第一章 创造总统制

试想，你正处于开国奠基的时刻。谁来执掌国家大权？如何遴选掌权者？将会产生一个还是多个领导者？如何组建政府？政府能持续发挥作用吗？形形色色的问题摆在美国开国元勋们，如詹姆斯·麦迪逊、本杰明·富兰克林、亚历山大·汉密尔顿、古弗尼尔·莫里斯、埃德蒙·伦道夫、罗杰·谢尔曼和乔治·华盛顿等面前，他们都是那个时代最为卓越的政治思想家和公共事务实践者。

因为不想重复同时代的那些人所犯下的种种治理过失，开国元勋们开始探索新的答案。这种探求解释了，为何恭逢其盛会令人如此欢欣鼓舞，更别提可以与富兰克林共赴晚宴的荣幸了。1787年夏天，美利坚合众国宪法起草小组在费城的创造性成就，在随后两个多世纪的政治和政策争辩中被不断地解释和援引。

第一次建国，也就是1781年批准通过的松散邦联，最终归于失败。心切的政治家认识到其中的缺陷，并在犹为未晚之时聚到一起，设计出一个更具可行性的政府。他们的聚会与众不同。会上制定出一个独一无二的蓝图，这个蓝图最终被运用于这片横跨大陆的辽阔区域。漫漫历史长河中，鲜有条件如此有利于制度创新。

其中，最具试验性的创造就包括总统制本身。国家需要一种更加有效的领导机制，这种看法早已经深入人心。但是，在维持足够制衡以防止专制的同时，上述目标能够达成吗？因此，最终的目标是，去治理，而不是仅仅去控制，并且解决之道在于分权。在权力分散的宪政结构下，总统们能够立足于此并展开工作，从而增进并保持联合。思考一下这句话：通过分立达到联合（separating to unify）。对这一格言进行深思将增加你对费城经世伟业的钦佩，更不必说，它还为理解美国政府和政治提供了一个基础。

“总统制”（presidency）这个词本身并未出现在宪法之中。这张标签只是随后才被加诸政府的行政部门头上的。那时，行政主管被称为“主席”（president）。新罕布什尔州和宾夕法尼亚州当时就有这种职位，南卡罗来纳州也是如此。主持大陆会议和制宪会议的人也叫“主席”，根据《邦联条例》选出来主持诸邦委员会的代表亦然［一个更生动的头衔本应是“无实权代表”（His Nonentityness）］。但是，后来用以称呼拥有行政权力及职能的机构的“总统制”并未出现。

为什么选择“总统”这个头衔呢？为什么不用在各州更为普遍的“总督”（governor）头衔呢？这一问题的答案显示了开国元勋们所面临的根本困境。可以理解，美国民众唯恐出现某个人像以前的英国国王那样行使行政权力的局面。实际上，《邦联条例》下的第一届政府并没有这样的行政机构。然而，在费城，开国元勋们已经达成共识：要想使治理更加有效，美国就需要一个行政机构。虽然在费城有与会者于不同时期提议使用“总督”这个头衔，但是，诚如一位历史学家所言，它“令人回忆起殖民时期那些令人憎恨的皇家总督和特许领主”。“总统”这个头衔更加中性，盛气凌人感可能更弱一些；它源于拉丁语“主持”（praesidere），实质上就是“主持、负责或统辖”（to preside）的意思。并且，这也正是制宪会议、大陆会议和邦联议会的各位主席所履行的职责；他们就是在主持会议。

就那时来看，“总统”称谓满足了对一个既不具有威胁性又振奋人心的行政头衔的需求。经历过英国统治和无执行能力的邦联等架构之后，“美国国民需要一个关于行政机构角色与功能的正面定义”。国家元首的全新称号标志着这种诉求的开端。然而，分权体系中关于行政机构之权限与地位的争论才刚刚开始。所有总统都会斟酌自己在全国政府中的地位，原因正在于它从未得到明确地阐述。每位总统都必须找到各种方法来理解并迎接我向读者诸君提出的问题：如何在分权体系中达到联合？

