第2章 概述(1)

第一节 发达国家社会管理综述

20世纪后半期以来，在新技术革命的推动下，经济全球化迅速发展，“信息革命”日趋成熟并广泛渗入到国民经济和社会生活的各个领域，美国、德国等西方国家在社会管理方面进行了改革和梳理，其所具有的组织社会、化解社会矛盾、促进社会公平、实现社会稳定的实际功能，以及促使政府和社会运行更有效率的趋势引起我们的关注与思考。社会管理的变化发展与一个国家的经济发展阶段和特定的历史条件状况密切相关，西方国家社会管理的发展演变与资本主义市场经济的建立和发展是相伴随的，它们从强化政府的社会管理和公共服务职责、转变传统的政府管理模式、优化财政结构、完善公民参与机制等方面皆形成了自己的特色。

社会管理是美国政府的主要职能，美国联邦政府在社会保障、社会保险、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入巨大，总计占整个政府开支的一半以上，许多家庭接受福利救助，大量政府资金用于中低收入阶层的食品、衣物、住宅、保险和福利。美国政府为了解决社会问题、化解社会矛盾和满足社会需求，在税收、医疗卫生、教育就业、居住条件、救济保障、社会服务、劳资关系等各方面，改革创新政府社会管理制度机制，广泛依赖非政府组织，如非营利社会服务与救济机构、慈善基金会、志愿者组织、教会、传媒等，来共同处理劳资、种族、贫富等社会公共问题。

美国社会管理的一个特点是注重非营利组织和私人在社会管理当中的重要作用。在许多其他国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供。根据美国法律，其非营利组织包括150多种类型，覆盖的领域有：文化、艺术、娱乐、教育、研究、卫生、医院、托老院、托儿所以及其他卫生机构；社会服务、残疾人救济、难民救济、环境保护和动物保护；经济、社会和社区发展；住宅、就业和就业培训；公民倡导组织；法律服务、慈善、宗教组织、专业或行业组织，等等。在美国，非营利组织及其服务在全部社会服务中的比例相当高，几乎占所有社会服务的一半，甚至更高。美国的社会发展支出占公共支出的比重巨大，广开社会发展资金来源。美国政府所有福利项目几乎占去了其政府财政开支的一半。对于帮助政府提供服务的非营利组织，政府也直接或间接支持这些非政府的服务机构提供各类社会服务。

随着社会的发展，社会问题日益复杂，社会需求不断增大，政府无力顾及由于快速而多元的移民所造成的众多社会问题和公共事务，仅靠政府的力量不能满足公众日益增长的公共产品和公共服务需求。因此，美国非政府组织在社会管理中发挥了重要作用，并得到了政府的认可和鼓励。美国政府采取多种措施大力支持非政府组织的发展，鼓励非政府组织参与社会管理和公共事务，主要方式包括：建立健全促进非政府组织发展的法律法规体系，通过免税或减税支持非政府组织开展公共事务，通过政府资金直接补贴非政府组织，通过对使用非政府组织提供服务的个人补贴、税收返还等对非政府组织提供间接支持。

在美国，政府与非政府组织在管理社会公共事务中建立了良好的合作关系，政府依赖于非政府组织去执行卫生、教育和福利服务等人类服务项目，政府很大一部分的卫生、教育、福利服务基金都是通过非政府组织来执行落实。在许多其他国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供，美国非政府组织经营着大部分的社会部门，非政府组织所提供的社会公共服务在全部公共服务中的比例相当高，渗入到社会生活的方方面面。

在英国，政府社会管理各部门分别设立社会政策制定机构和政策执行机构，并将社会管理政策的具体执行交由私营部门和非政府组织来承担，政府主要扮演社会管理的“掌舵”角色。这种社会管理决策与执行分离的措施大大减轻了政府高级官员和政府社会管理机构的负担，使其能够拥有更多的精力从事社会管理方针政策的制定和公共服务项目的规划。同时，引入私营部门的顾客理念，将公众作为购买公共产品和公共服务的顾客来看待，出台公共服务承诺，以为顾客提供物美价廉和丰富多样的公共产品和公共服务为目标，不断改进社会管理的理念和方式，从而树立顾客导向的社会管理理念。

