第5章 独立学院的演进历程（1）

自从1992 年天津师范大学创办国际女子学院以来，独立学院这种祖国疆域内遍地开花的新事物已经在各种不同的褒贬中日渐发展和规范起来，截至2010 年11 月，独立学院数目已达252 所， 2012 年教育部公布的具有独立招生资格的独立学院数目及其分布情况已达300多个。持赞成观点的学者认为这种方式能够充分利用我国公办普通高校的优质教育资源，促进各地本科教育的发展，为广大人民群众提供更多的求学和上升机会，是我国高等教育体制创新的重要表现，适合现阶段国情；持反对观点的学者认为，这种方式概念不清、性质不明、体制不顺，损害了教育公平，违反了国家关于统一高等学校收费标准的相关规定，挤占了民办教育的发展空间，并不适合国情。在这些不同的声音中，关于独立学院的定义、产生背景、发展历程和阶段、办学模式、运行和管理机制（包括产权、经营方式、投资和收益情况以及内部资源配置情况）、办学特点、发展现状和前景展望等问题也日渐明晰。

面对独立学院如火如荼的发展状况和喋喋不休的争议，国家教育行政部门在长时间的观察和调研的基础上，于2003 年4 月颁布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》），其总的指导思想是：积极发展，规范管理，改革创新。《若干意见》从国情和法理的角度，对试办独立学院的基本原则、独立学院的基本办学模式和运行机制、试办独立学院的基本要求、独立学院创办者的权利和责任及其申办的基本程序等作了详细的规定，并将规范和发展独立学院作为我国高等教育改革的重要举措之一。由此可见，进一步理顺与独立学院相关的概念和进行更加深入的研究对于我国高等教育的持续发展和国家教育方针的进一步完善具有十分重要的理论意义和现实意义。

第一节 独立学院的定义和与之相关概念的辨析

在我国，与独立学院直接有关的表述还有“公办学校”“社会力量办学”“民办学校”和“二级学院”，甚至“私立学校”等。搞清独立学院与这些名字的基本概念，以及它们之间的区别与联系，十分必要。

一、公办学校

所谓公办学校是指新中国成立以后，为充分体现国家新的教育观、办学观，在文化教育领域通过政治、思想、行政组织的一系列改革措施，改造、建立起来的由中央和各级政府举办的学校。其来源有四：原解放区的革命大学、原国民党政府的国立学校、国人创办的私立学校以及外国教会势力影响下的教会大学。在管理体制方面，公办学校属于苏联模式，即国家对全国高校一律实行集中、统一、计划管理，办学权属于中央、有关部委以及各级地方政府。从目前来看，基本上有三种：国家部属高校、地方省属高校、市属高校。这一类公办学校就是独立学院的申请者，即独立学院的母体高校。从国际高等教育的发展情况来看，通常认为，由政府提供经费建立，或政府提供的经费是学校经费主要来源的学校为公立学校。因此，国内公立学校的概念与国际上通用的公立学校的概念基本是一致的。

二、社会力量办学、民办学校、私立学校

独立学院、二级学院，以及社会力量办学、民办学校、私立学校，都具有一些明显区别于公办学校的特征。具体有：①都是一种经各种民间机构或组织，而非政府机构设立，经费来自非政府拨款的教育机构；②都是改革开放以来出现的新兴教育机构，时间不长，都有一些不完善；③都与社会、经济有着直接的、密切的联系，办学更加贴近市场，其社会性、经济性远大于传统的公办学校。但是，这些学校之间也存在明显的区别。在时间上，出现的先后次序分别为社会力量办学、民办学校、二级学院、独立学院，而私立学校至今还没有得到法定认可。在层次定位上，按照国家教育部2003 年8 号文的规定，独立学院基本上都是属于本科层次的高等学校，并且现阶段仍由教育部负责审批。作为独立学院的前身，二级学院同样是属于本科层次的高等学校。但是，社会力量办学、民办学校基本上还是专科层次的学校，只有少数属于本科层次，且总的规模也远不及独立学院。

（一）社会力量办学

社会力量办学的概念，最早可见于宪法中关于“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”的条文。1987 年，原国家教委发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，其中第二条作了更为详细的说明：“本规定所谓社会力量，是指具有法人资格的国家企事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者。”经过多年的研究和实践，1997 年，国务院颁布了《社会力量办学条例》，该条例成为我国有关社会力量办学的最基本法规。它将社会力量办学限定为“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办”的学校或教育机构。因此，举办者有四种类型：企事业组织、社会团体、其他社会组织、公民个人。它把社会力量办学的外延界定得相当宽泛，甚至最关键的经费来源，也只限定为“利用非国家财政性教育经费”。由于“其他社会组织”的概念宽泛，因此，只要举办者不是国家和政府机构，只要使用的经费不是国家财政性教育经费，所举办的学校或教育机构都属于社会力量办学的范畴。

