腐败、反浪费的若干问题规定，将作出详细、具体和严格的要求。

王岐山主政中纪委后，中央巡视组亦成为今年的“热门词汇”。十八大以来，中央政治局常委会在2013年的4月份、9月份，不到半年的时间里，两次听取巡视工作情况汇报。张军评价，这是前所未有的举动。而王岐山先后6次主持召开中央巡视工作领导小组会议，2次在中央巡视工作动员会上发表讲话，加强和改进巡视工作部署。

王岐山强调，巡视组的重点放在权钱交易、买官卖官等权力寻租腐败以及官僚主义、“上有政策，下有对策”的纪律作风腐败。中纪委副书记张军在线访谈时亦表示，目前中纪委正在研究修订《中国共产党巡视工作条例（试行）》，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。

今年6月，中央办公厅转发了《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013-2017年规划》。巡视组加强对各个省市、各级一把手权力的监督，在调查时“下沉一级”，对一把手任职过的单位进行巡视。

此外，王岐山在巡视组内部引入竞争机制，组建组长库，实行“三个不固定”：组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定。巡视组组长不再固定于“一座山头”，而是“一次一授权”，也避免巡视组组长在固定范围内权力过大而导致腐败。

王岐山在鼓励巡视工作人员时坦言，巡视工作是苦活、累活和难活。巡视人员在各地还会受到官员的威胁，有些民众也质疑巡视组工作的成效。

10月23日，王岐山在部署第二轮10个巡视组的工作时强调“未发现问题是失职，不客观汇报是渎职，必将追究责任”。张军称要求非常高。记者亦获悉，今年中纪委的许多工作人员公差较往日更为频繁。

中国纪检监察学院副院长李永忠认为，加强巡视组是反腐关键，因中共30年来纪律检查体制都沿用了苏联模式，所有的监督都是同体监督，没有异体监督。实践证明同体监督是一种低效、无效成本很高的监督，而巡视机构就是30多年来监督支点迁移的一个异体监督的成功示范。“王岐山虽然没从事过纪检监察工作，但看到了巡视制度的异体监督功效，因此就加大了巡视的力度以及巡视制度的改革，取得了比较好的效果。”

体制改革平衡纪委双重领导

一位地方纪委官员告诉记者，“现在反腐败锁定证据越来越难，因为腐败分子作案的手段越来越呈现出隐蔽化、智能化、期权化的趋势，给办案带来很大的压力，官员的非法财产转移到海外，追回的难度巨大，基本上不可能追到。”

中纪委虽反腐决心高涨，但是地方官场的情况却更为复杂。海南省某县处长陈哲（化名）向《凤凰周刊》透露，其所在县的纪委本来从上级获批了包括副处在内等3个领导职务，但是党委直到现在还没有为其安排人。他认为，地方党委不希望给纪委太大的权限，影响领导权益可能是原因之一。

一位县级纪委官员亦感慨办案难度。县市地区人际关系错综复杂，裙带风严重，大家低头不见抬头见，随便查处一个干部都可能遇到巨大阻力。相较之下，省级纪委回旋余地更广，中纪委则更超脱。因此目前中纪委在制度改革上的着眼点或许是如何唤醒基层纪委的监督职能。

对此，一些专家认为，反腐改革的方向是实现纪委体系的“垂直单列管理体制”。目前纪委实行的是双重管理体制，即接受同级党委和上级纪委的双重领导，行政上以同级党委领导为主，业务上以上级纪委领导为主。这种管理体制被认为导致地方纪委无法有效对同级党委行使监督权。

11月13日，中共十八届三中全会结束的第二天，中纪委常委会决定研究制定纪检工作双重领导体制，单列管理没有被提及。根据公布的《决定》，纪委将通过完善双重领导体制强化上级纪委对下级纪委的领导，规定线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。

一位纪委官员表示，纪委是由同级党的代表大会选举产生，在《党章》没有作出重大修改之前，不可能脱离同级党委的领导。此外，纪委如果实行垂直管理，也会因为纪委权力过大而面临“谁来监督纪委”的问题。“任何失去监督的权力都可能导致腐败，纪检权、监督权也不例外。”他认为纪委系统的单一垂直管理不可能实现，也没有必要实现。

在现行的“双重管理”体制下，某个层级的党委会有上一级纪委的巡视组负责监督。对此，一位中纪委人士称，即便在理论上没有监管漏洞，但是最好的做法还是加强该级党委身边同级纪委的监督权力更有效。“靠上级监督，太远了。巡视组也不是常来常往。目前比较可行的改革是加强纪委对同级党委在用人等重大事项方面的监督权。”

目前纪委体系改革的目标是纪委的派驻单位。海南省一名纪委官员称，海南省各厅局都有纪检组，属省纪委领导。但目前他们的人事、工资关系都在驻在部门，不在省纪委，这样他们开展监督就不超脱，必须看驻在部门领导的眼色行事，今后应该将这支队伍收归上级纪委统管。