英国政府提出建立“小政府、大社会”政策，改变传统的公共部门对社会的集权管理方式，通过市场化和社会化大幅压缩政府所承担的社会管理职能，推动公共服务和公共产品的提供职能向民间的转移。20世纪90年代以来，英国实施了“私人筹资主动行动”，政府部门负责制订社会管理的政策和计划，并购买私营部门提供的公共产品和公共服务，1997年英国首相布莱尔在财政部设置了私人筹资主动行动专门机构。在社会管理过程中引入招投标等市场化的竞争机制，私营部门可以通过竞争招标，承担公共服务项目的规划设计、资金筹集、建设运营等政府职能。如将住房、医疗、养老等福利项目市场化，将其交由私营部门经营管理，政府只负责制定规则和实施监管。同时，放松管制，减少对市场准入的限制，打破国家对公共事业垄断的局面，引入市场机制促进竞争。这样进一步促进了公共部门与私人部门在社会管理过程中的合作，筹集了公共服务资金，有效缓解了政府公共支出的财政压力，同时对政府提高公共服务的质量和效能有很大的作用。

英国政府运用绩效管理技术改革政府社会管理的预算制度，通过精简合并政府社会管理机构，裁减政府社会管理工作人员，实现政府社会管理机构内部资源的合理分配，降低政府社会管理机构的经常性开支。提高政府财政公共支出的有效性，加强公共事业项目的投资规划，建立项目评估和审议机制，加强对预算执行的监督，实行绩效预算制度，包括支出控制预算、选择性方案评估以及支出转移规制等，推动了英国政府预算制度实现从投入预算向产出预算的转变。1999年布莱尔政府出台《政府现代化白皮书》，2003年实施“全面绩效评估”（CPA）考核政府绩效，并建立了问责机制，加强对业务主管机关的问责，确保公共服务提供的高效率和高质量。

而法国发挥国家的再分配职能，缩小贫富差距，保证经济增长的动力机制和社会公正的平衡机制同时发挥作用。法国、德国等充分发挥市场竞争的动力作用提高经济效益。同时，注意发挥国家职能，通过宏观调控制度、财产转移支付、社会保障制度、税收制度等手段，对国民收入分配制度进行了重大调整，基本做到了初次分配注重效益、二次分配兼顾平等。

瑞典也设立专门职位和部门监督政府工作及解决民众与政府之间的争端。瑞典、丹麦等国设立了议会监督官，对行政管理机关及其官员渎职行为进行调查、监督和纠正，并对民众与行政机关的争议进行调解和仲裁。

在芬兰，国家通过立法确保公民对政府事务的知情权和监督权，加大公务员立法力度。芬兰《政府活动公开法》规定，政府记录必须公开，除法律另有规定外，公众有权获得任何政府文件。

新加坡政府通过培植共同价值观以提高社会凝聚力。

瑞典、芬兰、德国、法国等北欧、西欧国家是现代社会保障制度的发源地，已形成了覆盖广、层次高、功能多的社会保障体系，基本覆盖了全体社会成员。如社会保障制度比较完备的德国，其社会福利开支已占GDP的32.6%（2003年），人均福利开支达8416欧元，覆盖了90%的居民。

第二节 新兴经济体大国社会管理综述

俄罗斯于20世纪90年代初启动的制度转型，彻底改变了原苏联高度集权的全能主义国家治理模式，并促使政府、市场与社会各自内部的制度结构以及三者之间的耦合关系发生了剧烈重构。全能主义国家治理模式虽然一度对其社会经济发展有过积极作用，但随着社会经济发展的深入推进其固有的弊端凸现出来。当全能主义国家治理模式解体之后，现代国家治理模式的构建就提上议事日程。虽然俄罗斯的国家治理模式进行了长时间的边际性调整，但只有到普京执政以后，俄罗斯的国家治理模式的重大调整才取得显著成效。

俄罗斯社会管理模式呈演进式，大致可以划分为四个阶段：第一阶段从1917年至1951年，这是全能主义国家治理模式形成阶段，它以超强国家和不存在市场和公民社会为特征。第二阶段从1952年至1992年，这是对国家治理模式进行边际性调整的阶段，虽然试图引入商品货币关系，建立公民社会，但效果很差。第三阶段则是叶利钦对国家治理模式进行根本性的摧毁阶段，这一阶段虽然摧毁了全能主义的国家治理模式，但却扭曲了现代社会管理模式。第四阶段是从1999年年底至今，在这一阶段，按照现代社会管理模式的要求重新调整国家、市场与公民的关系，逐步建立起符合俄罗斯国情的社会管理模式。

