第27章 应急预案建设方面的学习——不断规范应急管理的预防预控措施(1)

突发事件应急预案是指政府、企事业单位或其他社会组织针对可能发生的各种突发事件，为确保迅速、有序、高效地开展应急处置与救援行动，减少人员伤亡和经济损失，在风险分析与评估的基础上，预先制定的计划和方案。应急预案是应急管理的基础和重要组成部分，是政府和公众管理危机、应对突发事件的行动方案，行动准则、行动指南、行动向导。

应急预案是应急管理体系建设的“龙头”，是“一案三制”的起点，具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急行动的宣传书、动员令，是应对突发事件的原则性方案，是处置突发事件的基本规则，是突发事件应急与响应的具体操作指南，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的程序化安排，是根据突发事件的性质、特征、类别、级别以及事前事中事后的各种可能性和影响程度，预先对应急机构职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面做出的具体部署，从而明确了在突发事件发生之前、发生过程中以及结束之后，每一环节由谁负责做什么、何时做、怎么做，以及相应的策略和资源准备等。制订突发事件应急预案的意义在于早想到、早知道、早发现、早报告、早预警，这是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员财产伤亡与损失的基本前提。

编制应急预案，是把应对突发事件的科学预想、合理步骤、基本程序、成功经验、有效做法规范化、制度化，形成工作指南，明确今后如何预防和处置突发事件。这对于有效实施应急管理、提高干部队伍应对复杂局面和突发事件的能力，具有十分重要的指导性和基础性作用。目前，我国突发事件应急预案体系已经基本建立。对预案的编制，应该坚持立足我国国情，地区特点，行业领域特点，遵循客观规律，总结历史经验与教训，借鉴国内外成功做法，充分征求、吸收各方面意见，集思广益，博采众长，科学民主决策，从而使预案具有科学性、指导性和实际可操作性。同时，在应急演练或实践探索中，还应该对预案体系进行不断完善和充实。

一、世界各国对突发事件应急预案建设的基本思路

联合国方面针对突发事件制定了《联合国军民协调官现场工作手册》、《联合国灾害评估与现场协调工作队现场工作手册》、《国别指南》等。这些手册详细规定了军民现场协调的工作内容和操作流程，简单实用，可操作性极强，能起到让每位工作人员拿来即用的作用。美国是使用应急预案较早的国家之一。在20世纪50年代之前，应急救援还被看作是受灾人的邻居、宗教团体及居民社区的一种道德责任，而不是政府的责任。1967年，美国开始统一使用“911”报警救助电话号码。20世纪60～70年代，美国地方政府、企业、社区等开始大量编制应急预案，不过，尽管如此，大约20％的地方政府到1982年还没有正式的应急预案。1992年，美国发布《联邦应急预案》（Federal Response Plan）。9·11之后的2002年，将FEMA包括在内的美国国土安全部（Departmentof Homeland Security，DHS）成立。2004年，美国发布了更为完备的《国家应急预案》（National Response Plan）。日本和德国也先后制定了各种针对突发事件的应急预案。如日本中央防灾会议制定的防灾基本计划包括下列事项：防灾的综合、长期计划、确定防灾重点、制定防灾业务计划及地区防灾计划的标准。防灾基本计划必须附带下列资料：国土现状及气象概况、防灾所需设施及设备的配备概况、从事防灾业务的人员状况、防灾所需物资的供求情况、防灾所需运输或通讯的情况，以及其他必要事项。日本行政机关、公共机关的首长以及其他根据法令规定对实施灾害预防负有责任的人员，必须根据法令或者防灾计划的规定实施灾害预防，包括完善防灾组织，组织防灾训练，做好防灾物资和材料的储备、配备与检查以及防灾设施、设备的配备与检查，改善在灾害发生时会成为实施灾害应急对策障碍的状况等。

德国从联邦到各州、各级机构和企业都编制了突发事件应急预案。在联邦层面，2002年12月通过的《民事保护新战略》明确规定由联邦和各州共同承担消除严重危险的责任。各州结合本地实际，制定了灾难救助预案，并针对具体事件制定了专项应急预案。企业结合自身特点制定了预防火灾、恶性事故等方面的应急预案。大型活动以及高校、商场、影剧院等公共场所也都有各自应对突发事件的预案。从而形成了覆盖面广、数量大的应急预案体系。仅柏林市就制定了1300多个各类应急预案。

