第3章 研究指导篇(2)

（五）家庭农场的推行，既保障了粮食安全，又守住了优质基本农田到2011年，松江区种植业占农业总产值的56.4％，畜牧业占18.4％。家庭农场对种植业的贡献率为23.2％，家庭农场种植面积占水稻播种面积的78.8％。由于粮食生产效益关系农户收入，农民种粮积极性提高，充分利用土地资源，二麦、水稻长势平衡，三类苗面积明显减少（之前三类苗面积在1／3左右）。粮食单产水平连续6年增长，从2005年的535公斤／亩提高到2011年的570公斤／亩。2011年全区水稻亩产569公斤，比2007年时增产19公斤。

全区粮食生产专业化程度提高，粮食家庭农场由2007年的4900户减少到2012年的1173户，农业劳动生产率大幅度提高，一户家庭农场一年生产的粮食和生猪分别能满足344人、3191人的消费需求。

三、松江家庭农场探索的意义与思考

（一）务农收入高于务工收入以及实行农业适度规模经营是推进现代农业的两个前提

随着工业化、城镇化的快速推进，我国农业产值在国民经济中的份额已降到各国实现现代化的转折点——10％以下，农业劳动力中从事纯农业的份额大大下降，来自农地经营的收入占农户收入的比重已很低，它在长三角、珠三角和其他东部沿海发达地区农民家庭收入中的地位更是无足轻重。松江区是其中的一个缩影。如何在高度工业化、城镇化下保持农业不衰败、不消亡，是我国发达地区的地方政府面临的重大挑战。松江区政府经过不断的探索和实践，提出了“把城市建设得更像城市、农村建设得更像农村”的统筹城乡发展思路，一方面，通过功能区划和改革政府政绩考核指标体系，调动农业区域政府抓农业的积极性；另一方面，通过提高土地适度规模经营来提高农业经营者的收入和务农积极性，继续发挥松江区在保障大城市稻米、生猪及绿色新鲜蔬菜供应安全中的地位。松江区的实践证明，在农业劳动力大量非农化、农民收入主要依靠非农收入的情况下，只有提高纯务农者的农业经营收入，使其收入高于农民从事非农经营的收入，农业才会重新具有吸引力，农民才会以农业经营为业。要平衡农业与非农业经营收入，在现行户均规模过小的农地占有和经营格局下，光靠各级政府财政补贴难以做到。只有采取适当措施，推行户均80—150亩的土地适度规模经营，才能增加务农者收入，稳定农业经营者，推进发展现代农业。我们认为，我国长三角、珠三角等沿海发达地区及大城市郊区，已经具备实行土地适度规模经营的条件。松江区的做法在这类地区具有普遍适应性。应该在总结经验的基础上，出台相关政策，促进土地适度规模经营，推进现代农业发展。

（二）“保障承包权，分离经营权”是实现农业适度规模经营的制度内核要推行土地的适度规模经营，就必须破解现行的土地“人人有份，户户种地”的农地权利与经营格局。在现行农地制度下，由于农地的集体所有，集体社区的每个成员对集体所有土地“人人有份”；由于赋予每个集体成员土地承包经营权，土地承包权与经营权是合一的，形成“户户种地”局面，由此导致农地经营的过小规模和细碎化，不利于现代农业发展。松江的实践证明，要推行土地适度规模经营，就必须在保障“人人有份”的土地承包经营权前提下，将土地经营权从土地承包经营权中分离出去，然后将分离出的土地经营权通过制度安排，集中到本村少数农业经营者来经营。这样，一方面，让原集体土地成员保留土地承包权，获得可观的流转收益（松江区2011年的亩均流转价格高达687元，占亩均经营毛收入的近四成），为土地流转创造条件；另一方面，通过土地承包权人委托村组织流转，形成适度规模土地，慎重选择农业经营者，严格规定农业经营条件（如不得转包、不得从事粮食以外作物种植），土地适度规模经营既保证了农业经营者获得体面的收入，又实现了保障大城市基本农产品供应的政府目标。松江区探索的启示是：要推进适度规模经营，保障原土地承包农户利益是前提，实行土地承包权与经营权分离是基础。我们在调研中发现，松江区目前的流转价格水平较高，侵蚀农业经营利润，如果没有财政补贴，单靠土地经营收入，难以稳住农业经营者；松江区粮食家庭农场经营的土地合同期限普遍在1—3年之间，合同经营期限过短，农户对购置大型农机具和种植绿肥养地的积极性不太高，不利于粮食家庭农场的长期稳定发展。