作为传统“金砖四国”（巴西、俄罗斯、印度和中国）的一个重要成员国——俄罗斯从具体国情出发，把握不同历史阶段社会发展的主要矛盾和主要问题。俄罗斯政府强调要把“市场经济+民主原则+俄罗斯现实”作为俄罗斯的发展道路。注重一手抓经济发展、改善民生；一手解决突出的社会问题，加强国家对政治、经济、社会领域的调控，以建设“公民社会”为目标，采取综合措施，竭力弥合社会裂痕。

现今俄罗斯的社会福利政策包括：

1.免费教育

即便是在经济最困难的时候，俄罗斯也没有停止实施义务教育制度，正所谓“再穷不能穷教育”。在俄罗斯，孩子上学，一律免费，连教科书，都由学校无偿提供。非但如此，所有学校，每天都免费向学生供应一顿丰盛的早餐或午餐。

2.全民公费医疗

在俄罗斯，民众人人享有免费医疗，不管工人、农民、还是无业者，只要是俄罗斯公民，就一律享有公费医疗。

3.居民住房不收费

俄罗斯的住房改革，是把公有住宅转给私人，政府规定，人均18平方米以下的部分无偿转给个人，18平方米以上部分只收很少的钱。比如，自来水、热水（每天24小时供应）、供暖，从来不收费，索性连水表都省了，以致于俄罗斯公民根本不知“水表”为何物。仅对天然气和电，有极低收费，然而，这种收费，对居民来说，根本就算不上开支。综合全部社会福利，包括对住宅和物业管理的补贴，2003年，俄罗斯社会福利政策耗资2.8万亿卢布，相当于政府全部预算的68%。

巴西是拉美第一经济大国。巴西的行政区划共分26个州和一个联邦区（巴西利亚联邦区），州下设市。巴西的城市化水平大大高于中国，81%的人口居住在城市。

巴西实行政治民主。在20世纪80年代初结束了军人政治后，逐渐形成了一整套规范和约束社会各派政治力量的较成熟的游戏规则，使各界各派的社会呼声均能得到较充分表达，在很大程度上平息了社会的不满。其次，调整经济社会发展战略布局和分配政策，向可持续发展和公平分配方向努力。比如，加大基础教育投资，改善中小学教育质量；推行著名的微型贷款计划，可使数百万过去无法取得银行贷款的人能以低息获得300美元以下的贷款；实施“零饥饿”和家庭补助金等社会救济计划，经长期调查摸底后开始施行，目前已有近千万人受益。如在圣保罗等大城市设有一元钱可得一顿丰富正餐的福利餐厅，任何人只要愿排队均可获得。再次，不断完善社会保障体系和劳工法。在巴西，农民也可获得每月不低于100美元的退休金。此外，巴西有世界上最维护劳工利益的劳工法，使雇主一般不会因劳工纠纷诉诸法庭。

另外，巴西还借助社会“第三部门”，努力促进社会发展。所谓“第三部门”是指除政府企业以外的非政府组织、行会组织、私人基金会组织、非营利协会和其他法人机构。主要从事谋求社会环境协调发展和动员社会维护公民权益等事业。

巴西还把社区和谐作为社会和谐的基础，十分重视引导发挥宗教、非政府组织在和谐社区建设中的作用。20世纪90年代，巴西“争取道德运动”和其他非政府组织致力于创造就业机会和安置无地农民。

巴西重视激发社会良知、爱国精神和民族自豪感。提倡净化社会空气，在某种意义上抵消了金钱至上观念造成的社会恶习。2004年以来，有关媒体组织了“巴西之精华就是巴西人”的大型宣传活动，旨在动员巴西全社会、企业界、媒体和公共机构提高巴西人的民族自尊心和责任感。无论是军人还是文人，都在利用足球和本民族的足球狂热来缓和社会矛盾、维护社会稳定、改善执政形象，激发爱国热情和提高民族凝聚力。

印度实际上是一个社会形态较为复杂的社会。由于实施了宪政和联邦制度，印度各个邦都有自己的执政党。这些执政党的执政理念千差万别，但就印度的主要部分来看，民主思潮还是占据了上风。但印度又很奇怪，从建国一直到20世纪90年代初，这个国家一直都是实施计划经济制度，经典社会主义的成分反而更多。印度存在社会转轨问题，也都存在贫富差距拉大、社会群体冲突等威胁社会治理的问题。