突发事件的应急管理既是非程序化管理，也是综合性管理。世界各国政府将应急管理工作作为由预防、准备、反应和恢复四个阶段组成的完整过程，而且政府在各个不同阶段应当采取相应的应对措施。一般而言，其做法大体如下：

1.预防阶段

突发事件的预防是指在突发事件发生前，通过政府主导和动员全社会参与，采取各种有效措施，来消除突发事件隐患，避免突发事件发生。预防是整个应急管理过程的第一个阶段，在某种程度上，如何避免危机事件发生和如何避免危机事态升级或扩大比单纯的应对和处置某一特定危机事件更加重要，所以，著名管理学家戴维·奥斯本（Osborne）和特德·盖布勒（Gabler）都认为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。与危机过程中其他阶段相比较而言，通过有效预防而避免危机发生是一种既经济又简便的方法，只是我们还没有建立起真正以预防为主的应对突发事件的观念系统，在一般领导者或管理者的观念中，只有到了危机事件已经发生且不可挽回了，方才高度重视起来，并绷紧神经加大了应急管理力度，而在危机事件尚未发生之前，通常可能未引起充分足够的警惕，这一时期往往是口头与形式的重视多于扎实有效的实际管理行动。

世界各国也都非常重视作为应急管理基础的预防预警工作。如美国著名的联邦应急计划规定了在预警无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机；法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。普遍来看，各发达国家贯彻“预防为主”的原则大致是从以下几方面推进的：

（1）进行危机宣传教育，提高危机管理意识

危机教育主要侧重两个方面，一是更新观念，培育主动预防危机意识，二是宣传应急知识，提高自我保护能力，以使在全社会树立正确的应急管理意识，并形成完善的应急管理观念体系。以美国的联邦应急管理署（FEMA）为例，联邦应急管理署（FEMA）隶属国土安全部，总部设在华盛顿，在全国各地建有办事处，4000人随时待命应对灾害。联邦应急管理署（FEMA）的中心任务是为了保护国家免受各种灾害，减少财产和人员损失，并最终形成一个建立在风险基础上的综合性应急管理系统，涵盖灾害预防、保护、反应、恢复和减灾各个领域，除了危机处理的功能，其另一个重要职能就是全民教育。联邦应急管理署（FEMA）对所有的美国地方官员进行培训，市长和地方政府官员、消防人员，每年一万人，由联邦政府出钱集中培训。

（2）构建预警机制，推行公示措施

预警一词最早来源于军事。在应急管理工作中，预警特指政府根据有关危机现象过去和现在的数据、情报、资料和各种相关信息，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确认的警示信号或信息，使政府和民众提前了解事态发展的状态，以便及时采取应对策略，防止、消除或减少各种不利后果的一系列活动。目前，美国、日本、英国、以色列等一些国家均建立了发达的预警系统，监测全球、区域、国内的稳定状况和动乱热点，为其战略决策、安全体系、外交政策、经济发展、政策绩效评估、危机综合应对等进行全方位服务。比如，美国在“9·11”事件后，建立了一套五级国家威胁预警系统，并用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色代表从低到高五种威胁程度。日本的危机预警系统尤其值得借鉴，日本气象厅2007年引入一套“昂贵”的地震预警系统，经由观测最先到达的地震波提前15秒左右预报地震，使民众有30秒左右的时间躲在桌下、关闭燃气或戴上头盔。日本广播协会电视台（NHK）通常会与这套系统联动，接到地震预报后立即经由电视和广播告知民众。日本地球科学和灾害预防国家研究所研究员井上博史（音译）说：“日本有全球最先进的地震预警系统。”