乔治·华盛顿：开国总统

如果有一个营造行政权力的正面形象的机会就摆在面前，我们很难期待有谁能比首任总统乔治·华盛顿做得更好。他也许曾被称为“不情不愿的乔治”（George the Reluctant），因为他曾经多次表示更愿意留驻弗农山庄而不是担任一国最高领导人。特别是，在那些热衷于从政者的熙攘声中，华盛顿并未恋栈，其不情不愿使他更加获得世人爱戴。

就在那里，他正襟危坐，主持着制宪会议；他的出席重新恢复了人们的信心，人们相信每次扩充的总统职权都会得到明智而审慎地运用。南卡罗来纳州代表皮尔斯·巴特勒认为，“如果不是许多成员将目光投向华盛顿将军，视之为总统，并且根据对其德行的评价形成了关于应授予总统之权力的观点”，总统权力“可能就不会如此之大”。他就是那位击败英国人后毅然解甲归田的将军。“阁下”（His Excellency）并不是他想要的称号。当然，实际上，1787年8月6日，一个委员会曾经在向制宪会议提交的报告中纳入这一头衔，但是，有人提议将这一头衔移除——该提议获得通过。

对华盛顿将出任国家首任总统的预期，也进一步促使制宪会议在实现政府各分支之间的平等和独立的道路上稳步前进。早期的提议曾偏向国会占据优势地位，行政机构由国会产生。但是，《邦联条例》的缺陷充分显示，有必要让行政机构拥有独立于立法机构的地位，也许应通过独立的选举来产生。华盛顿的性格特征和个人品质促使制宪会议将总统制设计成独立于国会的机构，从而有助于分权政府的发展。

创制伊始

大多数人都有过治理一方的经历，例如，治理学校委员会、商业集团、劳工联盟、慈善团体或房管协会（令人厌恶的政治）等。因此，如果身处制宪会议之中，你将会毫不惊讶地观察到各个委员会的形成过程。这些委员会行使的重要职能有：平息争议议题（或发现这些议题不可能平息）、改进各种提案、识别影响以及综合多方意见等。表1.1列出了制宪会议的各个委员会，并罗列了它们履责的顺序。全体委员会旨在处理代表们抵达时的早期意见和计划，从而启动制宪会议；细则委员会在一开始的六个星期内汇总达成的协议与关于核心问题的待定提案；未决事务委员会应对那些未解决的和极富争议性的事件（包括与总统制相关的问题）；文本委员会准备确定各条款的最终形式。如果你参加了制宪会议，那么成为未决事务委员会成员就会成为你的首选。请继续阅读从而明晰个中缘由。

表1.1 1787年制宪会议各委员会

来源：作者汇编。

制宪会议上最为显著的观点冲突来自反联邦党人和联邦党人；反联邦党人大多满足于对《邦联条例》进行修改，联邦党人则希望拥有一个具有真正权威的强化的中央政府。两派之间的观点和建议被融合进两份方案，提交给代表们。新泽西方案与《邦联条例》修正版之间无甚差别；弗吉尼亚方案则试图创造一个更为有力的合众国政府。然而，两份方案都不如最终的文件具有开拓精神。

任何政制重建，关键都在于确立一个独立选举产生的行政机构。该议题的题中应有之义是分权是否实际存在。无须惊讶，总统制的谋划是经过深思熟虑的。恰如亚历山大·汉密尔顿后来在《联邦党人文集》第67篇所言：“我们体制中几乎没有哪一部分比这个［执行部门］更加难以安排；更没有哪一部分受到这样不加掩饰的攻击，或者受到这样没有见识的批评。”