目前各省市已有相关的试点在进行，比如湖南省市一级有常德，县一级有醴陵市。虽然还在试点阶段，但是都有中纪委的授意。在试点问题上，据说对金融实名制、家庭财产申报制等都在调研和论证，届时将改变反腐的被动局面。

“双规”全程录像

“当前中纪委的工作思路在发生变化。过去中纪委对腐败官员是一查到底，将该官员所有的罪证都查清楚后再交给检察院。现在只要有足以定性的贪腐证据，那么最后该官员到底贪腐了多少资金则交给司法机构调查。”一位接近最高检察院的人士向《凤凰周刊》的记者透露。

中纪委的直接反腐对象只限于省部级官员以上，有消息称，只要掌控某干部贪腐50万的证据就能定性，而地方纪委掌管的定性标准是5万元。纪委在调查过程中对可能会出现的连带关系人也不亲自调查了，同样交由司法机构处理。

某纪委人士分析，过去在反腐问题上，中纪委负责到底。司法资源能被中纪委任意调遣，过去中纪委可以在任何地方抽人办案，比如过去中纪委特别喜欢调用衡水的检察官，觉得他们好用。但是现在纪委和司法机构的职能相对更独立。

另有纪委工作人员也表示，现在纪检机关在办案过程中，只要发现了足够移送司法机关的证据，最好马上移送司法部门。如此，既能更加超脱，以便腾出更多时间和精力来查办新的案件，另一方面也能尽快让案件进入司法程序以避免非议。这是当前纪委注重效率优化的思路转变。

中共的反腐模式是以纪委为核心的模式，党内作出处分决定后才会将案件交给司法机关。中央党校政法教研部教授林喆称，这意味着中纪委的权力极大，特别是对党员的“双规”权力。“在规定的时间、规定的地点交代问题”是纪委实现党内自净的重要调查手段，但是纪委“双规”的权力在法学界一直有所非议，因为期间可能会出现刑讯逼供等违法行为。

林喆表示，中纪委使用“双规”权力时确有章法可寻，因纪委内部条例规定，在“双规”期间被审问官员要进行日常身体检查记录，还需全程录像，以防刑讯逼供：“我自己走访地方时也参观过用于‘双规’的场所，其实很人性化，环境并不恶劣。”一名地方纪委官员向记者证实这些章法绝大多数都落实了。

县级纪委就拥有“双规”的权力，但审批权被上收，以防止地方纪委滥用调查权，但若案件线索具体、证据确凿肯定会被批准。

而另一名地方纪委官员透露，过去纪委“双规”进行询问时可能会有上级领导授意，如果贪腐官员交代的事情涉及到某某领导时必须要制止话头，即便说出来也不会被记录。全程录像后这种事情就难做了，因为笔录删节不会有破绽，但是影像删节会有明显的痕迹。

即便如此，仍然有纪委人员无视章法。8月17日，浙江省衢州市法庭举行了一场罕见的审判：6名纪委工作人员因为在“双规”期间有使用刑讯逼供的嫌疑而站在被告席上。9月30日判决公布，6名涉案纪委人员分别获刑4年到14年不等。此案或能反映中纪委要求严格依纪依法办案、安全文明办案的意图。

此外，在反腐思路的效率优化外，中纪委积极的纪律建设意在还原其根本职责，包括新班子上任后强调的“八项规定”、走群众路线以及党内民主生活会等，其实都是重新贯彻过去共产党一些好的“风纪规定”。

全方位争夺民意

9月2日，中纪委监察部网站正式开通，中纪委开始积极面向社会发声，中央纪委常委、秘书长崔少鹏称，中央纪委监察部网站是由王岐山提议创建。原本中纪委监察部也有多个网站，比如监察部网站、国家预防腐败局网站、举报网站、纠风之窗，还有工程建设领域治理工作网站等等，“但这些网站比较分散，力量不集中，资源浪费，王岐山提出要打造新的网站，把五网合一网。”

并且，中央纪委、国家监察部以及国家预防腐败局实行的是合署办公体制，即三个单位、三块牌子，一套人马。王岐山整合原有的两家网站亦是高效和节省资源的选择。

有消息人士称，中纪委将主动出击，借由门户网站全方位、立体式地对自身进行宣传。还会在门户网站上刊载被处分的官员新闻，加强社会整体反腐的舆论环境，到年底之前已计划了多场网络在线访谈。

此外，随着北京、上海、广州等地方纪委推出官方微博，有传言称，中纪委近期内也会进驻微博甚至微信平台。纪委系统已经开始主动依托新的媒介平台发挥反腐的功能。

随着中纪委的门户网站一并落成的还有全国统一的举报平台。事实上，中央纪委的网络举报受理平台早就建立并且受理了大量的举报投诉。此前民众通过各大商业门户网站上的“网络举报专区”都可以直接向中纪委举报。全国的网络举报平台是由中央纪委的信访室和国家监察部的举报中心维护。

