命题切入点一：化解产能过剩

中央精神及规范表述

2013年底的中央经济工作会议指出“要着力抓好化解产能过剩”，并提出化解产能过剩的工作思路：“把使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来，坚持通过市场竞争实现优胜劣汰。”2014年中央经济工作会议提出，“既要全面化解产能过剩，也要通过发挥市场机制作用探索未来产业发展方向”。两次中央经济工作会议，奠定了市场机制在化解产能过剩中的决定性地位。

理论阐释

发展态势

产能利用率仍低位徘徊。2013年上半年全国工业产能利用率为78%，是2009年第四季度以来的最低点。2014年第三季度，我国产能利用率为78.7%，同比下降0.9个百分点。

过剩行业投资增速趋缓，去产能仍存压力。从固定资产投资的产业结构来看，以工业为主的第二产业固定资产投资增速在不断回落。从主要工业产品的产量来看，产能进一步扩张，但增速都在不同程度回落。

企业产成品库存增加。2014年上半年工业企业产成品库存同比增长12.6%，较2013年同期上升5. 4个百分点。下半年产能增速仍快于需求增速，库存压力上升，产能过剩依然严峻。

过剩行业企业数量减少、亏损企业比重有所降低，过剩产能淘汰已显成效。近几年主要过剩行业的企业数量几乎都在缩减，表明淘汰产能的相关政策正在发力；同时，这些行业中的亏损企业数量也呈降低趋势，尤其是进入2014年后，几大行业的亏损企业数量逐步减少，亏损企业比重均较年初也有所下降。数据表明，产能过剩的治理正在朝着政策设计的积极方向发展。

主要挑战

当前和未来产能过剩治理面临的主要挑战来自以下两个宏观背景。

一是经济周期性波动，尤其是经济下行周期带来的挑战。产能过剩与周期相随相生，经济下行往往带来产能利用率的下跌，经济复苏则会推动产能利用率攀升。当前我国经济正在底部徘徊，在经济下行筑底周期内，保增长可能降低各方化解过剩产能的努力和决心，是挑战之一；经济下行期市场会将一些企业排挤出市场，这种排挤是否真正淘汰了低效率企业，是挑战之二；经济下行，对产能过剩化解来说不仅仅是挑战，更是市场倒逼形成的机遇，能否在这样的机遇下合理设计政策体系，是挑战之三。

二是经济新常态带来的挑战。新常态经济下经济增速回落并不意味着不要发展速度，而是要实现中高速增长。中央经济工作会议更是将稳增长作为2015年首要任务，这样的增长要求遇上经济下行周期，保增长压力剧增。新常态经济下的结构转型，必然要向高层次的新兴产业转型，在竞争性地方政府体制构架下，新兴行业产能过剩将是新挑战。

“三维”政策体系设计

市场行为主体的行为激励被严重扭曲，就需要设计相应的政策体系对微观企业的不恰当激励进行矫正。制度环境、依靠产业政策来搭建竞合平台、利用市场机制来淘汰产能，将是解决我国产能过剩的综合解决方案。

第一，政府干预是必要的，但干预的方向应调整，预防管制过度、避免管制不足。因而，政府应当培育市场环境，减少对要素市场的价格干预，让要素价格真实反映资源稀缺、环境污染等成本；应当提供竞争的基本准绳，让企业在同一竞争规则下平等竞争。同时，要调整地方政府之间的竞争性投资体制，优化地方政府的竞争性行为。

第二，产业政策也是不可或缺的，但政策手段和导向要转变，变“提供政策优惠”为“提高企业能力”。要明确产业政策不是对某一产业的特殊优惠政策，在执行过程中不宜直接出台对企业行为进行干涉的政策和条例。产业政策的导向应当是为企业创造一个利于合作的平台、构建一个有效竞争的市场结构、规范企业的竞争行为。

第三，优化市场经济体制运行的制度环境，促进公平、有效竞争。市场的优胜劣汰过程是提高效率的过程，要防止“劣胜优汰”的逆向选择等现象出现，需要优化市场经济体制运行的制度环境。应依靠制度保障市场主体的平等地位，避免企业因“所有制”身份不同享受巨大政策差异。促进公平、有效竞争的制度环境，是利用市场机制淘汰过剩产能的重要保障。

——来源：《当前产能过剩状况与治理对策》，光明网2015年1月20日

范文　如何治理中国式“产能过剩”

张震宇

产能过剩的现状、本质和风险

化解产能过剩首先要解决认识问题，对此我认为，要“认清一个现状，看清一个本质，防范三个风险”。

一个现状就是，当前的产能过剩并不是一般性、周期性的过剩，而是严重的、长期性的过剩。从范围上，不仅钢铁、有色、建材、化工、造船等传统产业存在过剩，而且光伏、风电等部分战略性新兴产业也存在过剩现象。从危害程度上，部分行业产能利用率不到70%，行业经营效益普遍大幅下降，企业大范围难以盈利，积累能力和技术进步受到严重影响。从时间预期上，一般而言，在经济高速增长期，产能过剩属于周期性现象，但目前正处于经济转型的攻坚期，国内外需求萎缩成为新常态，化解产能过剩变得更为棘手，因此产能过剩的持续时间将会更长。