对于汉密尔顿所间接提及的白热化争论，人们可以从一系列决定中发现其踪迹，这些决定最终形成了规定行政权力的宪法第二条。制宪会议屡次徘徊于关涉行政长官遴选和行政权力的基本议题。为什么呢？对曾经起草州宪或在州宪之下效力的制宪者及其朋友而言，组织立法机构和司法机构是驾轻就熟的事。但是，他们却对如何创造一个分立而独立、重要且持久的行政机构不甚熟悉。许多代表对赋予行政部门过多权力心存恐惧，他们知道，华盛顿的继任者们不会都像他那样，无意于追求或攫取那些权力。实际上，即使是支持强有力中央政府的联邦党人，最初也支持弗吉尼亚方案所规定的由国会产生行政机构。

制宪会议关于总统制的工作主要分为四个阶段：（1）在6月上旬检验各种想法；（2）在7月中旬更为认真地审议各种议题；（3）8月对委员会报告作出反馈；以及（4）在9月上旬修订并通过最终安排。实际上，对行政机构的设想经历了由国会产生并受国会制约，到由独立选举产生并拥有重要的内政外交政策权威的变化过程。

针对行政机构所展开的辩论，主要议题包括遴选机制、长官人数、任期长短、续任、免职解职和权力分配等。所有问题都很关键，但是遴选问题决定了权力分立问题，因为国会选举的总统难以真正独立于立法分支。因此这才是讨论的起点。

遴选机制

直到9月，制宪会议才最终决定独立选举行政机构。弗吉尼亚方案和新泽西方案都提议由立法机构来选举行政机构。分歧在于弗吉尼亚方案倾向于两院制的立法机构，新泽西方案则支持一院制的立法机构。

通过两院制立法机构来遴选的提案被纳入了6月13日全体委员会的报告，并在随后被纳入8月6日细则委员会的报告中。但是，两份报告都没有包括关于投票的详细规定。细则委员会报告只是简单地叙述道：“阁下”（为总统提议的称号）“将通过立法机构投票选举产生。”

一旦有政治党派产生，通过立法机构来选举行政机构将最终形成一个议会体系。无论哪一个政党、政党联盟抑或党派，如果能够在议会占据多数席位，都将可能选举本党成员担任总统。这样一来，美国就将由一个一元的而非分立的体系来统治。也就是说，其中一个分支——立法机构，将选择另一个分支——行政机构的领导人。但是，无论如何，权力的分立都要求行政机构和立法机构的选举是分离的。

由立法机构选举行政首长的方案作为最初的出发点而得到批准。虽然如此，代表们还是在这一议题上分裂为两派，即警惕独立行政机构的一派（反联邦党人）和支持强化行政机构的一派（联邦党人）。反联邦党人支持由立法机构选举的方式；联邦党人则支持普选，或为选举行政机构而先选出选举人。在该事项上，分歧是如此之大，附属议题是如此交叠（例如任期长短和续任问题），以至于最终决议留给了未决事务委员会。恰好，支持独立行政机构的人在委员会中占据多数，“选举人团”（Electoral College）由此而生。总统普选从未得到与会代表的充分支持，因此必须寻找其他制度，就其实质而言，应是一种兼顾立法机构和各州利益的混合物。

选举人团制度使许多美国人，实际上也使所有外国人感到迷惑。然而，它并非故意想制造混乱（尽管一个既没有教师也没有学生的机构被称为“College”，含义并非足够清晰）。这个提议是协调各种冲突性观点的一次精彩尝试。立法机构本来希望通过两种重要方式来承担总统选举之职：（1）每个州的选举人数等于基于人口而分配给每州的代表席位数加上其两个参议员；（2）如果没有候选人获得多数选举人票，众议院将以州而非个人为单位投票选出总统。以个人为单位投票的参议院将在这些情形下选举副总统。最后，各个州将决定如何委任这些选举人，包括由公众选举产生这一方案。

制宪会议最终以9比2的表决结果批准了这项方案（以州而非会议代表个人为单位投票），相同的比例原本支持由立法机构选举行政机构，这是代表们思想的一个显著转变。这样，通过分离立法机构和行政机构的选举，分权就被牢固地纳入了宪法之中。后来在现实中形成的实践是，总统候选人在全国范围内竞选以获得多数选举人的支持，参众议院候选人分别在州内和议会选区内展开竞选活动。结果是，形成了三种相互关联的对选民的全国性评估，分别基于总统、参议员和众议员的选举结果。

