第12章 宁夏农村基层民主制度改革

党的十一届三中全会之后，农村经济制度改革全面铺开，到1981年底，宁夏绝大多数农村实行了以家庭联产承包为主的多种形式的生产责任制，原生产队为基本生产核算单位的功能瓦解，生产经营职能主要转向农户，管理职能逐步归并到原生产大队，“三级所有、队为基础”的体制开始打破，原有的农村基层政治体制已经不适应农村经济发展的需要，农村基层民主制度改革势在必行。

一、农村基层民主制度改革背景

在完成社会主义改造之后，1958年7月，宁夏和全国其他省区一样，搞起了轰轰烈烈的人民公社化运动，纷纷建立起“政社合一”“一大二公”的人民公社。人民公社成立初期，生产资料实行单一的公社所有制，在分配上实行工资制和供给制相结合，并取消了自留地，压缩了社员家庭副业，挫伤了农民的生产积极性，影响了农村生产力的发展。后经多次调整，1962年以后，绝大多数人民公社实行了“三级所有，队为基础”的制度，恢复和扩大了自留地和家庭副业。但仍存在着管理过分集中、经营方式过于单一和分配上的平均主义等缺点。同时，农村人民公社一直实行“政社合一”的制度，即把基层政权机构（乡人民委员会）和集体经济组织的领导机构（社管理委员会）合为一体，统一管理全乡、全社的各种事务。十一届三中全会之后，随着以家庭联产承包责任制为主的农村经济体制的建立，原有的农村政治体制也逐步解体。有的地方适应群众希望更多地参与村务管理的要求，成立了村委会，探索建立与过去不同的农村基层民主制度的运行体制。1980年底，广西河池地区的宜山、罗城两县的农民们自发地组建了一种全新的组织——村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。此后，全国其他一些农村地区也陆续出现了村委会式的组织。到1982年底，村委会在全国不少农村地区有了发展。村委会的建立和发展，拉开了农村基层民主制度改革的帷幕。

二、农村基层民主制度改革历程

（一）推行政社分开

针对农村出现的新情况，中央总结农民群众的实践经验，全面推进农村基层民主建设和改革。1982年五届全国人大第五次会议颁布的《中华人民共和国宪法》，明确了村委会是群众性自治组织的法律地位，在乡镇设立人民代表大会和乡镇政府。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民公社体制的结束，从而为在全国范围内政社分开提出了政策依据。按照中央的要求，宁夏政社分设、建立乡政府和村委会的工作进入了具体实施阶段。1983年1月，宁夏灵武县郝家桥乡取消人民公社，挂出了宁夏第一块乡人民政府的牌子。1983年12月21日，自治区党委、政府发出通知，要求全在在今冬明春完成农村政社分开的工作，少数任务较大的地方也要在下年夏收前完成。1984年9月24日，全区23个县区和273个乡镇的人民代表大会代表换届直接选举工作结束，全区有选举权的204万多名选民参加投票选举的达91.2%，各乡镇建立了人民政府。1984年12月底，全区“政社分开”工作顺利完成。全区原有的251个人民公社14个镇2289个生产大队18205个生产队，经过体制改革，建立了264个乡人民政府20个镇，建立2421个村民委员会。村民委员会为农村群众性自治组织，在乡镇人民政府的指导下开展工作。村委会一般设正副主任，委员3～5人。主要职责是办理本村的公共事务和公益事业，调节民事纠纷，维护社会治安，协助乡政府搞好本村的政治工作和生产建设工作。1992年7月，全区首届基层政权建设工作经验交流及表彰会议召开，会议宣布宁夏完成了新旧体制转换，全部实现了“政社分开”。今后主要是进行简政放权，把乡镇建成有权威、高效能、有活力的一级基层政权组织。

在加强村委会建设的同时，始终坚持村党支部的核心作用，正确处理好村“两委”的关系，不断加强村级党组织建设。1984年底全区政社分开完成后，全区建立农村基层党支部3562个。1985年1月，自治区组织部下发《关于加强农村党的基层组织建设的意见》，提出了加强农村基层党组织建设的具体措施和要求，有力推动了农村基础党组织建设。

