第10章 政策与制度问题研讨(9)

中国的反腐败斗争之所以进行得十分艰难，成效之所以还不够显著，最深层的原因就在于社会中还缺少一种除浊扬清、抑恶扬善、反腐倡廉的文化氛围，以至于以权谋私、化公为私、权钱（色）交易和胡吃海喝是本事，花钱好办事、花钱才能办好事等一系列不良文化观念已经渗透到一些政府官员和普通民众的头脑之中，成为一种可以认可的社会风气和日常行为模式。而一旦各种形式的腐败行为获得了文化上的支持和心理上的接受时，通过外在制度所施加的约束和制裁就会显得势单力薄，难以收到稳定和持续的遏制效果。因为，在这种文化氛围中，人们尤其是处于权力系统中的人们，对所知晓或接触到的腐败现象、腐败问题、腐败分子，产生的往往并不是义愤、抵制、鄙视和必须予以揭露的道德良知，而是习以为常的麻木、明哲保身的沉默、容忍甚至羡慕、攀比、庇护等不良心理状态。这种社会心态的长期存在，在市场经济条件下又不可避免地强化了诸如“权力是具有时限性的最优良资本，当时不用过期作废”、“市场经济条件下一切都可待价而沽”之类的社会交往潜规则。在这种潜规则的作用下，对钱权交易、买官卖官、化公为私以及慷公家之慨等腐败行为，在社会伦理判断和观念认同上，就很难将其与盗窃、欺诈和抢劫这些具有同质性的社会丑恶现象等同起来。有了这样的文化心态和文化氛围，反腐制度设计的严密性和执行力自然难以到位，反腐倡廉活动自然不易深入开展下去。正是从这种意义上讲，腐败问题本质上是一种文化现象和文化问题。与贪污贿赂这类典型的腐败现象作斗争，必须高度重视从细处和日常工作方式和活动方式做起，努力营造出利于与腐败犯罪作斗争的文化环境。只有如此，腐败可耻的观念才能真正逐渐被人们所接受和认同，反腐倡廉也才具备了最坚实的社会基础，反腐制度的科学设计和严格执行才具有最终的依托。

就现阶段而言，阻碍反贪污贿赂深入发展的不良文化氛围在社会生活的各个方面均有表现，如日常交往中公款吃喝奢侈之风的盛行以及干部任用领域对表里不一的“两面人”和“形象工程”的疏于惩治等，都已成为反腐活动名副其实的软肋。仅以公款吃喝为例，中国饮食业发展速度之快、规格档次之高可以说世间罕见。究其原因，除了中国人有讲究吃和懂得吃的十分发达的饮食文化之外，其实最大的推动力就是每年数以千亿计的公款吃喝。这种奢靡之风不仅严重损坏着执政党的机体和纳税人的利益，而且也是各种腐败行为滋生的温床和实施的平台。实践中，有多少腐败行为正是在这种大吃大喝中得以萌芽和顺利完成的！令人遗憾的是，在反腐过程中，虽然都能一般性地认识到这种大慷公家之慨的奢侈浪费行为，客观上具有滋生各种腐败行为的母体功能，但在实际对待上，又乐于将其视为并没有把公款装入口袋因而就只是摆不上桌面、无伤大雅的一般作风问题。由此，严禁公款大吃海喝的政策要求，就只能是雷声大、雨点小，或上有政策下有对策，谁也不愿意去真正地认真对待和查处；即使严查一阵，也收效甚微。究其原因，仍然在于在公务活动中讲迎来送往的排场、重酒肉交情的行为获得了文化上的认可。

二、重治标性措施的完善，轻治本的体制性对策探索

遏制贪污贿赂犯罪固然不能放弃纪律制裁和刑罚处罚手段，但必须认识到，只有高度重视诱发贪污贿赂犯罪的体制性原因并努力在现实可能性范围内因地制宜地逐步加以切实解决，才是将反腐败斗争引向深入并巩固反腐败成果的唯一路径。从根本上看，我国目前比较严重的贪污贿赂犯罪现象就是依附于旧的体制而存在的。如果说现阶段反腐败斗争进行得十分艰难的话，其实难就难在我们虽然力图通过不断推进反腐败斗争来促进建设法治国家的预期目标，但这种斗争却又是现实地在旧体制的约束下来展开的。