一个还是多个？

《邦联条例》中的政府按规定是一个“各州委员会”，其中每州一位代表，它负责“管理联合起来的各州的一般事务”。其中的一位代表被委任为“主席”，这一职位在委员会三年任期中任职不超过一年。这项规定的局限——主席在行政委员会中工作时面临严格限制的任期——恰是宪制修改的主要动机。因此，设计更加有效的“一般事务”管理机制必须考虑这个问题：是设置一位行政长官，还是设置一个委员会或理事会。

鉴于《邦联条例》下的政府失灵和各州大多数行政制度的缺陷，如果会议代表中有任何人支持设置多位行政长官，这将会令人惊讶。但是，最年长的代表本杰明·富兰克林，却是这一方案的倡导者，他曾支持在家乡宾夕法尼亚州设置十二人行政委员会。特拉华州的约翰·迪金森也支持三人组成的行政机构，分别负责东北地区、中部地区和南部地区各州。新泽西方案则规定支持由国会选举多元行政机构（人数未定）。

在会议上，代表们很早就针对单一行政首长的议案进行辩论，并于6月4日以州为单位7比3表决通过。其后，对该议题并未再作严肃的重新考虑。且不论行政首长如何被选举、在职任期为多长时间、续任者需要何种资格，已经确定的是行政机构将由一个人领导。

任期和续任

单一行政首长应该任职多长时间？就现在而言，四年任期看起来很明显，但是会议代表在议程中达成这一共识相当之晚。并且，任职者应该被任期所限制吗？这些都是制宪会议上存在的有争议的议题，因为它们与新政府中行政权力的核心紧密相连。《联邦党人文集》大多数文章的执笔人汉密尔顿，在第71篇中解释了较长任期的好处：“凡人对其拥有之物，其关心程度均取决于其所有权是否可靠，这是人性使然；所有权具有临时或不定的性质，就比较少重视，而所有权具有长期或肯定的性质，则会更加重视；当然，为了后者也就比起为了前者更加甘冒风险。”然而，虽然任期持久，民选的行政首长任职时间过长则具有终身君主的特征，而君主是大多数美国人所蔑视的。因此，任期越长，行政首长丧失再次任职资格的可能性就越大。

在这一议题上，制宪会议既不愿模仿各州体制，也不愿模仿《邦联条例》的规定。二者都以每年一度的选举为特征，经常包括某种形式的任期限制（例如，候选人在继续任职之前必须等待以年计算的一个时期——当然年数有所变化）。大多数与会代表都认为一年任期过于短暂；但是，无论在职时间长短，那些担忧强有力的中央政府的反联邦党人都对允许连任心存疑虑。为什么呢？因为有些规定一年任期和有连任资格的州，会一而再再而三地选举出同一个州长。在规定三年任期的纽约州，选民们选举乔治·克林顿担任州长多达六次。“所以，毫不奇怪，为什么如此多的美国人担心连任资格意味着终身总统的出现。”

不足为奇的是，代表们在费城提交了关于任期期限与连任规定的多份提议。缺乏不同任期的历史实践，一个人关于任期长短的好坏估计并不必然比另一个人的看法更为优越。在会议早期，代表们同意行政首长只能任职一届，时长七年。后来，无资格担任第二任期的规定被取消了，但在7月下旬又被重新纳入。

对最好方案的不确定，使得会议代表们一直在不断地改变主意。我将关于任期的辩论描绘为一种针对任期的拍卖：“我赞成六年。我听到七年了吗？七年？六年半？”在不同阶段，若干提议包括：可连任的六年；单届的八年、十一年、十五年和二十年任期；或十二年中不超过六年的任职；以及只要尽忠职守即可保持职位（实际上对品行良好者而言就是一种终身制）。许多会议代表都参加了这个数字游戏。