（二）进行试点摸索

在基本完成政社分开、建立乡镇政府和村委会的工作以后，自治区党委、政府进一步把重点放在农村基层民主制度的建设和改革上。1986年9月中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调加强农村基层政权建设的同时，对如何搞好村委会建设做了较详细的规定。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，使村民自治作为一项群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立起来。1988年6月1日，该法正式试行。为了贯彻落实《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1989年8月14日～9月18日，自治区民政厅、公安厅、司法厅和银川市民政局联合组成工作组，在永宁县进行试点工作，取得了圆满成功。1989年10月，自治区党委宣传部、民政厅、公安厅、司法厅、法制局、人大法制委员会、自治区妇联下文向全区推广永宁县试点经验以及加强村委会建设的七项工作制度，随后各市县相继开展了试点工作。从1989年冬季开始，结合县乡换届，对村委会依法进行了直接民主选举。村委会依法换届选举，结束了村委会干部长期由乡镇党委任命的历史，农村群众第一次受到了民主的洗礼，第一次按照自己的意愿，直接选举本村的“当家人”。1990年10月，自治区民政厅下发了《在全区农村开展村民自治示范活动的通知》和《全区农村村民自治示范活动指导纲要》，对村民自治工作作出了具体安排部署，并确定中卫县为村民自治示范县，通过试点逐步摸索开展村民自治的有效经验，为村民自治整体推进奠定了基础。1992年2月28日，自治区第六届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉办法》，自此，村民自治工作在全区逐步开展，到1995年底，全区农村普遍举行了三次村委会换届选举。一大批群众拥护、思想好、作风正、有文化、真心实意为群众办事的人选进了村级班子，在维护农村社会稳定、带领群众发展农村经济中发挥了不可替代的重要作用。

同时，始终把农村基础党组织建设放在重要位置。1995年4月，自治区党委印发了《关于农村基层组织建设三年规划》，多次召开全区农村基层组织建设工作会议和经验交流会，以整顿村级组织、加强乡镇领导班子建设、培训农村干部队伍、促进农村精神文明建设为主要内容，以整顿软弱涣散村支部、加强乡镇党委建设、提高农村干部素质为重点，大力推进农村基层组织建设。从1995年11月至1997年，从区直机关和地市县（区）分批抽调近2万名干部，组成驻乡包村工作队，帮助所到乡村党组织按照“五个好”的要求，加强思想教育，进行组织整顿，解决突出问题，找好致富路子，制定发展规划，完善经营机制，健全规章制度，整顿社会治安，结合换届搞好村委会改选工作，大多数村的面貌有了不同程度的改变。

（三）逐步完善制度

以党的十五大召开为标志，农村基层民主制度建设开始进入新的发展阶段。党的十五大报告中第一次明确地提出了建设社会主义法治国家的问题，突出强调要扩大基层民主，保证农民直接行使民主权利，充分发挥农民积极性以促进农村“两个文明”建设。要在农村实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的“四个民主”制度。根据中央的精神，自治区党委组织部、民政厅先后发出通知，要求各地认真贯彻落实“四个民主”要求，加强各项制度建设，各地普遍建立了村民会议制度、村务公开制度、村干部离任审计制度、村规民约、村民自治章程等一系列制度。通过建立健全各项民主制度，使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督得到落实，农村民主制度建设稳步推进。从1996起，自治区民政厅把村民自治作为一项主要内容，纳入市县的工作责任书，积极推动村民自治工作，呈现出良好的发展势头。1997年12月，自治区第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《宁夏回族自治区村民委员会选举办法》，对村委会选举的具体规程作了明确的规定。1999年4月，自治区贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》精神，在吴忠市利通区和青铜峡市选择了6个村进行村务公开规范化建设试点工作。试点工作结束后，7月5日，自治区党委、政府召开了全区村民自治工作经验交流会议，推行试点工作经验，村务公开在全区得到普遍推行。2006年11月，自治区人民政府第84次常务会议通过了《宁夏回族自治区村务公开办法》，进一步明确和规范了村务公开工作。1998年11月4日，九届全国人大常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，自治区对《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉办法》进行了修订。2000年11月，自治区八届人大常委会第16次会议审议通过了《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，为村民自治工作提供了法规保障。以此为起点，农村基层民主政治改革在全区全面推开。

在这一时期，农村基层党的建设得到了进一步加强。1999年，自治区党委先后制定了《宁夏回族自治区〈中国共产党农村基层组织工作条例〉实施细则》《关于健全和完善县乡党委抓农村基层组织建设责任制暂行规定》《关于开展创建基层党组织建设先进县活动的通知》等文件，对加强全区农村基础组织建设起到了积极作用。