（二）民办学校

民办学校的概念，长期以来一直与社会力量办学等同使用。1993 年，原国家教委发布了《民办高等学校设置暂行规定》，最早出现了有关民办学校的概念。其中第二条指出，“民办高等学校系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构”，与社会力量办学概念相比，设置者排除了“国家机关和国有企事业组织”，但同样属于公有制经济的“集体经济组织”并未排除在外，经费来源界定为“自筹”，实施教育的性质也规定为“学历教育”，也就是正规教育。2002 年，国家正式颁布《中华人民共和国民办教育促进法》，同时废止《社会力量办学条例》，其中第二条指出“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办”的学校或教育机构为民办教育。2004 年，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》出台，进一步明确指出，国家财政性经费“是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”。举办者“可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资”；举办者“以国有资产参与举办民办学校的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并报对该国有资产负有监管职责的机构备案”；举办者“不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校，不得向社会公开募集资金举办民办学校”。这实际上把社会力量办学与民办教育基本等同了起来。

（三）私立学校

有学者认为，以所有制成分为划分标准，将公有制以外的其他经济成分，即除国有企事业组织、集体经济组织、社会基层组织以外的社会团体、学术团体、其他经济组织以及个人举办的学校统称民办学校，民办学校实质上相当于私立学校。以办学主体是不是政府为划分基准，把一切由非政府组织直接举办的学校统称为私立学校。私立学校包含了社会力量办学。以办学主体是不是公共机关为标准，将国家公共机关以外的具有法人资格的单位、团体、公民个人以及学校法人设立的学校统称私立学校。以经费来源作为划分标准，将我国现有学校分为三种类型：国（公）立学校、民办学校、私立学校。而由国家机关直接兴办的学校，即由国家财政直接拨款的学校为国（公）立学校；凡以全民或集体所有制性质的资金举办的学校为民办学校；凡来源于非公有制资金举办的学校为私立学校。这种观点与国际惯例比较统一。

根据以上分析可以认为，社会力量办学等同于民办教育，它的外延较大，也包含了实际意义上的私立学校。

三、二级学院与独立学院

（一）二级学院

二级学院是独立学院的前身，1999 年最早出现在浙江、江苏等经济发达，但高等教育资源比较紧缺的省份。从本质上来看，二级学院就是在原有的公立学校里引进民营机制的一种办学模式，实行国有民营的方式运作。与一般的民办高校相比，其显著特点是“独立法人、独立办学、独立管理、独立核算”，在教学相对独立、与母体（公立大学）相互协调的前提下进行办学，因而集中体现了公立大学与民办大学的双重特点。与一般民办高校相比，它具有办学起点高、见效快、易上规模、上档次等优势。

（二）独立学院

教育部2003 年8号文明确说明，独立学院“是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院”，“一些普通本科高校按公办机制和模式建立的二级学院、‘分校’或其他类似的二级办学机构不属此范畴”。试办独立学院要有申请者和合作者，申请者“应为普通本科高校”，也即传统公办学校；合作者“可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其他有合作能力的机构”。对于申请者和合作者各自的职责，申请者“对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量”；合作者“负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施，参与学院的管理、监督和领导”。

8号文还规定，所谓优质教育资源是指独立学院所依托的母体高校所具有的优良教学传统和教学资源（包括师资力量、管理模式等）。所谓民办机制，就是“试办独立学院建设、发展所需经费及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决”，不靠政府投入，学生收费也是按照国家有关民办高校招生收费。独立学院的运作机制“一律采用民办机制”。独立学院的办学模式“要一律采用新的办学模式”，即“独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。独立学院还可按国家有关教育事业统计工作的规定，独立填报《高等教育基层统计报表》”。

第二节 独立学院产生的背景

独立学院是中国高等教育的一大特色，也被视为高等教育改革的一项重要内容。当今世界正处于大变革大调整之中，国际竞争日趋激烈，未来世界的角逐必然是科技与人才的较量，而科技创新与人才培养的关键在高等教育。独立学院作为高等教育中的一员，应该审时度势，把握时代发展的脉搏，才能在激烈的竞争中立于不败之地。

一、知识经济时代的到来使得高等教育的地位不断上升

在农业经济社会，社会经济发展的模式主要依靠土地与资本，生产力的发展程度有限，科技进步对经济增长的贡献率不足10％，而在生产力相当发达的现代社会，科学技术已成为第一生产力。社会生产力的发展直接依赖于科学技术的进步和发展。20 世纪60年代出现的人力资本理论认为，教育可以提高劳动生产率，进而促进经济的增长。随后，出现的一系列对教育与经济之间关系的实证研究使得人们深信教育与经济增长之间的关系，教育发展在世界范围内受到了高度重视。

随着信息技术的迅速发展，技术革新和社会结构正在发生新的变化，将直接影响就业结构，迫使劳动者必须不断学习以提高职业技能适应性为目的的新知识和新技能。知识以惊人的速度向前跃进，将使知识的发现与应用之间的时间间距越来越短。这一变化不仅要求改变学校教育中传统的静态书本知识传授模式，建立适应人的可持续发展需要的教育体制，而且随着信息技术向高校教学、科研每一个环节的渗透，将彻底改变传统教学模式和知识获取方式。高等教育的全面信息化进程，将进一步深化“学会做人，学会思维，学会学习”这一大学教育的根本任务。这就要求独立学院必须从目标、结构、体制与机制的结合上，把教育的信息化建设作为思考问题的立足点。