面对着不同的提议和不确定的效果，任期长短和连任问题被提交到未决事务委员会，对全体会议上无法解决的议题，这是一种方便且有用的方式。（你开始理解我为什么推荐这个委员会了吗？）

未决事务委员会最终决定任期为四年，这较之此前所提议的期限为短，但并不限制第二任期或随后的任期。对支持强有力行政机构的人而言，该方案意味着一种胜利；在各州批准宪法的辩论中它受到了批评，因为热衷于终身任职的行政首长会导致选举人团中的选举人舞弊。

正如后来所发生的，乔治·华盛顿功德无量地帮助人们消除了这些疑虑。1796年，他拒绝了第三次任职，因此似乎引入了两届任期的限制，这一限制直到1940年才被打破，当时富兰克林·罗斯福竞选连任了第三任期和随后的第四任期。1951年，限制总统任职最多两个任期的宪法第二十二条修正案获得批准。从此之后，华盛顿的先例正式成为宪法的一部分。

职权解除

1998年，美国人民切身体会了弹劾总统的相关事宜。根据宪法设置的程序，比尔·克林顿总统被众议院弹劾，由参议院审判并被宣告无罪。美国最高法院首席大法官威廉·伦奎斯特主持了参议院的审判。

在1998年至1999年支持总统的那些人当中，有许多人质疑指控者的正当性，宣称他们实际上是在试图废除克林顿在1996年所赢得的连任。这个观点让人想起亚历山大·汉密尔顿对总统弹劾议题的总结，如《联邦党人文集》第65篇所述：“在完全民选的政府中建立审议弹劾案的完善法庭，虽甚需要，但绝非易事。”汉密尔顿准确地预测到引发弹劾和审判的指控将会“煽起整个社会之激情”。因此，指控和审判公职人员的过程必须得到细致地设计。事实上也的确进行了细致设计。

弹劾是对行政行为和司法行为加以界定和施加限制的一种方法，实质上是要确保无人可以僭越法律。开国元勋们所使用的这个概念衍生于英国法律。“他们［制宪者］在起草弹劾条款时最明显地采纳了那个［英国］法律。”最终，弹劾的实质内容和程序都复制了英国的实践。“叛国、贿赂或其他重罪和轻罪”（宪法第二条第四款）诸条款便是在英国法律中使用的。“叛国”和“贿赂”明显足以使总统遭到弹劾；“重罪和轻罪”则没有那么确定，但更容易被当作引发控告的基础。相应地，激烈的辩论也很容易出现在某位总统成为目标的极少数场合中（仅有两例：1868年的安德鲁·约翰逊和1998年的比尔·克林顿；此外，理查德·尼克松在1974年辞职之前，也被威胁使用弹劾条款）。

提出充分指控以发起弹劾和审判的职责，分属公众选举的众议院和精英选举的参议院；众议院负责实际弹劾的工作；参议院（在1913年宪法第十七条修正案批准之前，由州立法机构选出）负责审判。其实践也遵循英国模式，即“平民（下议院）担当公诉人角色，贵族（上议院）则负责审判”。

但是，制宪者们也熟悉各州宪法的弹劾条款。那些规定弹劾条款的州提供了若干审判方法。所以，对于汉密尔顿所提出的解除民选官员职务的问题，制宪者们了解各种处理方式。

在8月6日提交报告之时，细则委员会决定在进入最高法院程序之前对弹劾进行审判，这也许模仿了英国担负司法功能的贵族院。这项提议充满争议。如果大法官受到弹劾，谁来审判他们？猜测一下发生了什么？该项议题留给了未决事务委员会。和选举人团事宜一样，未决事务委员会作出了一项精彩的妥协。参议院负责审判案件，以三分之二多数同意而达成解除职务，最高法院首席大法官主持审判。相应地，最高法院也发挥功能，绝对多数的要求将“帮助参议院超越党派偏见并以相对冷静的方式来思考”。（克林顿案出现的情形被视为印证了这一点。）