按照工作流程，纪检机关在网上接到群众举报后首先会甄别举报的内容，信访举报部门会根据信件的内容进行分类，分析举报内容是否具备“可查性”。不乏有举报信上列举的问题是捕风捉影、道听途说的，或者带有明显的人身攻击味道。这种现象在地方党委政府换届前发生尤其频繁。

而对内容比较具体的实名举报，以及线索非常具体和证据比较扎实的匿名举报，纪委一般都会及时初步核查，或移交案件检察部门调查处理。对于暂时不具备可查性，但是又有一定的信息量的举报，会作观察处理；对于不涉及本级管辖范围的举报信件，会及时批转下级机关处理；对完全不具备可查性的，会存档不作处理。

中纪委的网络举报独立于其他各省市县的举报网站，并非将全国各地的反腐网站进行统合。民众向中央纪委举报时并不会直接转给地方的纪委负责人，而是根据干部管理权限和反映问题的类别性质等情况，将举报内容转给中央纪委案件监督管理部门或相关地方的纪委处理。即便是不同层级的纪委之间也有严格的保密纪律。

因此会出现一个选择问题：应该向哪个层面的纪委举报？这里存在着效率和保密性某种程度的矛盾。通常举报遭遇泄露的主要原因有二：一是举报者为了达到“广种薄收”的效果，在寄出举报信时往往像天女散花，一发出就是几十封，这不可能保密；二是信件在批转办理过程中，被无意泄露，或者被人口头有意泄露。

有地方纪委官员总结，按照干部管理权限，民众如若举报当地官员，直接投书于地方纪委更为可靠，因为减少了一个批转的环节。但某基层纪委的官员则认为，向高一级的纪委举报亦有好处：转批下来后地方的查处人员会比较重视。

中纪委网站开通后，短期内由于影响较大，可能激发群众的网络举报热情，使网络举报件数量在短期内有所上升。但从长远来看，不会有太大的变化。因为腐败问题一直存在，网络只是提供了一条更加便捷、更加可靠的渠道。

卡严嘴巴

“最近我们地方一位前官员被‘双规’，在吃饭时被告知后，我转头问旁边纪委的领导是否有此事，他回答不清楚。旁边一位非纪委的人表示肯定后，该纪委的领导说了一句：‘这可是你说的啊！’。”一位地方纪委官员称，今年纪委的嘴巴关得更严实了，过去官员被“双规”后很容易从当事纪委官员口中得知案情，但现在直到纪委公布处分结果才能知道查了什么事情。

一年中，中纪委的工作思路转变切实反映在地方纪委。今年中纪委在机构设置方面做了微调，政策向办案一线倾斜，中央纪委的案件检察室由原来的8个增加到10个，某省纪委的案件检察室由原来的4个增加到5个。

一些省级纪委强调为基层纪委提供独立完善的工作条件，包括配备独立的办公室、电话、传真和档案密码柜等“十有”标准。有些条件虽然不起眼但是十分重要，比如此前用的是其他科室的传真机，那么群众举报时该科室的人会先看到，从而增加了泄密的可能性。

这一年基层纪委特别强调对“三重一大”的监控，分别是重大决策、重要干部任免、重大项目安排以及重大资金使用。规范了权力运行流程图，必须按照流程来办事，该干到哪个层面就干到哪个层面。

2013年中纪委还开始进行“廉政风险防控”。廉政风险防控主要是分析每个官员的职权，然后指出该官员在行使权力时可能会出现的腐败风险。比如说要列出该官员的熟人，特别是亲戚。每项风险等级都会按照“高中低”标准进行评估。

基层纪委工作人员紧缺，有些纪委监察科室只有纪委人员1人，监察人员3人。基层纪委不同于中纪委以及省纪委，基本上所有的举报都得去核实。一位基层纪委官员笑言：“我们都说能不干纪委就不要干。”

地方纪委一般事件的初步核实时限为两个月，必要时可以延长一个月。党纪案件的立案调查时限为三个月，必要时可以延长一个月。地方纪委有时候会接到密件或者接到上级纪委的电话，说有几个人会到办事处去，需要接待一下，但可能仅限接电话的人知晓。

纪律建设被反复强调，潜规则和惯例大幅度下降。一些地方纪委甚至取消了过节费和物质补贴，许多纪委工作人员下班都要打卡，一名基层官员称，“过去有些工作人员以下村为由不来办公室，但是无法核实其是否下村，现在在村委也设置了打卡机，下村的工作人员得在村里打卡。”

在纪律作风教育环节中还会带官员去监狱看服刑的前官员或者看教育影片，如《苏联亡党亡国20年祭》。

纪委找官员谈话以及诫勉的频率也有所升高。有些被举报但调查时没有找到充分证据的官员，也会被谈话诫勉：“群众反映你的作风有问题，要注意。”