多数日本人谙熟防震演练流程：家门口放一个背包，装入瓶装水、压缩或罐头食品、急救包、现金、衣物、收音机、手电筒和多节新电池。地震频发、台风频仍，海啸频袭、火山活跃，促升日本人的危机感和防灾意识。“如果说全球有任何地方对这样规模的灾害有准备，那是日本。”美国乔治敦大学战略与国际问题研究中心研究员斯泰茜·怀特说，“灾难显示，可靠预警机制、高抗震标准的基础设施和有效的政府应对能够拯救许多生命。”试想，同样是里氏9.0级地震引发的海啸，为何日本大海啸的伤亡人数会远远小于2004年印尼大海啸的伤亡人数（将近30万人）？其中一个重要的原因就是日本有完善的地震和海啸预警系统，而印尼缺乏这样的系统，许多游客和居民在不知情的情况下被海啸吞噬。2011年3月11日宫城大地震发生之后，第一时间启动了海啸信息发布程序，各大电视台自动切换电视画面，滚动播发海啸警报；地震海啸发生仅5分钟，日本首相官邸就设立了官邸对策室，并在之后的内阁会议成立紧急对策部，协调指挥全国的地震和海啸灾害应对工作；沿海居民按照既定的应急手册有序撤离，核电站、新干线、机场等重要基础设施紧急关闭。日本的海啸预警能力最高，但在此次海啸中仍难以避免巨大损失，主要原因是此次地震震中离大陆很近，海啸在很短时间就来到，来不及预警。但日本这一次地震预警系统和民众防灾减灾应急训练还是发挥了很大的作用，纯地震的灾害损失也已经减少到比较低的水平。

（3）提前准备预案，科学应对危机

危机预警是对危机未发生之前或发生之后抢在第一时间而进行的有效防范，但并不是所有的突发危机事件都能在事先通过危机预警得以避免，很多危机是无法准确预测的。几乎所有的个人或者组织都可能遇到危机和遭遇危机带来的各种损害，而预先对危机有应变计划的组织或者个人，遭受的损失总是要相对少得多。这说明提前编制和准备应急预案的必要性和重要性绝不可低估。

2.准备阶段

应急准备是指在突发事件来临前，做好各项充分准备，包括思想准备、预案准备、组织机构准备、技术措施准备、应急队伍准备、应急物资保障准备等，以防止突发事件升级或扩大，最大程度地减少突发事件造成的损失和影响。

落实应急准备工作，目的是做到有备无患。一旦发生各类有可能危及公众、危及社会的突发事件即能迅速、及时地组织力量，最大限度地快速处理、控制和减少危害面。应急准备一般包括三个层次，即平时准备、战时转换、战时准备。

迅速做到平战结合与平战转换，是能否有效应对突发事件的关键所在。世界各国都高度重视应急准备工作，2003年12月17日，美国布什总统发布国土安全第8号总统令：“国家应急准备”。国土安全第8号总统令的目的是制定政策，以加强美国预防和应对针对美国本土的恐怖袭击（或威胁）、巨大灾难和其他突发事件的应急准备。国土安全第8号总统令要求国土安全部长协调其他有关联邦部门和机构的领导人，并与州、地方和部落政府磋商，制定应对各种危险事件的国家应急准备目标（简称目标）。国家应急准备目标确定了愿景、能力和重点，以利于指导、加强国家应急准备工作。国家应急准备目标的愿景是：动员联邦、州、地方和部落政府，及其私营机构和非政府组织合作伙伴和普通公众参与重大突发事件的预防、抵御、应对和恢复活动，达到并保持防范、化解危险的目标能力水平，把重大突发事件对生命、财产和经济的影响降到最低程度。

国家应急准备目标的愿景建立在“国家应急准备就是分担责任”这一基本认识的基础上。每个参与者所起的作用与其权力和资源相一致。政府机构负责领导其范围内的工作，必要时吸收私营机构、非政府组织和公民个人参加。国家应急准备目标愿景指出，应急准备工作包括预防、抵御、应对和恢复四个方面的任务，灾害减轻工作包含在这四个方面的任务中。国家应急准备目标愿景强调的是重大突发事件，包括恐怖袭击事件、巨大灾害和其他突发事件。国家应急准备目标的愿景还认为国家应急准备不仅要达到，而且要保持最大程度的管理风险、降低风险影响的目标能力水平。