在代表们的心目中，解职条款与选举、连任选举、任职期限条款是相联系的。如果缺乏弹劾和解职的方法，反联邦党人和对强有力的联邦政府心存疑虑的人们所担心的事很可能会变成现实。将这些措施包括进来，符合权力制衡原则，该原则对分权制度至关重要。

分配和界定权力

根据定义，行政权力倾向于是衍生性的。行政行为的发生要求有一个对象。法律在制定之前不能付诸实施；标准的设立并非存在于抽象之中，而是为了达成一个全体同意的目标。因此，完全符合逻辑的是，开国元勋们首先勾画出国会权力，然后予以明确规定：“行政权力赋予美利坚合众国总统”，最后在宪法第三条中概括出法院的司法权力。其顺序——第一条：国会；第二条：总统；第三条：司法——遵循着治理的一般过程，即从法律制定到执行再到审查。

这一点也解释了为什么无须具体规定每一项行政权力。例如，宪法第一条第八款说明“国会有权规定并征收税金”就足够了。这项明确规定暗示，行政机构将执行国会指令所要求实施的事宜，例如从法律具体规定的个人和团体手中征收国会规定的税金。在收入税方面，大多数美国人都知道其如何运作：该税由一个行政机构——美国国家税务局——负责管理。

但是，宪法也必须界定一些行政职能。谁来进行关键职位的任命？谁来统帅军队？谁来缔结条约并承担其他外交政策职能？总统的立法角色为何？当面临国家和国际危难之时，谁来因应？这些都是最重要的与治理相关的议题，对它们的处理权本来既可以分配给国会也可以分配给行政机构。有益的提醒是，这些问题的答案现在已为人们所熟知，但是在1787年，每个问题都必须在分权的总体原则背景下予以探讨、辩论和最终解决。

人事任命

鉴于分权体系下各机构之间不可避免的竞争，人事任命权的分配必定会引发争论。国会应该拥有制衡行政机构的权力吗？或者，这项特权对有效率的行政机构而言是必不可少的吗？谁有资格获得任命？特别是，国会议员能够同时在行政部门或司法部门任职吗？

如上所述，弗吉尼亚方案规定由立法机构选举行政机构，其实质是创立一个议会制或一元的体系。于是，这一方案允许立法者在行政分支中担任部长职位似乎就顺理成章了（例如，与英国的议会成员一样）。但是，事实上它并未如此。立法者不但无资格担任特定州或美国权威下设立的任何职位”，并且也不能在离开国会后一段时间内担任。

代表们就“不适任”条款进行了广泛而深入地辩论，并形成不准同时任职的一致意见，但是关于离任后一段时期内不能任职这一点，代表们提了一些重要问题。这一问题最终得到解决，议员们在立法机构任职期间无资格担任行政部门职位的规定得到批准；但是，并没有追加条款禁止任命已离开国会的立法成员——如我们所见，此后许多离开国会的立法成员得到了任命。

对分权体系的塑造而言，非常关键的问题是由谁来作出任命决定。每个分支的地位都非常紧要。弗吉尼亚方案提议由立法机构来设立法庭并任命法官。通过赋予参议院任命法官的权力，这项条款较早地在制宪会议中得以完善。细则委员会8月6日的报告将各项任命权分配如下：财政部长由立法机构任命；大使和最高法院法官由参议院任命；总统则负责任命“本宪法未作规定的其他官员”。

与其他议题一样，未决事务委员会选择了一个以行政部门为主导的过程，这是制宪会议此前从未表决过的议案。总统获得了提名的权力，“在征求参议院建议和同意的前提下”，任命“大使、公使、最高法院的法官，以及一切其他在本宪法中未作规定的合众国官员”。委员会建议的文本言辞精确到与最后批准的文本基本一样。总统也被赋予权力来填补参议院休会期间出缺的职位，国会可以以法律把低阶官员的任命权“授予总统一人，授予法院，或授予各行政部门的首长”（宪法第二条第二款）。最后，未决事务委员会再一次支持在三个机构之间保持制衡的权力分配方案。假如是你的话，你将如何对这一议题进行投票？