就贪污贿赂犯罪而言，自有国家这一超越于市民社会的强力组织产生以来就一直存在。客观地讲，任何社会条件下都会始终存在一定规模的贪污贿赂现象，这本是不足为奇的正常社会现象。但是，在不同的权力体制下，贪污贿赂发生的现实可能性与发生的频率差确实差异重大。就我国基本延续至今的计划经济条件下的公共权力的配置体制、运行机制以及监督体制而言，既是诱发现阶段腐败犯罪多发、频发的最直接和最主要的原因，也直接制约着贪污贿赂犯罪的揭露率。

就犯罪的原因层面来讲，文化因素无疑是影响包括贪污贿赂在内的各种犯罪的最深刻的社会性因素。因为文化对犯罪的影响不仅具有超越时间和地域上的延续性，而且犯罪本质上也可归结为是一种文化现象。就滋生和促进贪污贿赂犯罪的不良文化因素而言，不仅来自于文化自身的传承性（如官本位文化观念、不注重公私界限划分的社会行为模式等），而且更来自于现实社会结构和权力体制的培育。从这种思维理性出发，我们不难发现，现行权力体制最有力地参与了利于滋生贪污贿赂犯罪的政治文化环境的营造。

在社会公共管理活动中，之所以不少官员热衷于做事专门做给上级看、搞形象工程、政绩工程和玩数字游戏，就在于在现行主要注重对上负责的权力体制下，这样做具有获得升迁和实惠的现实可能性。一些空喊求真务实口号实际上不干实事，弄虚作假、跑官要官的人获得了好处，而讲真话、干实事的人有时还得不到组织上的肯定和信任。这种主要凭上级的反应和态度来决定个人政治前途的现实，怎能不刺激了不讲诚信、表里不一、阳奉阴违的“两面人”市场的形成！而一旦形成了这种不良政治文化环境，不仅会在一般意义上导致政令不通、政策出现“梗阻”现象，而且在反腐败斗争方面也难以真正形成合力，已有的反腐对策也因缺乏相应的文化观念和文化氛围的支持而无法真正落到实处。

纵观我国的腐败现象，无一不与权力的设置不当、运行缺乏透明性和监督制约难以到位直接有关。而这种权力体制的缺陷又集中体现在：一个地区或部门的“一把手”容易成为监督的“特区”。实践中，由于“一把手”掌握有各类重大资源的绝对支配力，以致在一些部门和地区已经不同程度地形成了“党员的沉默”这种反常现象。党员为什么对腐败现象保持沉默？因为，利益的维持与获得始终是推动人类活动的最原始动机。而一旦得罪了人，尤其是得罪了“一把手”，就会直接影响当事人的切身利益。从这种意义上说，正是现行的权力体制本身促进了唯上不唯真、事不关己高高挂起的不良风气的形成，培育了适合腐败滋生的黑色土壤。不少腐败分子之所以用一纸批文甚至打个招呼就能换取数以百万甚至千万计的贿赂款，就是因为他们的权力过于集中，而又难以对之监督制约。这种严重的体制性问题，即使大大小小腐败分子自己，也都有切身的认识。如广西玉林市原市委书记李乘龙在狱中的自白就具有一再被印证的代表性：自己的权力实在太大，又缺乏监督，开始犯错误没有被发现，于是胆子越来越大。而玉林市的公、检、法领导都是由我任命的，对市委、市政府的领导不敢监督，监督机构对我形同虚设。[4]

同时，权力体制的缺陷也制约着反腐败的实际效率。对此，反腐败事件的如下事实足以说明问题：凡是涉及“一把手”的腐败问题，极少是靠同级领导班子自己暴露出来的或者是被司法机关主动揭露出来的。对关键腐败分子的查处事实上具有很大偶然性这一现象，也在清晰地告诉我们：正是现行的权力体制在阻碍着反腐败斗争的深入开展。现行权力体制不仅使许多基础性的预防腐败活动流于形式，而且也使相关的惩治对策和措施的贯彻执行因缺乏应有的体制性保障，使腐败犯罪的揭露率大打折扣，犯罪黑数大规模存在。西方一些国家对腐败犯罪黑数的权威性实证研究结论是，实际发生的腐败犯罪与被揭露的腐败犯罪的比例为2000∶1。在我国现行的反腐文化及体制背景下，腐败犯罪的黑数同样大量存在。据胡鞍钢研究认为：目前我国的公务员腐败被发现的概率在10%～20%之间，并且被发现后受法律惩处的概率也只在6%～10%之间。[5]有了这种十分巨大的搞腐败后可以逃脱法律惩罚的概率，又何以能在反贪污贿赂犯罪的过程中，要求我们的刑事法治建设去承担其难以承受的重中之重！