在松江适度规模经营试验中，还需要进一步完善政策，更有效地保障土地经营者权利，稳定农业经营者预期，促进适度规模户主动进行长期投资。从政策层面来看，要推进土地适度规模经营，促进农业现代化，下一步要研究完善土地承包权和经营权可分离的政策和法律，在保障土地承包权的同时，对农业经营者的土地经营权实行合法保护。

（三）家庭农场是推进现代农业的最有效形式之一松江区进行的最有价值探索之一是，在经济高度发达阶段，仍然选择了将适度规模家庭农场作为推进现代农业的经营组织。在对现行农业基本经营制度的抨击中，“家庭经营”被很多人认为只是解决温饱的权宜之计的、过时的、妨碍农业现代化的“罪魁祸首”，必须坚决予以废除。坚持家庭经营，成了保守和不改革的代名词。松江区决定以组建适度规模家庭农场作为发展现代农业的突破口，是经过比较分析、深思熟虑的决定。松江区农业委员会主要负责人告诉我们，他们之所以选择适度规模家庭农场，一是因为即便他们的农场规模达到了80—150亩，从世界农业来看，仍然是小规模的，以自身的资源禀赋，不可能建立美国那样的大农场；二是如果搞公司农场，公司的逐利性必然使农业形态和种植结构发生根本改变，不利于大城市基本食品的稳定供给；三是农场规模搞得过大，政府财政补贴必然增加，经营风险也必然加大，不利于农业经营的稳定；四是以夫妻为主、农忙雇工从事的适度规模经营，既有利于避免雇工农场的监督问题，也适合农业需要精心呵护的特点，使土地经营更加精细。

对不同经营形式探索的比较初步表明，适度规模家庭农场是我国结构变革环境下发展现代农业、提高农业“三率”（土地生产率、劳动生产率、资源利用率）的最有效形式，也是保持农业可持续发展的最有效经营组织。当然，松江区试验的家庭农场与均分制下的超小规模农户比，尽管保留了家庭细胞的内核，但是其经营行为和生产函数均发生本质变化，它以适度规模经营为基础，以利用机械为主要手段，以纯务农收入（而不靠兼业收入）为主要收入来源，以利润最大化为目标，适度规模家庭农场是与以提高劳动生产率为主要特征的现代化农业相匹配的。

（四）完善以家庭农场为重点的农业支持政策是实行现代农业的重要保障

松江区的做法表明，在实行适度规模家庭农场后，政府对农业的支持政策不仅不能削弱，而且应该进一步强化。应该在继续执行原有的以承包农户为基础的普惠制农业补贴政策的基础上，完善农业支持政策，促进适度规模家庭农场的发展。一是制定向家庭农场倾斜的农机补贴政策。随着家庭农场的组建和实施，家庭农场成为农业经营的主体。由于家庭农场规模扩大，机械是其主要要素投入，家庭农场也就成为农机需求的主体。建议国家完善现行农机补贴政策，将补贴资金和对象向适度规模的家庭农场倾斜，激励其购置农业机械和设备，从事农业专业化经营。二是实行促进家庭农场规模经营的土地整理。适度规模家庭经营，要求土地的连片成方和田、水、路、林的综合整理，单个家庭农场无力实施。建议对国土部、财政部、农业部等多家实施的土地整理项目进行统筹，进行高标准农田建设，为适度规模家庭农场提供农业基础条件。三是提供优质、高效的农业技术服务。实行适度规模家庭农场后，农产品品质的要求更高，农业技术服务的需求更高，地方政府必须构建更完善的农业服务体系，在农技、种子、防疫、生产资料供应等方面提供全程高效服务，提高家庭农场的农业经营效率。