（四）调整规范村级组织建设

进入21世纪，农村经济社会发展中出现了一些新的趋势，针对村级组织没有活动阵地和阵地基础设施陈旧，无法满足村级组织建设需要的现状，全区各市县采取“财政拨一点、自己筹一点、村民捐一点”的办法，不断加强村级组织阵地建设，解决了村级组织无处办公的问题，巩固了农村基层组织。结合农村税费改革，将村组干部的误工补贴和公用经费纳入财政转移支付，改变了过去那种自收自支的状况，规范了村级财务管理。2001年10月，宁夏开始第五届村委会换届选举工作，至次年3月结束，这是进入新世纪全区第一次村委会民主选举，也是《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》《宁夏回族自治区村民委员会选举办法》颁布后的第一次换届选举，使村委会组织进一步健全、制度进一步完善、活力进一步增强，特别是村干部的政治结构、年龄结构、文化结构更趋合理。全区有10574名村委会成员，平均年龄39岁，其中：初中文化程度5133名，占48.5%；高中文化程度3569名，占33.8%；妇女干部1743名，占16.5%。并在选举中推行村党支部书记“两推一选”，村委会班子“公推直选”，群众对“两委”班子的满意度明显提高，达到90%以上。2003年，自治区进行了大规模的乡镇区划调整，调整后全区乡镇总数由313个减少到188个。有的乡镇对村级规模进行了调整，调整后全区村委会数量由2627个减少到2539个。2004年10月的第六届村委会换届选举，部分村开始实行村“两委”成员交叉任职，村“两委”成员交叉任职1974人，党支部书记、村主任“一肩挑”的有171个村，共减少村干部2000余人，村级组织明显“消肿”。2006年9月，自治区纪委、组织部、民政厅《转发〈中共中央纪委 中共中央组织部 民政部关于认真解决村级组织换届选举中“贿选”问题的通知〉的通知》，对基层组织选举中不同程度存在的“贿选”问题提出明确的解决要求，强调要坚决查处欺骗、威胁、贿选、打击报复、伪造选票等违法违纪行为，依法开展选举，进一步规范了村级组织选举工作。同时，严格按照《全国农村村民自治示范活动指导纲要》和《全区农村村民自治示范活动方案》的要求，积极推进村民自治示范活动，到2008年底全区共有902个村委会、104个乡镇被评为村民自治模范单位。通过村民自治示范活动，“四个民主”得到有效贯彻落实，村委会自我管理、自我教育、自我服务的功能明显提高，农村民主政治改革稳步推进，促进了农村经济发展和社会进步。

在“三个代表”重要思想学习教育活动中，按照自治区党委八届三次全体会议《关于进一步加强党的基层组织建设的决定》精神，2001年4月，自治区党委发出《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的实施意见》，开展了以县（市、区）党委、乡镇（街道）党委（工委）、村（社区）党组织为参与主体，同时将县（市、区）直机关、企事业单位和乡镇（街道）所属基层单位纳入其中的农村党的建设“三级联创”活动，农村党的基层组织建设进一步加强，在农村经济建设和社会发展中发挥了战斗堡垒作用。2004年以来，宁夏建立选派年轻后备干部到村挂职和担任农村工作指导员制度，自治区党委先后分三批从区、市、县、乡镇机关和企事业单位，选派了576名干部，到全区573个扶贫整村推进村担任农村工作指导员或挂职，为农村基层工作注入了新的活力。

三、农村基层民主制度改革取得的成就及存在的问题

宁夏基层民主制度改革30年来，逐步形成了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，以村民自治为重要特征的农村基层民主制度体系。其发展的主要标志是以直接、平等、差额、无记名投票为基本方式和原则的农村基层民主选举制度逐步完善，以村民会议、村民代表会议为主要形式的农村基层民主决策制度逐步普及，以村规民约和村民自治章程为主要形式的农村基层民主管理制度逐步规范，以政务公开、村务公开为重要特征的农村基层民主监督制度逐步推广，使得农村基层民主取得了显著的成果。但也要看到，宁夏农村基层民主制度改革还存在一些困难和问题，主要有：一是群众的民主法治意识还不够强，在选举中没有很好的行使自己的一票权力，参与村务民主管理、民主监督的积极性不高。二是村“两委”班子的整体素质还不高，文化程度普遍较低，不能很好的适应经济社会的发展的要求，不能很好地担负起带领群众发展经济、勤劳致富的任务。三是农村村集体经济基础薄弱，南部山区还有很大一部分村为“空壳村”，一些由村集体实施的公益事业、解决的问题因为没有资金而无法解决，在一定程度上影响了村“两委”班子在群众中的形象，削弱了村基层组织的功能。四是村干部的报酬过低。受地方经济发展滞后因素的制约，村干部的报酬很低，虽然税费改革后将村干部的报酬纳入了财政统一支付范围，报酬标准也有所提高，但与经济社会发展不相适应，与村干部的劳动付出不相称，严重影响了村干部的工作积极性。