三、倚重个人品行预防，教育反腐与制度反腐失衡

近年来，从中央到地方都采取了很多廉政教育措施。应当说，教育因具有提高人的认识和是非判断能力并激发个人积极品质的功能，是影响人们选择行为方式的重要因素之一。应该说，廉政教育是推进反腐基础建设的重要举措。但是，在制度反腐乏力和缺位的情况下，力图通过教育实现的个人品行预防常常是苍白无力的。

实践中，当某一领域出现腐败大案时，我们的习惯性思维模式是：首先反思当事人的品德不好，而后再三选择，挑选一个德才兼备的人就任，但其实际结果常常仍然是“前腐后继”。以河南交通厅为例，1997年10月，原交通厅厅长曾锦城因收受贿赂被判刑15年；之后有关部门经认真考察后任命张昆桐继任，2000年1月底张昆桐也因经济问题落马，被判处无期徒刑；再后，上级又经过多方考察，任命石发亮当交通厅厅长，结果石发亮在2001年12月中旬就被“双规”。组织上精心选配的干部一步入肥缺部门，不仅没能阻止官员的腐败，反而使堕落的速度在加快，这并非某地的个案，而是具有一定普遍性。这说明，在教育措施与制度建设失去平衡的情况下，过高估计个人品行的预防作用，往往带来的正是这种防不胜防的被动和尴尬局面。

倚重教育改善个人品行来预防腐败犯罪，之所以十分脆弱，是因为在现实生活中，教育并不能决定人们最终的功利选择。人类的天性和行为动机决定了对决定社会成员的最终选择最具普遍影响力的，只能是制度对人的欲望的刚性引导与约束。趋利避害和获取利益，始终是人的最原始因而也最强烈的动机。对之，仅仅或主要依靠教育的力量和个人的自我约束是远远不够的。以贿赂犯罪为例，如果跑官、要官、买官能得手，自然就会有人不务实、不求真，而去跑、要和买官；如果讲假话，搞政绩工程可以得到提拔重用，自然就会有人愿意去做“两面人”。同样，有了“一把手”不受约束地说了算的现实，就不好去过分谴责那些在“一把手”面前委曲求全、失去为人民服务本色甚至做人原则的官员们。正气浩然、刚直不阿的高尚品德当然值得提倡，但不能要求多数人都达到这种境界。也正因如此，西方的反腐制度之所以做得比较实在，一个重要的原因是：它们是以“人性恶”为前提，以掌握公共权力的人都有可能投机钻营、以权谋私这一矫枉必过正的人性观念作出发点，来进行制度建设的。对此，值得我们反思和借鉴。

无数生动的案例足以说明，人的品德或人的自觉性对于预防腐败犯罪并没有我们所预期的那种普适性。唯一具有这种普适性的只能是制度所蕴涵的对贪利者非法获利欲望的明确无误的训诫与制度所予以犯戒者身败名裂和一无所有的必然趋势。当然，这样的制度建设只能建立在相应的权力体制基础之上。而这样的权力体制改革，又与中国整体的社会改革相联系。正是在这种意义上，中国深层的或者说攻坚性的反腐败斗争，的确任重道远。

四、执法观念错误致刑罚适用不严，削弱了治标手段应有的效力

面对腐败案件发案率一直居高不下且呈现上升态势，在政策层面本应强调从严惩处的方面。但司法实践中存在着诸如贪腐犯罪人的人身危险性较小、再犯的可能性不大以及在惩治腐败犯罪中贯彻宽严相济刑事政策就是“抓大放小”等错误观念，致使对贪污贿赂的惩处出现了不合理的宽松，具体表现如下。

（一）刑事追诉标准人为拔高

在所谓现行立案标准已不适应社会经济发展需要的错误观念影响下，面对腐败犯罪的高发势头，一些侦查部门不是广辟案件线索来源、加大查处力度，而是搞“缩水处理”，在全国统一的法定数额标准之外另行确定“仅供内部掌握”的远高于腐败犯罪法定基准数额的立案标准，使不少应当受到追诉的腐败犯罪得以游离于法网之外。这不仅严重背离了“从严治吏”的政策导向与大众诉求，而且犯罪起点标准人为地提高，必然导致有案不查、小案不立现象较普遍地存在，使一些地方的腐败犯罪“大案”频发，并由此形成恶性的叠加效应：一方面是因犯罪金额节节攀升、大案要案比比皆是的麻痹心态；另一方面是因见多不怪而实际处罚上的纷纷“降格”，由此很容易在社会公众中滋生出“官=贪官”以及“官官相护”的恶劣印象，造成党群、干群关系紧张甚至形成对立，严重危及政府形象和执政党的社会基础。