（五）培养职业农民必须提到议事日程

发展现代农业，农民是行为主体。建设现代农业最终要依赖有文化、懂技术、会经营的新型农民。在松江粮食家庭农场发展模式中，只有具备相应的生产能力和生产经验、掌握必要农业种植技术、熟练使用农业机械的农民才能成为农场经营者。即便如此，松江区的粮食家庭农场经营者普遍处于依靠经验种植养殖阶段。从文化程度上看，初中和小学学历占90％以上，高中以上学历者不多；从经营者年龄上看，30岁以下的不足5％，50岁以上的将近一半。农业经营后继乏人的局面尚未扭转。要推进适度规模家庭农场，培育新型农民已经成为发展现代农业的重要任务。应全面加强对农业从业人员的培训，提高家庭农场经营者的技术水平、市场意识和管理能力。加强宣传引导，激发年轻一代从事农业生产的热情，鼓励家庭农场经营者子承父业，逐步培育新一代技能型种粮农民队伍，使家庭农场经营后继有人。

（本文选自国务院发展研究中心农村部的调研报告）

家庭农场发展应有系统的制度设计

王　战（上海社会科学院院长）

松江区粮食家庭农场从2007年下半年开始探索，到2012年底发展到1206户，经营面积达到13.66万亩，占全区粮田面积比重上升为80％，户均经营面积达到113.1亩。松江是全国家庭农场探索时间较早、覆盖范围较大的地区，为农村土地规模经营，发展现代农业提供了宝贵的经验，同时，也提出了许多值得深入研究的问题。

一、家庭农场发展必须重视利益平衡机制

上海是一个国际化的大都市，随着工业化和城镇化的快速发展，农村劳动力大规模、长时间转移，农业兼业化、村庄空心化、农村老龄化的趋势明显，谁来种地、怎样种地的问题已严峻地摆在我们面前。上海市委、市政府在坚持鼓励以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制的基础上，解放思想、因地制宜、大胆探索，不断创新农业生产经营方式；并在发展家庭农场中兼顾各方利益，注意把握好家庭经营和适度规模经营、从事家庭农场经营户和土地转出户、家庭农场土地规模经营和当地生产力水平相适应等利益平衡机制，注重农村和谐发展。

（一）把握好家庭承包经营和适度规模经营的利益平衡机制

以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度。随着时间的推移，其小农户、细碎化的传统经营方式与现代农业建设的矛盾不断显现，必须因地制宜地推进适度规模经营，但推进适度规模经营必须有一个前提条件：农村工业化、城镇化发展到一定程度，农村富余劳动力不断向非农领域转移，为土地流转创造条件。这几年来松江的农村劳动力86％以上已经转移到非农领域，政府又为大部分老年农民解决了社会保障，土地转出户的利益得到了保障。农村土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”原则，而不能不顾条件，通过行政命令强行把一部分农民赶离农业，或者在没有解决好土地转出户利益的情况下推进土地规模经营。在这种情况下，家庭农场的发展就不能有稳固的基础，社会也不能和谐发展。

（二）把握好家庭农场经营户和从事第二、三产业农户的利益平衡机制

上海是一个特大型城市，在工业化、城镇化的带动下，农村劳动力向第二、三产业转移相对较快，非农就业比较充分，这些转移出去的农民年收入相对较高。在现有生产力水平下，农业仍然是弱势产业，农民收入相对较低，特别是同城镇居民的收入差距仍然较大。2012年上海农民人均可支配收入达到17401元，但城乡居民收入差距仍达到2.31∶1。农民无法从小块土地上获取社会劳动平均利润，无法获取体面的收入，无法过上小康的生活。松江区通过建立家庭农场逐步改变了这种情况。2012年，松江区家庭农场亩均纯收入达到847元，比2008年的460元增长了84％；家庭农场户均年收入达到9.52万元，比2008年的7.45万元增长了23％；家庭农场收入已高于当地农村居民家庭户均收入约50％，高于上海农村居民家庭户均收入约90％，与松江城镇居民家庭户均收入大致相当，接近上海城市居民家庭户均收入水平，改变了长期以来从事农业生产赚不到钱的局面，稳定了农业的基础地位。