一个本质就是，我国的产能过剩是由政府过度干预和市场竞争不足引起的。在健全完善的市场体制下，产能过剩是市场经济运行的必然表现，正是这种过剩压力推动了市场竞争，市场的优胜劣汰机制才会起作用。但对于社会主义市场经济仍不成熟的我国而言，产能过剩则与政府行为有着千丝万缕的联系，由于政府对微观经济的过度干预，如税收减免、财政补贴、低价供应土地等生产要素，人为地降低了企业经营成本，使企业低估真实的生产成本而高估盈利能力，导致市场协调供需均衡的机制难以有效运转。在经济偏热时，产能过剩“礁石”很容易淹没在经济“泡沫”中，一旦遭遇突发事件使“泡沫”破裂，则问题暴露无遗。所以，市场经济体制扭曲是我国出现产能过剩顽疾的本质所在。

在当前情况下，注意防范转型难度加大、金融风险汇集和社会矛盾累积三大风险。产业转型方面，钢铁、有色、建材等传统产业经济效益急剧下降，企业由于严重亏损无力进行技术创新和产业升级，这必然使得我国亟待转型升级的传统产业遭受长期性伤害，而部分战略性新兴产业的产能过剩则严重打击了社会投资的信心，也使我国抢占未来发展制高点的愿望蒙上了一层阴影。金融风险方面，多数产能过剩行业都属资本密集型，前几年大规模集中投资意味着即将处于大规模集中还贷期，加之目前企业的资金来源渠道更加复杂，使得金融在债务规模和复杂性方面的风险不断汇集。社会稳定方面，去产能必然伴随着大量结构性失业，在严重过剩行业企业较集中的聚集地，区域性社会不稳定风险加大，有引发全局性政治经济风险的可能性。

明确一个思路 完善四个体系

在如何治理中国式“产能过剩”这个问题上，我认为，既不能机械套用西方经济学方法，更不能简单地靠行政命令，而是应把治理产能过剩与深化改革创新有机融合在一起，按照十八届三中全会全面深化改革的部署，加快行政管理体制和财税体制改革，管住政府那只“闲不住的手”，建立起市场化手段化解产能过剩的长效机制，才能从根本上解决这个问题。具体而言，应“明确一个思路，完善四个体系”。

明确“主要通过收缩供给来化解产能过剩”的思路。化解过剩产能无非两种途径：一是在需求端做加法，即通过扩大总需求来吸纳过剩产能，但这或许只能暂时缓解当前的过剩，并可能导致新一轮的产能过剩。二是在供给端做减法，也就是通过限制供给、淘汰落后产能等，使得产能利用率进入合理区间。在中国经济增长出现结构性减速，潜在增长率下一个台阶的情况下，指望经济复苏来提升产能利用率显然不够现实，因此，通过收缩供给、主动去产能才是化解过剩产能的必由之路。

围绕收缩供给，建议完善以下四个体系。

一是加快完善社会主义市场体系。市场优胜劣汰的竞争机制具有淘汰落后产能、矫正产能过剩的自然功能，但目前这个市场竞争法则却没有发挥应有作用，理应加快建立产能过剩的市场矫正机制，在厘清政府和市场边界的基础上，完善要素市场体系，保障统一开放、竞争有序的市场环境，奠定市场发挥资源配置决定性作用的基础，引导企业主动调结构、加快升级，引导社会资本加快流向有前景的新兴行业，坚决避免“优不胜、劣不汰”现象。

二是完善产能过剩监控和考核体系。增强中央与地方互动，建立产能过剩信息预警机制，完善产业监测统计制度，认真做好产业发展形势的监测和分析，对重点行业的产能过剩情况进行动态监控，及时发现产业发展中的倾向性、苗头性问题，及时发布全国及各地产能利用、市场供需等信息。修改完善地方政府政绩考核指标，明确把土地消耗、资源强度、生态环境状况及政府债务水平等反映资源能源消耗、社会发展情况的指标纳入政府考核，推动各级政府减少审批管理，慎用产业政策，管住投资冲动。

三是完善产能过剩法律法规支撑体系。在河北考察期间，石家庄、保定等一些地级市反映，目前地方上根据上级部门要求，拆除的部分企业和设备并不在国家淘汰序列，以致化解过剩产能缺乏足够的政策依据和法律支撑，目前单纯用行政手段很容易引起一些社会问题。因此，建议加强化解过剩产能的系统性立法研究，出台可操作性强的政策及标准，确保化解过剩产能工作有法可依、有章可循。