军事

总统拥有的最大权力之一在制宪会议上却寥寥几个字一表而过：“总统为陆海军的总司令。”从表面上看，这似乎认定行政首长将管理民兵，这和各州的情况相符。当然，更关键的问题是，哪个分支可以宣战。

尽管宣战极其重要，它在费城却只得到较少的注意力。因为由总统来指挥民兵团体已经被接受，国会拥有宣战权就得到普遍承认了。唯一的问题是，它是否只是参议院的特权，国会是否拥有权力“发动战争”或者“宣布战争”。发动战争意味着应对和指挥。细则委员会的报告使用了“发动战争”的说法，但是经过会议代表动议，文本被更改为“宣布战争”。诚如一位代表指出的，发动战争可能被理解为“实施”战争，准确说来，这是一项行政职能。

缔结条约

在缺乏行政首长的前提下，外交政策和条约缔结必须由《邦联条例》下的一元立法机构管理。那么，不可避免的是，如果他们同意分权体系，制宪会议就必须决定如何分配这些事宜。同样可以预期的是，就像在会议过程中发生的一样，加强行政机构将包括强化总统在外交政策中的角色。毕竟，在两院制立法体系中并没有设置单一领导者。即便如此，直到制宪会议的最后几周，缔结条约权才从参议院转移到总统手中。

意料之中，未决事务委员会又一次加强了总统的职权，其报告指出：“总统有权缔结条约，但须征求参议院的意见并取得其同意……但是须出席的参议员中三分之二的人同意。”如詹姆斯·麦迪逊所记录，辩论主要集中在三个议题上：加入众议院的建议和同意，缔结“和平条约”不要求三分之二多数同意，以及参议院多数票同意即允许缔结条约。第一条修正方案和第三条修正方案被否决，第二条修正方案最初被接受，后又在审慎考虑之下被否决。因此，宪法的定稿认定总统为国家元首，拥有在参议院建议和三分之二多数同意之下缔结条约的权力。

在实践中，这项权力赋予了总统在外交关系上的主动权以及在国际上作为国家领袖的身份。然而，它也让外国领导人得知，美国政府的主要决定通常要涉及两个或更多的政府分支。宪法中的许多条款可以被视为分权体系如何运转的说明书（通过分立达到联合）。缔结条约条款仅是其中之一。

立法角色

是否赋予总统立法或法律制定的角色，是制宪会议上引发众多辩论的主题。大多数讨论聚焦于总统对参众两院通过的立法的否决权。辩论的焦点在于应该采取何种否决形式，以及国会应如何推翻总统的否决。一个相关议题是司法部门是否应介入否决程序。弗吉尼亚方案提议设立一个由行政机构和司法机构组成的“复审委员会”来审查立法，并予以“拒绝”或者否决。在费城会议上，这项提议被三次提出，但是每次都被否决。在这一议题上，你将如何投票——实质性地审查已通过的法律之合宪性，而不是在法院等待诉讼？

否决权观念本身已经被广为接受。支持行政机构主导的人，如亚历山大·汉密尔顿，想要实现绝对的否决权，即立法机构不再有追索权。这一立场被彻底击败。汉密尔顿参加的这次会议可没那么好说话！问题现在变成了推翻总统否决权所要求的最低票数，这种推翻的结果是在总统反对之下依然使立法成为法律。在8月6日的报告中，细则委员会将最低票数设定为两院中每院全体成员的三分之二多数。后来批准了一项动议，将门槛提高到四分之三多数，但是在制宪会议的最后几天中又被改回三分之二多数。三分之二多数被证明为一个很难跨越的障碍。只有极小部分被否决的法案，因为否决又被推翻而变成法律。