四、农村基层民主制度改革的基本经验和启示

宁夏基层民主制度改革30年来，取得了显著的成效，积累了一些成功地经验和做法，为加强新形势下农村基层民主政治建设提供了借鉴和启示。

（一）加强基础民主政治建设的基础是发挥群众的主体作用

农村群众是农村基层民主政治建设的实施主体，也是推行村民自治的主人和自治权利的享有者。推进基层民主政治建设和改革，就要充分调动群众的积极性，广泛参与。要加强群众的宣传教育，培养农民群众民主法治意识，让他们懂得村民自治制度的规则和程序，提高对村民自治的认识，增强对民主的理解能力和接受能力。要引导农民积极参加民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等实践活动，让他们在实践中学习民主、运用民主，提高参与村务的民主意识和管理能力。要尊重农民群众的首创精神，鼓励农民群众从实际出发，在实践中大胆改革创新，积极探索扩大农村基层民主的新途径，在进一步完善和落实好现有村民自治制度的基础上，不断扩大基层民主的空间，扩大农民群众政治参与的渠道，让农民群众享受更多的权利。特别是那些群众高度关注、发生利益冲突比较多的土地承包、征地、拆迁、村镇规划、基础设施建设项目等领域，都应成为基层民主生活的内容。如南部山区的退耕还林、城郊征地拆迁等都是群众关心的问题，要及时予以公开。只有充分调动群众的积极性，才能进一步完善农村民主政治制度，才能最大限度地减少不和谐因素，促进农村社会的和谐。

（二）加强基础民主政治建设的关键是强化村“两委”班子建设

加强村“两委”班子建设，首先要强化农村基层干部的教育培训，提高农村基层干部综合素质。制定村干部教育培训的长远规划，设立农村党员干部培训专项基金，鼓励农村干部参加学历教育和实用技术、技能的培训。建立村干部任前培训和定期学习制度，使他们熟悉有关党的农村政策措施，提高他们的政策水平、民主法治意识和市场意识，增强发展农村经济的能力。其次，要完善农村干部的选拔和激励机制，多渠道选拔培养农村基层干部。当前农村普遍存在着农村干部队伍不稳、选拔渠道单一、后备力量匮乏的问题。因此，要进一步完善农村干部的选拔机制，拓宽选人用人渠道。要注重从本村致富能人、外出经商务工人员、复退军人、回乡大中专毕业生和农村经营大户中培养选拔村干部；要打破身份、职业限制，选派优秀的县乡干部到农村任职；要积极实施大学生村官计划，鼓励高校毕业生到农村基层就业，着力培养高素质的农村干部队伍。同时，要采取从优秀村干部考录乡镇公务员、提高村干部待遇、出台村干部养老保险补贴、建立村干部离任保障制度、免费提供学历教育、技术培训等有效措施，建立和完善村干部的激励机制，以增强吸引力，调动更多的优秀青年投身农村工作。还要重视农村后备干部的培养，解决农村干部人才匮乏、后继无人的问题。再次，村“两委”要把壮大村集体经济实力作为根本任务来抓，支持和组织村民依法从事各种形式的合作经济和其他经济，不断提高村级组织对经济生活的制约力和社会生活的影响力，实现在“有人办事”前提下“有钱办事”的目标。正确处理好村党支部和村委会的关系，既要坚持党支部的领导核心，又要保证村委会实施自治管理，防止出现相互掣肘的现象。

（三）加强基础民主政治建设的根本是制度建设

搞好基层民主政治建设，制度建设是根本。要把那些在实践中行之有效的好经验、好做法，用制度形式固定下来，使村民自治有章可循，做到制度化、经常化、科学化；使村干部和村民在执行制度的过程中，不断规范自己的行为，加深对村民自治的认识，提高自己的民主政治素质。在基层民主制度建设中要坚持依法建制、群众参与、综合配套以及实用、实效的原则，建成相互衔接、综合配套、操作性强的制度体系，将基层组织的各项工作纳入制度管理范围，推动农村基础组织建设迈向规范化。同时，各项制度一经建立，就要坚决贯彻执行。乡村干部要起带头作用，坚决维护制度的严肃性，坚持在制度面前人人平等，绝不因人而异。只有这样，农村基层组织才能树立起威信，村民的凝聚力才能增强，农村基层民主政治建设才能真正步入正轨。村务公开是基层民主制度建设的重要内容，凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开。除此之外，村委会要定期向村民会议或村民代表会议汇报工作，接受监督，听取意见，使村“两委”的工作始终在群众的监督下开展。

（四）加强基础民主政治建设必须坚持党的领导

加强农村基层民主政治建设，推进村民自治，是党领导农民建设中国特色社会主义民主政治的一件大事，一定要在各级党委的领导下，有步骤、有组织地进行。及时总结和推广有利于农民当家做主的好经验，推动农村基层民主政治健康发展。加强基础民主建设必须贯彻依法治国方略，将其同建立健全体制紧密结合起来，做到有法可依，依法办事。进一步完善保障农民直接行使民主权利的法律法规，对压制和破坏民主、阻挠选举、侵犯农民民主权利的行为要坚决查处。加强法制教育和宣传，使农村干部增强法制观念和依法办事能力，使广大农民知法守法，履行应尽义务，用法律保护自己的合法权益。加强农村社会治安综合治理，正确处理人民内部矛盾，促进安定团结，保持农村社会稳定。