四是完善产业结构调整和创新体系。目前部分传统行业和新兴产业出现产能过剩的同时，高端服务业及高新技术领域却存在严重供给不足，这反映了经济的结构性问题。因此，化解产能过剩，需要结构调整和创新驱动并举。结构调整涉及对存量资本进行优化配置，就是在企业重组并购中充分发挥资本市场的作用，由资本市场而不是行政干预来调整产能。由于大量产能过剩是因为低水平的重复建设，唯有通过创新驱动产业升级，才能冲出低端过剩的重围，闯出新天地。

——来源：《学习时报》，2014年11月3日

点评

这是一篇通过调研形成的文章，体现了作者扎实的理论功底。文章从“认清一个现状，看清一个本质，防范三个风险”入手，提出要化解产能过剩问题，须明确一个思路完善四个体系。这里提醒考生朋友注意学习以下几点：一是注意文章形式，现在申论考试越来越精细，结合调研数据提出政策见解或分析的题目可能会成为命题的重点之一，此文可作学习参考的范例。二是要重点学习作者认识问题、分析问题的角度，提高这方面的能力。三是学习根据实际提出对策，这方面有万能思维体系作为支撑，考生朋友可结合类似文章不断练习。

范文　治理中国式产能过剩须打组合拳

张茉楠

九部委出台《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》，力争通过提高行业集中度，加快落后产能淘汰，治理“产能过剩”顽疾。然而，这还只是第一步。

产能过剩和制造业升级是所有制造业大国都迈不过去的一个“坎儿”。更为重要的是，重工业化的产业背景将延长中国制造业产能过剩的存续时间。

国际上产能利用率是考察产能过剩的重要指标。根据美国经验，当工业产能利用率超过95%以上时，代表设备使用率接近全部；当产能利用率在90%以下且持续下降时，表示设备闲置增多，“产能过剩”出现；当工业产能利用率在81%及以上时，为正常的“产能过剩”；低于81%时，为较严重的“产能过剩”。

目前，我国制造业平均有近28%的产能闲置，35.5%的制造业企业产能利用率在75%或以下，不仅钢铁、水泥、汽车、纺织等传统产业，就连风电设备、多晶硅等部分新兴产业也出现了比较严重的“产能过剩”，因此“去产能化”要比“去库存化”艰难得多。

事实表明，中国制造业长期以来赖以高增长的要素基础和国际大环境正在发生趋势性改变，这对依赖于“成本驱动”以及处于全球产业链低端的“中国制造”而言，利润空间会越来越小，被淘汰出局的将会越来越多。

治理中国式产能过剩，必须标本兼治，有长期战略。除了通过加快兼并重组，淘汰落后产能，提高产业集中度之外，必须要在市场机制的倒逼下，加快企业技术和产品结构转型升级的步伐。加大节能减排的力度，加快从产业的低端逐步走向中高端，需要加快结构调整来提高中国的全要素生产率。

当然，从更深层次看，必须改革财税体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机，改变政府担保与变相担保、政府贴息所带来的过剩供给。

同时可以针对“结构性过剩”，制定不同的产业政策，通过“走出去”战略输出过剩产能。例如，目前，中国汽车产能“结构性过剩”严重，一方面自2011年以来，中国汽车业正在进入增速回落期，2011年的销售量仅增2.5%，而汽车业产能却进入爆发式增长时期，预计2015年中国汽车产能将达到3250万辆，汽车年销量要增长一倍。因此，加快汽车业“走出去”，占领非洲、亚洲和拉美等迅速增长的新兴市场意义重大。此外，在产能过剩的风电设备、多晶硅、光伏太阳能电池等新兴行业，可以通过发展“技术追赶型”对外直接投资，充分利用发达国家先进技术集聚地的反向技术外溢，促进企业技术升级和自主创新能力的提高，从而有利于国内相关行业的结构升级。

——来源：《新京报》2013年1月24日

点评

本文是一篇观点鲜明的议论文。作者在文章的题目及开篇就阐明了自己的观点，即治理中国式产能过剩须打组合拳。文章阐述了当前产能过剩的现状（我国制造业平均有近28%的产能闲置，35.5%的制造业企业产能利用率在75%或以下）、为什么要治理产能过剩（中国制造业赖以高增长的要素基础和国际大环境正在发生趋势性改变）、怎么治理产能过剩（加快企业技术和产品结构转型升级的步伐、改革财税体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制及通过“走出去”战略输出过剩产能）。可以看出作者对产能过剩问题分析之透彻，因此其提出的解决问题的方案也绝非单纯的对策罗列，而是随着对产能过剩问题分析的深入而层层递进，这是广大考生应当学习的，同时也说明了平时积累的重要性。

精彩例句：

治理中国式产能过剩，必须标本兼治，有长期战略。除了通过加快兼并重组，淘汰落后产能，提高产业集中度之外，必须要在市场机制的倒逼下，加快企业技术和产品结构转型升级的步伐。