一段时间之后，具有较少争议的立法权对加强总统的立法地位将变得极为重要。其中，三条相互关联的条款尤其关键。

·“他可以要求每个行政部门长官提出有关他们职责的任何事项的书面意见。”（第二条第二款）

·“总统应不时向国会报告联邦的情况……”（第二条第三款）

·“［总统应］向国会提出他认为必要和适当的措施，供其考虑。”（第二条第三款）

这三项条款为一位积极主动的总统向国会指定议程提供了宪法权威。第一项鼓励总统利用各部门“长官”的建议来形成提案。第三项赋予总统将上述情况和提案进行整合并推荐给国会的权力。第二项则规定了向国会报告联邦状况的正式机制。在实践中，这种“不时”已经变成总统一年一度向国会盘点工作和设定议程的一种信息机制。实际上，伴随电视的到来，总统的信息汇报成为“国家盛事”之一，如总统本人、他的支持者以及他在国会和新闻界的批评者所言，它呈现了我们作为一个民族国家而存在。

最后，总统负责“注意使法律得到切实执行”（第二条第三款）。这是一种“包罗万象”的用语，它被纳入8月6日细则委员会的报告，并被保留在9月12日文本委员会的最终报告中。在界定行政权的意图方面，这也许是最好的做法，但是其精确意涵和应用依旧模糊。然而，总统仍要依赖这一条款来赋予那些难以从宪法的明示权威或现存法规中获得合法性的行动以效力。从历史发展来看，总统诉诸这些条款也争议连连。因为，当运用到重大议题上时，缺乏精确含义会导致肆意变化甚至常常是具有党派偏见的解释。

结论

发明者便是问题解决者。一般地，他们修修补补直到相信已达到一个可运行的方案。经常的状况是，发明者事先并不知道其发明创造能够运行多好或多久。当开国元勋们致力于创造行政分支时，他们都是认真严肃的设计家。在工作过程中，他们塑造了分权的政府。他们拥有指导其探索的理论知识，却鲜有在一国范围内运用这种形式的经验。依理查德·诺伊施塔特所言，开国元勋们贡献的是“由分享权力的不同机制组成的政府”。如上所述，行政机构的角色展现如下：

通过在政府中分享权力并获得具有竞争力的地位，行政机构从弱小向强大迈进。最早的决定意在建立一个国会政府，通过国会来遴选行政首长，行政首长不享有人事任命和缔结条约的某些关键权力。后来的决定确立了一个能与其他分支分庭抗礼，但并非一定能够经常凌驾于它们之上的行政分支。

强有力的行政机构有助于塑造一个分立而非一元的政府体系。《邦联条例》中的治理权力集中于国会之手。创立分享治理权力且由独立选举产生的行政机构，产生出一种前无古人的崭新政府形式——分权。

表1.2 总统权力与国会分享的权力（美国宪法规定）

来源：作者汇编。

分享权力的分离机构在运行中所受到的制约，恰恰暗含于它们必须分享权力这一点。如任何有兄弟姐妹的人所知，分享可能显得很礼貌，甚至很合群，但是留给你的部分的确变得少了。分享能够引发竞争，以获得尽可能多的一部分。开国元勋们对这一趋势一直非常敏感并致力于施加各种限制，经常在条文中强制要求跨部门协商和合作（参见表1.2）。因此，即使是强化的行政部门也被制衡原则所限制。

分权体系要实现有效的治理，需要每个机构为其他机构考虑。这个原则似乎主宰着开国元勋们的思维。运用到总统制上，它为本书主题提供了一个原理：总统不是也不能如大多数人想象的那么有权力。开国元勋们所创造的是一个比美国当时的任何行政机构都强大得多的行政机构，但是其力量和效力只能基于与其他分支的协调方能实现。这是通过分立达到联合的实质所在。在创制过程中的任何时刻，都没有出现任何实质性的观点，认为开国元勋们发明总统制就是为了确立总统制政府（presidential government）。他们想要的是有效政府，即总统通过充分考虑其他分支扮演的合法角色来领导的政府。

创造并强化总统制确保了分权体系的出现。但是，如此行事并未将美国从国会主导的体系转变成为总统主导的体系。这一点给我们的启发不言自明：研究总统制需要关注总统在权力分享和权力竞争的分立政府中的地位。